STS 610/1981, 13 de Octubre de 1981

SENTENCIA Nº 610

TRIBUNAL SUPREMO SALA QUINTA.

Excmos. Sres.

Presidente:

Don Luis Vacas Medina.

Magistrados:

Don Ángel Falcón García,

Don Antonio Agúndez Fernández,

Don Miguel de Páramo Cánovas,

Don Pablo García Manzano,

Don Jesús Díaz de Lope Díaz,

Don Luis Cabrerizo Botija,

Don Fernando de Mateo Lage,

Don Teodoro Fernández Díaz,

Don Luis A. Burón Barba,

Don Martín J. Rodríguez López

En Madrid a trece de octubre de mil novecientos ochenta y uno.

En el recurso de revisión que lleva el número 510.267 seguido a instancia de DON Juan Ignacio DON Benjamín Y DON Gabriel , Secretario Interventor y Depositario, respectivamente del Excmo. de Tenerife, representados por el Procurador Don Saturnino Estevez Rodríguez, bajo la dirección del Letrado Don Carlos de San Pío Aladren, contra la sentencia n° 130/79 dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de dicha Ciudad el día 13 de diciembre de 1.979 , en los recursos acumulados números 36, 37 y 61/79 contra Acuerdos del Excmo. Cabildo Insular de Santa Cruz de Tenerife sobre asignación de casa-habitación sus funcionarios de Cuerpos Nacionales.-RESULTANDO

RESULTANDO: Que la parte dispositiva de la referida sentencia dice así: "FALLAMOS: Que rechazando la causa de inadmisibilidad alegada por la defensa de la Administración y estando en el fondo del asunto debemos desestimar y desestimamos los recursos contencioso-administrativos acumulados interpuestos por el Procurador Don Fernando Negrín Chinea, en representación de Don Juan Ignacio , Don Benjamín y Don Gabriel , contra los acuerdos del Cabildo Insular de Tenerife, identificados en el primer resultando de esta resolución que les denegaron, inicialmente y al desestimar los recursos de reposición interpuestos, el derecho a casa-habitación o indemnización subsidiaria, por haber sido dictados conforme a Derecho, sin hacer especial imposición de las costas procesales."

RESULTANDO Que mediante escrito de 10 de enero de 1.980, presentado en el Juzgado de Guardia el 14 del mismo mes, solicitó tener por interpuesto el recurso de revisión y en con secuencia, previos los trámites pertinentes dictar en su día sentencia por la que, estimando el presente recurso, revise y revoque la sentencia nº.130/79 de la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Provincial de Santa Cruz de Tenerife , declarando el derecho de los recurrentes a casa-habitación, en especia o en forma de indemnización subsidiaria en la cuantía que procedí) con más lo que por la Ley sea procedente. Por otrosí pidió el recibimiento a prueba y manifestó que consignaba la suma de doce mil pesetas para responder del depósito exigido por la Ley.

RESULTANDO: Que como base del recurso se expuso lo siguiente: Que los recurrentes, D. Juan Ignacio , D. Benjamín y D. Gabriel , Seeretario, la interventor y Depositario, respectivamente, del Excmo. Cabildo Insular de Santa Cruz de Tenerife, solicitaron de dicha Corporación en fechas que constan en autos, el reconocimiento de su derecho a casa-habitación desde la fecha de toma de posesión de sus cargos, que tuvieron lugar, en el mismo orden, los días 5-1-78, 18-7-73 y 22-9-75; con base en el art. 146 del Reglamento de Funcionarios de las Corporaciones Locales , la Orden del Ministerio de la Gobernación de 17 de octubre de 1,963 y la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de diciembre de 1.978 ; petición que fue denegada por acuerdos plenarios de fechas 31 de octubre de 1.978 y 30 de noviembre de 1.979, habiéndose desestimado igual mente los recursos de reposición interpuestos por acuerdos de 26 de diciembre de 1.978 y 30 de enero de 1.979. Que contra dichos acuerdos se interpusieron los recursos contencioso-administrativos números 3ó, 37 y 61/69 que fueron acumulados y resueltos por la sentencia desestimatoria mencionada en el encabezamiento de esta sentencia. Que dicha sentencia es firme por tratarse de un procedimiento en materia de personal, excluido, por tanto del recurso de apelación á tenor del articulo 94 1 b) de la Ley de la Jurisdicción .

RESULTANDO: Que admitido el recurso, se tuvo por parte en nombre y representación de Don Juan Ignacio , Don Benjamín y Don Gabriel al Procurador Don Saturnino Estévez Rodríguez en concepto de recurrente, entregándose el resguardo de la Caja General de Depósitos en la Secretaría de Gobierno para su custodia, reclamándose los antecedentes del pleito que se impugna.

RESULTANDO: Que el Abogado del Estado evacuando el trámite de contestación a la cuestión incidental, para lo que ª le dio el plazo de seis días, presentó escrito en el que suplicó se dicte Sentencia desestimando el recurso con imposición de costas al recurrente

RESULTANDO: Que oído el Ministerio Fiscal, manifestó en su escrito que se opone a la admisión del referido recurso con base en las siguientes razones: 1) Apoyado dicho recurso en el art. 1802.l b) de la Ley reguladora de lo Contemcioso-administrativo , las sentencias que se acompañan con el escrito de interposición son simples fotocopias no autenticadas.- II) La doctrina de las Salas de lo Contencioso-administrativo de este Alto Tribunal, tiene dicho a estos efectos que el acompañamiento de fotocopias no autenticadas constituye defecto esencial en recurso tan extraordinario y formal como es el de revisión ( sentencias de la Sala Tercera de 25 de septiembre y 10 de octubre de 1.978; 2 de febrero, 2 de mayo, 9 y 31 de octubre de 1.979 ).

RESULTANDO: Que el día treinta de septiembre pasado, como se tenia acordado, se celebró la votación y fallo del presente recurso. VISTOS, siendo Ponente el Excmo. Sr. Magistrado Don Pablo García Manzano, los preceptos legales que se citarán y cuantos son de general aplicación.

CONSIDERANDO

CONSIDERANDO: Que los presupuestos jurídico-formales para la admisión del presente recurso derevisión aparecen cumplidos, tanto en cuanto a plazo codo respecto a documentación o autenticación de las sentencias entre las que se predica contradicción por basarse la revisión en el apartado b) del art. 102-3 de la Ley de la Jurisdicción , así como también por lo que concierne al esencial presupuesto de la firmeza de la sentencia impugnada a través de este recurso excepcional, pues la dictada Por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Provincial de Santa Cruz de Tenerife con fecha 13 de diciembre de 1979 recayó en proceso de única instancia, es decir, no era susceptible de recurso de apelación al versar sobre materia de personal al servicio de la Administración Local ( art. 94-1-a. de la mencionada Ley reguladora), sin que afectase a los supuestos excepcionales de separación de funcionarios públicos inamovibles o a las hipótesis de apelación necesaria, y en cierto modo limitada, de vicio de desviación de poder o impugnación indirecta d disposiciones generales (tratamientos materiales que abren la segunda instancia en virtud de lo normado por el articulo 94-2 de la tan repetida Ley ), cuestión de personal que reviste la re,clamación de un concepto, como el de derecho a casa-habitación o su indemnización supletoria, que se halla aparejado a la reíación de empleo público de determinados funcionarios locales ("derecho de carácter administrativo inherente al ejercicio del cargo y supeditado a sus vicisitudes", conforme a la dicción literal del art. 146-4 del Reglamento de Funcionarios de Administración Local de 30 de mayo de 1952 ), por lo que siendo ello así, aparece clara e indiscutida la firmeza de la sentencia impugnada y consiguiente inapelabilidad a efectos de posibilitar Inválida promoción deteste recurso de revisión frente a la misma.

CONSIDERANDO: Que continuando con el examen de los aspectos formales de este recurso excepcional o extraordinario, que exige depurar la procedencia de los presupuestos que le hacen viable, concurre también el requisito de que entre las sentencias supuestamente contradictorias entre si, es decir, la impugnada de la Sala de Santa Cruz de Tenerife de 13 de diciembre de 1.979 , y las antecedentes de la Sala Territorial de Las Palmas de Gran Canaria fechadas las dos en 26 de abril de 1.979 y confirmadas ambas por la Sala Tercera de este Tribunal Supremo en sentencias de 1 de diciembre de 1978 y 14 de mayo de 197a entre los citados grupos de decisiones jurisdiccionales, decimos se dá o concurre la circunstancia necesaria -a efectos de esta revisión- de que las sentencias alegadas como contradichas son todas ellas, incluidas las confirmatorias del Tribunal Supremo, anteriores en fecha a la ahora impugnada, requisito éste temporal que convierte a aquellas en "antecedentes" jurisprudenciales, cuya supuesta quiebra o contradicción por la sentencia impugnan en revisión reclama, a través de este recurso excepcional, la unificación de criterios jurisprudenciales que salvaguarde la seguridad jurídica en la aplicación de las normas, si se comprobase tal alegada contradicción y siempre que la doctrina acertada fuera la de las sentencias "antecedentes", ya que a tal principio básico de unificación jurisprudencial responde el recurso que ahora decidimos cuando se apoya en el apartado b) del articulo 102,1 de la Ley Jurisdiccional

CONSIDERANDO: Que el Abogado del Estado aduce la inadmisibilidad de la revisión deducida por entender que no concurre ninguna de las identidades que el precepto últimamente citado re quiere, a saber: ni la subjetiva de que los demandantes en uno y otro caso se hallen en idéntica situación, ni la objetiva de que entre la sentencia impugnada y las supuestamente contradichas ª produzca la necesaria conexión en virtud de que en base a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales una y otras decisiones judiciales desemboquen en pronunciamientos distintos, alegación ésta de inadmisibilidad que precisa de un examen separado de estos dos aspectos, exigidos, en efecto, por la norma de constante alusión, art. 102-1-b) de la Ley reguladora que suministra apoyo y es el motivo específico de la postulada revisión

CONSIDERANDO: Que los funcionarios demandantes en los recursos acumulados a que puso fin, en proceso de única instancia la sentencia de la Sala de Santa Cruz de Tenerife ahora impugnada, y quienes como también demandantes fueron parte en los decididos por las sentencias de la Sala Territorial de Las Palmas de 26 de abril de 1.978 , confirmadas por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, reúnen el común carácter de funcionarios de Administración Local al servicio de Corporaciones Locales, unos en cuanto funcionarios de Cuerpos Nacionales del Cabildo Insular Tenerife, y otros al servicio del Cabildo Insular de Gran Canaria y al de la Mancomunidad Provincial Interinsular de Cabildos de Las Palmas, y su reclamación es la misma en uno y otro supuesto, tal la atinente a si procede o no satisfacerles la indemnización supletoria por casa-habitación al no suministrarles dichas Entidades Bocales vivienda adecuada, sin que el matiz de que en el caso de las sentencias antecedentes de la Sala Territorial Las Palmas la controversia se encauzase por la vía económico-administrativa ante la objeción o reparos efectuados por el Delega do de Hacienda al Presupuesto ordinario para el ejercicio de 1.975, en cuanto a la consignación para dicha indemnización, si que este matiz, decimos, sea suficiente a quebrar la identidad subjetiva, pues el que la indemnización fuera o no inoculable en el Presupuesto, y la vía de impugnación consiguiente, debiera ser la económico-administrativa, son datos de carácter puramente instrumental frente nº 1 que es la sustancia de la pretensión funcionarial, es decir, que el fondo común y el derecho discutido es si a los funcionarios locales afectados les corresponden no el disfrute de la indemnización por casa habitación, siendointrascendente el que la denegación se produzca de forma directa como en el caso enjuiciado en revisión- o a través de la no consignación de la suficiente cobertura presupuestaria, por la simple y elemental razón de que ésta procederá si el derecho o crédito existe jurídicamente, que es, cabalmente, lo afirmado o declarado por las sentencias de la Audiencia de Las Palmas en el concreto pronunciamiento del fallo o parte dispositiva estimatorio de la pretensión de los funcionarios recurrentes, por lo que debe rechazarse la primera causa de inadmisibilidad opuesta por el Abogado del Estado, al concurrió la necesaria identidad subjetiva para fundar este recurso excepcional

CONSIDERANDO: Que entre los requisitos para que, de modo objetivo, pueda surgir la contradicción entre sentencias a que alude el artículo 102-1, ap b) de la Ley Jurisdiccional se halla el de que la fundamentación y las pretensiones ejercitadas y decididas sean sustancialmente iguales, igualdad sustancial que reclama el que una y otra de las sentencias en contraste ha y an llegado a decisiones o pronunciamientos divergentes contemplando no sólo la misma situación fáctica sí que también la aplicación de la misma normativa y el acaben de pretensiones básicamente coincidentes. Pues bien, en el presente caso, esta identidad objetiva no es plena en cuanto al aspecto de la normativa en estudio, pues si bien las sentencias "antecedentes" contemplan la reclamación de indemnización por casa-habitación tan se lo a la luz del Decreto de 17 de agosto de 1.973 , deteniéndose su examen en esta norma, para afirmar que no obstante su vigencia los funcionarios locales reclamantes tenían derecho a tal indemnización, en cuanto concepto retribuido subsistente a pesar de dicho Decreto, sin analizar ni siquiera aludir, dada la fecha o ejercicio económico al que se consta la reclamación., el Decreto legislativo de 6 de octubre de 1977 aprobatorio del texto articulado parcial de la Ley de Bases del Régimen Local, si bien es ello así, también es cierto que la sentencia impugnada en revisión no se detiene en esta normativa Decreto de 17 de agosto de 1973- sino que examina el problema a la luz del mencionado Decreto legislativo, ya promulgado y vigente en la fecha en que produjeron su reclamación los demandantes en este proceso; quiérese decir, en síntesis, que la contradicción no puede ser constatada en cuanto la sentencia impugnada decide el problema con apoyo en esta última norma, el Texto articulado de 6 de octubre de 1.977, pues el mismo no fué en absoluto tenido en cuenta ni analizado, como normativa aplicable como fundamentación, por tanto- por las sentencias antecedentes, y este aspecto de la cuestión ha de quedar fuera del ámbito de esta revisión y la sentencia, en cuanto a él, adquiere toda la virtualidad de cosa juzgada que su firmeza le confiere; mas no así sucede, porque en es te punto sí existe contradicción, entre el pronunciamiento de la sentencia ahora recurrida que afirma la desaparición del derecho cuestionado ya desde la promulgación del Decreto 2056/1973 de 17 de agosto , y las sentencias anteriores, que analizando este mismo Decreto y su incidencia en el derecho de casa-habitación llegan a conclusión divergente, cual la de su subsistencia, de tal modo que puede hablarse de una contradicción parcial, admitida por la doctrina que se ocupa del tema y que tiene apoyo legal en los artículos 1806 y 1807 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , que es suficiente a fundar este recurso extraordinario, Para así eliminar los dispares criterios jurisprudenciales a través del mecanismo unificador del recurso que examinamos. A estos efectos, no es ocioso destacar que la admitida contradicho parcial no es un puro ejercicio retórico sino que trasciende aquí a las consecuencias prácticas de tal decisión que se adopta pues dos de los funcionarios recurrentes en el proceso decidido por la sentencia impugnada, concretamente el Interventor y el Depositario del Cabildo Insular de Tenerife, podrían verse favorablemente afectados por una eventual sentencia estimatoria de este recurso de revisión, si se declarase como criterio jurisprudencial correcto el de las sentencias antecedentes de la Sala de Las Palmas, ya que desde su toma de posesión, producida en los años 1973 y 1975, y hasta la vigencia del Decreto legislativo de 6 de octubre de 1977 , tendrían derecho al disfrute de La cuestionada indemnización, todo Lo cual abona por la procedencia de la contradicción "parcial" en los términos expuestosCONSIDERANDO: Que se impone, pues, como última tarea la de determinar en el ámbito de contradicción limitada que expusimos, cuál de los dos criterios jurisdiccionales es el ajustado a Derecho, pues tan sólo si lo fuera el de las sentencias antecedentes, procedería acceder al recurso de revisión y rescindir la sentencia a su travos impugnada. Para la adecuada decisión conviene no perder de avista, como premisa inicial, la naturaleza del derecho discutido. No es la indemnización por casa-habitación, otorgada primero con carácter exclusivo a los Secretarios de Administración Local por el artículo 146 del Reglamento de Funcionarios Locales y extendida después a Interventores, Depositarios y otros funcionarios (Orden de 17 de octubre de 1.963 aprobatoria de la Instrucción núm. 2 para aplicación de la Ley 108/1963 de 20 de julio ), no es esta percepción; decimos, una modalidad retribuida directamente conectada a la prestación de la función, que viene a remunerarla, sino que su configuración aparece como sustitutoria de un derecho especifico no dinerario, cual el de disfrute de vivienda adecuada y capaz suministrada por La propia Corporación, que se conecta directamente con el deber de residencia del funcionario con derecho a ella, para lograr la asiduidad en el ejercicio del cargo tal como se desprende de todas las regulaciones del mismo, de tal modo que la desaparición jurídica de dicha indemnización requerirá, lógicamente, la eliminación del derecho especifico al que viene a suplir. Pues bien, el Decreto 2056/1973 de 17 de agosto , que efectúa una equiparación de las retribuciones básicas de los funcionarios de Administración Local con los de la esfera estatal, en la línea de asimilación entre estos dos colectivos funcionariales, al disponer en suarticulo 79, ap. 1, que Las mejoras que por sueldo, trienios y pagas extraordinarias resulten de lo dispuesto en este Decreto absorberán las gratificaciones complementarias del sueldo que actualmente tengan asignadas cada funcionario", no pudo tener como designio el de absorber también aquella indemnización por casa-habitación, pues ésta no es una "gratificación complementaria del sueldo" ni al sueldo aparece vinculada de modo alguno, y ello cualquiera que sea el carácter incomprensivo que al concepto de gratificaciones complementarias asigna el apartado 2 del precepto e nº examen, porque siempre se requerirá para tal absorción que sea una prestación dineraria conectada el sueldo, en cuanto que venga a complementarlo, es decir se parte de retribuciones inicialmente dinerarias por cualquier concepto, lo que no es el caso de la indemnización supletoria que nos ocupa, y buena prueba de que ello es así, es que fué la Ley 108/1963 la que atribuyó a esta indemnización el carácter de percepción especial plenamente compatible con los demás emolumentos de los funcionarios de Administración Local) de suerte que el Decreto 2056/1973- ni podía , & do su inferior rango, derogar la citada Ley ni pretendió su aisogación, pues la derogación expresa de la citada Ley 108/63 sobre emolumentos no se produce hasta la promulgación del texto articulado parcial de 6 de octubre de 1977 que así lo declara a su Tabla de vigencias y derogaciones; y es que, en definitiva, la desaparición jurídica de 1 & tan aludida indemnización compensadora hubiera requerido, según se dijo, que el Decreto aludido hubiera expresamente derogado el articulo 146 del Reglamento de Funcionarios Locales que contenía la obligación de prestación de vivienda, derogación que no se produjo con la norma reglamentaria analizada que, por tanto, dejaba plenamente subsistente h obligación de querías Corporaciones locales prestasen "in natura" el uso de vivienda propia o arrendada y, al no hacerlo así, la obligación se convertía en indemnización fija o, al menos, al reintegro de la renta satisfecha por el funcionario, según disponía la normativa reguladora ( Instrucción num. 2, Orden de 17 de octubre de 1963 en derivación de la Ley 108/1963 sobre emolumentos), razones que conducen a afirmar que el Decreto 2056/ 1973 de 17 de agosto gto absorbió la tan mentada indemnización & casa-habitación y que ésta subsistía a pesar de su promulgación y vigencia, tesis que se reafirma desde la perspectiva de la asimilación entre funcionarios locales y de la Administración ál Estado, pues algunos de éstos, con posterioridad a este último Decreto, permanecieron en el disfrute de casa-habitación o de indemnización sustitutoria cuando su especifica legislación les reconocía tal derecho, pudiéndose citar a este respecto el articulo 54 de la Ley de Presupuestos de 30 de diciembre de 1975 por todo lo cual ha de estimarse que la sentencia impugnada en revisión contradice el criterio jurídicamente correcto sentado por las sentencias antecedentes de la Sala Jurisdiccional de las Palmas de Gran Canaria y que vino a confirmar la Sala Tercera de este Tribunal en sentencias de 12 de diciembre de 1978 y 14 de mayo de 1979, lo que obliga a su parcial rescisión sentando como doctrina correcta la que se deja expuesta, con las consecuencias a ello inherentes.

CONSIDERANDO: Que no ha lugar a la aplicación del articulo 1.809 de la Ley de Enjuiciamiento Civil en cuanto s pérdida del depósito y costas, sin que, respecto a éstas, se aprecien circunstancias de mala fé o temeridad procesales que aconsejen una especial imposición de las mismas

FALLAMOS

Que declaramos procedente el presente recurso extraordinario de revisión, interpuesto por Don Juan Ignacio y demás litisconsortes, contra sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Provincial de Santa Cruz de Tenerife de 13 de diciembre de 1979 , que confirmó como ajustados a Derecho acuerdos del Cabildo Insular de Tenerife denegatorios de indemnización por casa-habitación del Secretario, Interventor y Depositario de dicha Corporación a que los presentes autos se refieren, y en consecuencia, rescindimos en parte dicha sentencia en cuanto la misma declara la improcedencia del percibo de tal indemnización supletoria bajo la vigencias del Decreto 2056/1973 de 17 de agosto, por ser dicha indemnización procedente al no haber sido absorbida por el mencionado Decreto, con las oportunas consecuencias de su abono a los funcionarios recurrentes; a quienes corresponda, desde su toma de posesión hasta la entrada en vigor del Real Decreto 3.046/1977& 6 de octubre que aprobó el Texto Articulado parcial de la Ley 41/1975 de Bases del Estatuto de Régimen Local; quedando en el resto firme la sentencia impugnada. Sin hacer especial declaración en cuanto a costas y con devolución del depósito constituido a los demandantes, expídase certificación de esta sentencia y remítase, con devolución de los autos y expediente, al Tribunal de procedencia, a los efectos de su oportuno cumplimiento.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente Don Pablo García Manzano, en audiencia pública celebrada en el mismo día de su fecha. Ante mí,