STS, 21 de Noviembre de 1981

SENTENCIA

Excmos. Sres.:

Don Pedro Martín de Hijas y Muñoz

Don Paulino Martín Martín

Don Eugenio Díaz Eimil

EN LA VILLA DE MADRID A veintiuno de noviembre de mil novecientos ochenta y uno,

en el recurso contencioso-administrativo que, en grado de apelación, pende ante esta Sala, entre

partes, de una, como apelante, el Ayuntamiento de Sestao, representado por el Procurador Don

Leandro Navarro Ungría y dirigido por Letrado; y de otra, como apelada y "Inmobiliaria Remar S.A.",

que no ha comparecido en esta instancia, contra Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Vizcaya, con fecha tres de junio de mil novecientos setenta y dos , en pleito sobre

de negación de licencia de obras.

RESULTANDO

RESULTANDO: Que mediante escrito de fecha 16 de marzo de 1.971 "Inmobiliaria Remar S.A." se dirigió al Ayuntamiento de Sestao haciendo constar que había construido cuatro casas con un total de 120 viviendas en la calle Gran Vía Carlos VII y que posteriormente a la conclusión de las obras se había observado que los agentes municipales habían impuesto algunas denuncias a los vehículos que se acercaban a los comercios y que penetraban en la estancia del garaje; y entendiendo que las infracciones eran debidas a no haber solicitado el paso de acera, con el consiguiente rebaje de bordillo de la Gran Vía, proponía regular el ordenamiento interno del terreno sobrante de edificación destinado a viales, solicitando a la vez el rebaje del bordillo en el punto señalado en el plano que adjuntaba, con una extensión de tres metros de longitud; petición que fue desestimada por la Corporación Municipal en sesión celebrada el 11 de junio de 1.971; e interpuesto recurso de reposición, fue desestimado en 14 de agosto del propio año.RESULTANDO: Que contra los anteriores acuerdos municipales, por la sociedad "Inmobiliaria Remar S.A.", se interpuso recurso contencioso-administrativo, formalizando en su día la demanda, con la súplica de que se dictase sentencia por la que se declaras e a) contrarios a derecho los acuerdos municipales recurridos; b), no existir obstáculo para la concesión de la licencia de paso de carruajes en su día solicitada;

c), el derecho de la recurrente a obtener la expresada licencia previo el pago de la tasa correspondiente; d), condenar, al Ayuntamiento de Sestao a estar y pasar, por las anteriores declaraciones y al pago de todas las costas.

RESULTANDO: Que conferido, traslado al Ayuntamiento de Sestao contestó la anterior demanda, con la súplica de que se dictase sentencia por la que desestimando la misma se absolviese a la corporación demandada de las pretensiones deducidas de contrario, declarando válidos y ajustados a Derecho los acuerdos municipales recurridos, con imposición de costas a la parte actora; y seguido el pleito por sus restantes trámites, por la Sala de lo contencioso-administrativo de Vizcaya, con fecha tres de junio de 1.972, se dictó la sentencia hoy apelada, cuya parte dispositiva, copiada a la letra, es como sigue: "FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Don Mariano Escolar Martínez, en nombre y representación de Inmobiliaria Remar S.A., contra el acuerdo de la Comisión Municipal Permanente del Ayuntamiento de Sestao de 14 de Agosto de 1.971 que desestimó el recurso de reposición promovido(contra anterior acuerdo de la misma Comisión de 11 de junio anterior y por el que se denegó a la sociedad recurrente la licencia de rebaje de bordillo y entrada de carruajes en el grupo de viviendas y lonjas comerciales de dicha Inmobiliaria sito con frente a la calle Carlos VII de dicha población, cuyos acuerdos por no ser conformes a derecho, debemos anular y anulamos dejándolos sin ningún valor ni efecto, declarando el derecho de la parte recurrente a la licencia solicitada, previo el pago de la tasa correspondiente, y todo ello sin una expresa condena de las costas causadas"; cuya Sentencia se funda en los Considerandos siguientes: "CONSIDERANDO: Que la cuestión única que plantea el presente recurso contencioso- administrativo, consiste en determinar si el Ayuntamiento de Sestao viene obligado, como pretende la parte recurrente, a otorgar la oportuna licencia municipal para el rebaje de acera, con la consiguiente posibilidad de que los vehículos puedan tener acceso al espacio abierto a la calle, existente en el frente del Grupo de Viviendas que recaen a la Calle "Gran Vía de Carlos VII", o si por el contrario, como se sostiene en los acuerdos recurridos, el Ayuntamiento puede, sin vulnerar el ordenamiento jurídico, denegar la referida licencia en uso de la facultad que le compete, en orden a la regulación del tráfico de vehículos. CONSIDERANDO: Que él problema enunciado, aunque simple en su formulación, se nos presenta, en cambio, complejo en su resolución, por coincidir en el mismo normativa administrativa diversa, pues si por una parte incide en el problema la regulación referente al uso y aprovechamiento de los bienes de dominio público, cual es la calle, por otro lado hay que tener igualmente presente las potestades, que en orden a la regulación del tráfico tienen atribuidas las Corporaciones Municipales, normativas ambas, que desde otra perspectiva es menester aplicar y valorar sin olvidar el derecho de propiedad, ampliamente concebido y definido en el artículo 348 del Código Civil , el cual lleva implícito la facultad de acceso a los fundos, rústicos 6 urbanos, a través de las vías públicas, acceso, que en el momento actual de nuestra civilización, es menester entenderlo extensivo tanto a las personas como a los vehículos, conforme a las necesidades de las propiedades y naturaleza de las vías utilizables. CONSIDERANDO: Queden relación con el aprovechamiento y disfrute de los bienes de dominio público, que tratándose de los denominados de "uso público", es menester distinguir, como lo hace el artículo 59 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales , entre "uso común" y el "privativo", consistiendo el primero en el que corresponde por igual a todos los ciudadanos indistintamente y de modo que el uso ¿e unos no impida el de los demás interesados, pero no puede olvidarse que este "uso común" admite todavía la distinción entre una utilización "general", cuando no concurren circunstancias singulares y una utilización "especial" si concurren circunstancias de este carácter por la peligrosidad, intensidad del uso o cualesquiera otras semejantes. CONSIDERANDO: Que este última distinción, entre utilización "general" y "especial" comporta la importante consecuencia de que así como la primera presupone por parte de todos los ciudadanos un derecho subjetivo a la utilización del bien conforme a su destino, y a las normas de policía que reglamenta el uso, pudiéndose reaccionar contra cualesquiera medidas singulares de exclusión o prohibición del uso, en cambio no puede predicarse igual titularidad respecto del "uso común especial", que solo puede validamente realizarse mediante un acto específico de tolerancia de la Administración, lo que determina para este uso especial la necesidad de la previa licencia o autorización, como establece el artículo 61 del Reglamento citado ; pero hay que tener en cuenta que el uso especial puede estar previamente reglamentado y previsto con carácter general, en cuyo caso si que puede hablarse de un derecho del administrado a la obtención del permiso, e incluso la mera existencia de una tasa por tal uso "especial" puede lógicamente interpretarse como el reconocimiento del derecho al uso especial de que se trate, como se admite pacíficamente por la doctrina científica. CONSIDERANDO: Que aplicando la doctrina expuesta al caso de autos, es de observar que las calles municipales constituyen, obviamente, bienes de uso público, como determina el artículo 3.1. del ya invocado Reglamento de Bienes , si bien dentro de las calles es menester distinguir, con el artículo 5° del Código de la Circulación , entre la calzada o partedestinada normalmente al tránsito de vehículos y animales y la acera reservada a la circulación de peatones. CONSIDERANDO: Que consecuentemente el cruce de las aceras por los vehículos, a fin de acceder a los inmuebles próximos, debe considerarse como un uso común especial de esta clase de bienes del dominio, público, y como tal subordinado a la concesión de la oportuna autorización o licencia, si bien ésta, en principio, debe considerarse como de otorgamiento obligado, a salvo las facultades derivadas de la potestad de regulación del tráfico, a que; luego se hará mención, desde el momento en que la existencia de una tasa por este particular concepto, que autoriza el artículo 444.10 de la Ley de Régimen Local , presupone, como se ha dicho, la existencia del derecho a este uso especial, y si bien es cierto que por ninguna de las partes actuantes en este litigio, se ha hecho referencia directa a que el Ayuntamiento de Sestao tenga establecida y en vigor la tasa en cuestión, de las propias alegaciones vertidas en el proceso y así mismo de los informes obrantes en el expedienté administrativo, se deduce y se da por supuesta la existencia de tal tasa. CONSIDERANDO: Que por otra parte ya se adelantó al inicio de esta fundamentación, como las indicadas normas sobre el aprovechamiento de "los bienes de dominio público, era menester interpretarlas y contrastarlas con el derecho de propiedad civil, y en este sentido no ofrece duda qué el adecuado ejercicio del mismo exige hoy en día en muchos casos el acceso directo a los inmuebles por medio de vehículos ya través de las vías públicos, como ocurre en el caso enjuiciado, en el que se trata de un bloque de viviendas y lonjas comerciales ubicados a diez y ocho metros en profundidad de la acera y con espacio abierto al frente de la fachada, suficiente para la circulación de vehículos, situación que presupone en todo caso al margen del razonamiento anterior, el derecho a este uso especial de la acera, como corolario obligado del derecho de dominio, y siempre que al mismo no se opongan otras razón s de interés general derivadas de las necesidades del tráfico rodado. CONSIDERANDO Que no constante lo expuesto, demostrativo de que las disposiciones del Reglamento de Bienes, no suponga obstáculo alguno a la licencia solicitada, queda todavía por examinar si tal denegación puede encontrar justificación y apoyo en las potestades de que goza la Administración Municipal, en orden a la regulación del trafico de vehículos. CONSIDERANDO Que queda fuera de toda duda la competencia de las autoridades Municipales para la ordenación de la circulación dentro del casco urbano de las poblaciones, adoptando al efecto las medidas que resulten aconsejables para una mayor fluidez y facilidad del tránsito ¿e vehículos a cuyo interés general deben quedar supeditados los intereses particulares afectados, cuesta competencia se deriva de preceptos tan específicos como el artículo 101.a), a) y h) de la Ley de Régimen Local , articulo del Código de la Circulación y últimamente de la Orden del Ministerio de Gobernación de 22 de julio de 1961 , dictada en uso de las facultados conferidas por la Ley de 3 de julio de 1. 959 . CONSIDERANDO Que esta potestad municipal paro, la regulación del tráfico dentro del casco de las poblaciones, no entraba, sin embargo, una facultad arbitraria de la que puedan hacer uso de forma caprichosa, sino que, como todas las potestades administrativas, tiene que ser ejercida en función de la mejor satisfacción de los intereses generales, que la justifica, y sin olvidar el principio jurídico de igualdad de I03 administrados, y en este caso concreto la potestad de que tratamos debe desenvolverse a través de disposiciones de carácter general, reguladoras de la circulación dentro de las vías de la ciudad, procurando en todo caso evitar, innecesarias restricciones en el libro de uso de las vías públicas. CONSIDERANDO: Que en el presente caso, es de observar que el ayuntamiento de Sestao en su primer acuerdo denegatorio de la licencia solicitada no fundamenta su negativa en las necesidades de tráfico rodado, sino únicamente en la alegación, no demostrada, de que el espacio libre existente en la zona delantera de la edificación, fue autorizado sobre la base de quedar reservada para la expansión y recreo de sus ocupantes, y aunque posteriormente al resolver el recurso de reposición y lo mismo en esta vía jurisdiccional se hace ya invocación a la facultad de regulación del tráfico según demanden las necesidades del momento, es lo cierto que en modo alguno se justifica, ni se explica tan siquiera, que necesidad se satisface con la prohibición de acceso al bloque de viviendas, ni mucho menos se ampara en alguna ordenanza, bando o disposición general preexistente impedían de la licencia so licitada, de tal manera que una tan genérica invocación de facultades municipales, que indudablemente mantiene, pero de las que no ha hecho uso a través de normas de carácter general, y que por otra parte no justifica ni explica su utilidad en el caso concreto, deviene en una intervención administrativa totalmente arbitraria y por ende disconforme con el Ordenamiento Jurídico. CONSIDERANDO: Que es cierto que la función meramente revisora que viene "atribuida a los órganos de esta especial jurisdicción, veda a la Sala 1ª sustitución de los criterios aplicados por la Administración, por los suyos propios, en materias de Índole técnica o de oportunidad, pero en el caso presenté no concurre dicha limitación, desde el momento en que la negativa municipal no se ampara en la aplicación de un criterio de ordenación del trafico, que seria menester respetar y mantener, pues lo único que se hace por el Ayuntamiento demandado es invocar la existencia de una potestad que el Ordenamiento Jurídico le confiere, pero ya se ha visto que no es suficiente, para actuar legalmente, limitarse a esta invocación, genérica, sino que es menester, por lo menos, expresar y explicar cual haya sido el criterio utilizado y la finalidad que se persigue o necesidad de interés general a la que se atiende pues otra cosa sería reconocer a las autoridades Administrativas una potestad excesiva e ilimitada, contrariando los fundamentos mismos de todo Estado de Derecho. CONSIDERANDO Que por mor de todo lo expuesto procede reputar como contrarios a derecho los acuerdos municipales impugnados en el presente proceso, deviniendo necesaria su anulación, y si bien no son de apreciar la concurrencia de circunstancias determinantes de una expresacondena de las costas causadas".

RESULTANDO: Que contra la anterior Sentencia interpuso apelación el Ayuntamiento de Sestao, que fue admitida en ambos efectos, con emplazamiento de las partes, y remisión de los autos a este Tribunal, ante el que se personó en tiempo y forma el Procurador Don Leandro Navarro Ungría en representación de la mencionada Corporación apelante, no compareciendo ante esta instancia la entidad "Inmobiliaria Remar S.A."; y no habiéndose solicitado por las partes la celebración de Vista ni considerarla necesaria este Tribunal, en sustitución de la misma, se formularon por aquéllas los oportunos escritos de instrucción y alegaciones, acordándose en consecuencia señalar día para el Fallo de la presente apelación, cuando por turno correspondiera, a cuyo fin fue fijado el diez de noviembre de mil novecientos ochenta y uno.

Visto, siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. Don Eugenio Díaz Eimil.

Vistos los artículos 67, 121 y 131 de la Ley de esta Jurisdicción; 3, 59 y. 61 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales: 101 a) y h) de la Ley de Régimen Local; 12 del Código de la Circulación; Orden Ministerial de 22 de Julio de 1961 .% demás normas y jurisprudencia aplicables.

Aceptando los Considerandos de la Sentencia apelada

CONSIDERANDO

CONSIDERANDO: Que la no utilización de los trámites procesales por la parte a quién se conceden no produce, a excepción de norma, especial que así lo disponga como es la del artículo 67,2 de la Ley de esta Jurisdicción , la caducidad del proceso son su consiguiente cierre a las pretensiones ejercitadas en el mismo, sino que tiene como único efecto la pérdida del trámite omitido según previene el artículo 121 de dicha Ley y, por ello, la no presentación por el Ayuntamiento apelante de su escrito de alegaciones, aunque haga difícil la prosperabilidad de su apelación por impedir con tal omisión que la Sala tenga conocimiento de cuales son sus razones de discrepancia con la sentencia que recurre, no autoriza a la misma para acordar sin más su confirmación en cuanto subsiste, a pesar de la no utilización de dicho trámite, la obligación que le incumbe como Tribunal de apelación de revisar, dentro de los límites de la congruencia, la legalidad de la sentencia apelada para decidir lo que proceda conforme a Derecho en orden a su confirmación o revocación y en cumplimiento de dicha obligación procede declarar q e un detenido examen y estudio de las cuestiones litigiosas planteadas en la primera instancia y de la forma en que son resueltas por la citada sentencia ponen de relieve que su decisión de estimar 1 recurso contencioso y anular en su consecuencia los actos municipales recurridos se fundamenta en una argumentación jurídica de alto nivel doctrinal que bien merece la calificación de modelo de precisión y rigor discursivos, que esta Sala debe confirmar íntegramente sin ningún otro razonamiento que de manera necesaria se manifestaría superfluo y reiterativo ante las cualidades de exhaustiva y acertada que adornan a dicha argumentación jurídica.

CONSIDERANDO: Que no existen motivos para acordar la especial imposición de costas que contempla el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional citada .

FALLAMOS

FALLAMOS

Que desestimando la apelación promovida por el Ayuntamiento de Sestao contra la sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo de Vizcaya, dictada el 3 de junio de 1.972 en el recurso 282 de 1.971 , debemos confirmar y confirmamos íntegramente dicha sentencia sin hacer especial imposición de costas. Y a su tiempo, con certificación de esta Sentencia, devuélvanse las actuaciones de primera instancia y expediente administrativo a la Sala de su procedencia.

Así por esta nuestra Sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN Leída y publicada fue la anterior sentencia, estando constituida en Audiencia Pública la Excma. Sala Cuarta de este Tribunal Supremo, por el Sr. Magistrado Ponente en la misma Excmo. Sr. Don Eugenio Díaz Eimil, en el día de la fecha; de que yo, el Secretario certifico.

Madrid a veintiuno de noviembre de mil novecientos ochenta y uno.