STS, 9 de Octubre de 1981

SENTENCIA

EXCMOS. SRES.:

Don Enrique Medina Balmaseda Don Ricardo Santolaya Sánchez

Don José María Sánchez Andrade y Sal Don José María Ruiz Jarabo Ferrán Don José María Reyes Monterreal

EN LA VILLA DE MADRID, a nueve de octubre de mil novecientos ochenta y uno.

VISTO el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación que por su cargo ostenta; siendo parte apelada D. Cornelio y D. Oscar , con la representación del Procurador D. Francisco Pizarro Ramos, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la sentencia dictada en 16 de junio de 1978 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera de la Audiencia Nacional

, en recurso sobre aprobación de Plan Especial de Ordenación Urbana.

RESULTANDO

RESULTANDO: Que la Orden del Ministerio de la Vivienda de 16 de julio de 1974 denegó la aprobación del Plan Especial de Ordenación Urbana de la Vía Litoral Tahodio-Gaviotas, de dicha Capital. Interpuesto recurso de reposición por el Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife, fue estimado en parte por Resolución de dicho Ministerio de 27 de febrero de 1974, que otorgó la aprobación definitiva del Proyecto presentado con "las siguientes determinaciones: 1.- Se limitará la extensión de las áreas cívicas e industriales, proyectadas, como máximo, a la cota 75 sobre el nivel del mar, excluyendo el resto; por otra parte, estas áreas deberán ser objeto del correspondiente Plan Parcial de Ordenación, para cuya redacción se tendrá en cuenta la resolución impugnada, y cuyo aprovechamiento volumétrico no podrá ser superior a 3,00 m3/m2 neto, sin contar viales, zonas verdes, deportivas o forestales de protección.- 2.- Una vez debidamente rectificado el proyecto con la exclusión de las mencionadas zonas, deberá ser remitido, en el plazo de dos meses, para su constancia en este Departamento".

RESULTANDO: Que Don Cornelio y Don Oscar interpusieron contra las anteriores resoluciones recurso contencioso-administrativo ante la Sala 43 del Tribunal Supremo, en el que formalizó su demanda con la súplica de que se estimara el recurso y se anulara el acuerdo recurrido. Dado trasladó al Abogado del Estado, contestó la demanda suplicando la desestimación del recurso. Atribuida la competencia para el conocimiento del recurso a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, fue evacuadoel trámite de conclusiones ante su Sección Primera, que dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: " FALLAMOS: Que estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por don Cornelio y D. Oscar , contra la Administración, respecto del llamado Plan especial de Ordenación Urbana de la Vía Litoral Tahodio-Gaviota, de Santa Cruz de Tenerife, y acto del entonces Ministerio de la Vivienda de fecha veintisiete de febrero de mil novecientos setenta y cinco, acto que por no estar ajustado anulamos, dejándole, por tanto, sin efecto alguno; sin una condena en costas." El anterior Fallo se basa en los siguientes Considerandos: "PRIMERO: Que toda la oposición desarrollada por el Abogado del Estado y dirigida a que el tema principal, cual es, el de la confrontación del acto recurrido con el derecho aplicable, a los efectos del juicio que nos ha sido demandado, quede marginado a pretexto de legitimaciones restrictivas del ámbito de impugnación o de planteamientos que no tuvieron lugar ante la Administración, no puede obtener aquí una acogida, por cuanto la legitimación abre las posibilidades de acceso a esta vía jurisdiccional, y aquí es clara la concurrencia de los presupuestos legitimador basados en el interés ( art. 28,1) a) de la Ley que hemos citado en los Vistos ) o independiente de situaciones concretas ( art. 225) de la Ley también citada ), y dentro del proceso puede montarse la impugnación sin acotaciones determinadas por lo que, en orden a los motivos impugnatorios, se sostuvo en vía administrativa (como dice el art. 69 de aquella Ley ), aparte de que el ejercicio de la acción judicial no ha venido precedido, por el modo del planteamiento y por la naturaleza fiscalizadora del acto recurrido, distinto y contrario al primeramente adoptado, de otras intervenciones formales de los recurrentes que la articulada durante la fase de información pública; y la estrategia adoptada entonces, limitada a la calificación y destino de terrenos de su propiedad, más ventajosa para su interés, ni purga, como es obvio, de vicios generadores de ineficacia, ni condiciona el ataque ulterior al Plan.- SEGUNDO: Que el estudio, antecedente del pronunciamiento que dice el art. 81,1) b) y luego desarrolla el artículo 83, los dos de la Ley de 27 de diciembre de 1956 , tiene que empezar contraponiendo los actos ministeriales que decidieron uno (el dieciséis de julio de mil novecientos setenta y cuatro) la denegación de la aprobación definitiva demandada por el Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife para el titulado "Plan especial de Ordenación Urbana de la Vía Litoral Tahodio-Gaviotas" y el otro ( el de veintisiete de febrero del año siguiente, al conocer del recurso de reposición) una llamada aprobación si bien estableciendo una imprecisa reducción en el área ordenada por el Plan, un techo al aprovechamiento volumétrico y la exigencia de un Plan Parcial como instrumento de ordenación de las áreas a que limitó (el indicado acto) el ámbito posible objeto del nuevo planeamiento, por cuento esta contraposición, adamas de ofrecer una contradictoria y heterogénea formula, que hace sumamente difícil un juicio sobre lo conservado del titulado Plan especial revela que los reparos opuestos en el acto originario (el primeramente citado) y que llevaron con naturalidad a la desaprobación del Plan, se mantuvieron en lo esencial a la hora de decidir acerca de la reposición, y al no poder ser marginados se facilitó una solución atípica que es la que tenemos que enjuiciar.- TERCERO: Que el estudio de los documentos integrantes del Plan, desaprobado primero y objeto después del acto cuya legalidad ahora enjuiciamos, muestra, en términos que no dejan duda alguna, que constituyen tales documentos, los que según lo dispuesto por el art. 9º, 2) de la Ley de 12 de Mayo de 1956 , integran un Plan General o, por imperativo del art. 39 de la misma Ley , La modificación de un Plan General, pues en aludida documentación se incluyen el "programa de actuación", en el que bajo cinco apartados se fija cual va a ser el desarrollo de las previsiones del Plan (mediante planes parciales), las etapas de realización (en periodos quincenales) el sistema de actuación en relación con la gestión), la cobertura financiera (acudiendo a los medios públicos) y la revisión del Plan (donde, por si cupiera duda, que no cabe, con la equivocada calificación de Plan especial, se reconoce que se está modificando el Plan General);y la memoria justificativa de la ordenación, en la que se razonan los criterios de una ordenación a nivel de Plan General, con delimitación de zonas y destinos; asentamientos poblacionales, industriales y turísticos, sistemas de espacios libres, trazado viario, dotaciones y equipamientos públicos, para un territorio con una extensión de 659 Has. las normas urbanísticas, definidoras de las modalidades de suelo y de su régimen, del aprovechamiento urbanístico (edificabilidad y usos) y de los parámetros de la edificación, con referencia a las distintas zonificaciones y en las que explícitamente se reconoce que se está reglamentando a nivel de Plan General (se cita ad exemplum el art. 1º, 2) c), 9º y 112), pues así se afirma cuando se establece que el Plan "está redactado a nivel de Plan General" (art. 1º, 2) c),que "estas Normas" forman parte del Plan General (art. 9º, 1), que son normas que se erigen en conjunto normativo de preferente aplicación a las ordenanzas municipales (art. 112), de modo y esto es algo que ha sido reiteradamente afirmado por la Administración a niveles técnicos y decisorios, que no es lo elaborado por el Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife, un Plan Especial de los que bajo la Ley de 12 de Mayo de 1956 y con carácter sectorial, con objetivos concretos, sin que bajo su cobertura pudiera realizarse totales objetivos ordenadores propios del Plan General, se regulaban en los art. 13 y siguientes, y, entre ellos, los de protección en el orden urbanístico de una vía de comunicación, restrictivas del destino y uso de los terrenos marginales.- CUARTO: Que a lo que acabamos de decir, bastante Para calificar que bajo el nombre erróneo de Plan especial, tramitado como tal Plan especial, con sujeción al procedimiento ordinario del art. 32, se añade que se quiso por ésta vía (como se dice en el informe técnico ministerial) eludir la revisión del Plan General (autorizada anticipadamente el 30 de septiembre 1964) o la modificación aislada del Plan General, pretendiendo dar vida a un Plan especial, a desarrollar mediante Planes Parciales, y, además, con unos criterios deordenación en orden a la superficie a ordenar, a las intensidades de aprovechamiento, etc. que no han obtenido la aprobación definitiva y que en el acto desaprobatorio, se califica y se califica bien- como modificación del Plan General, para establecer una ordenación urbanística de terrenos clasificados en su mayor extensión como suelo rústico, modificación, además, que sólo extorsionando el carácter aislado que tienen las modificaciones que no corresponden a una contemplación de conjunto consecuencia de un proceso de revisión en el marco del art. 37, podría encuadrarse en el art. 39, más, siendo preciso entonces, la elaboración del instrumento de ordenación cómo tal modificación del Plan General con el sometimiento inequívoco a las reglas del planeamiento general y cumpliendo, por tanto, lo dispuesto en aquél precepto -y Los que, por remisión; constituyen el bloque de disposiciones aplicables a la modificación de un Plan General.- QUINTO: Que es un contrasentido que el acto ahora recurrido (el de veintisiete de Febrero de mil novecientos setenta y cinco) afirme, en una correcta conclusión coherente con el conjunto que hemos estudiado, que lo sometido a la fiscalización última del Ministerio es una modificación del vigente Plan General, y no un Plan especial de Protección en el orden urbanístico de una vía de comunicación, sometida a Las requisitos del art. 39 por cuanto opera cambios de calificación del suelo (el Plan General, rústicos) y crea zonas residenciales e industriales, en el sentido, añadimos, que por modo sucinto hemos estudiado al analizar el contenido del Plan, y luego le otorgue la aprobación definitiva; pero es que tal contradicción, alcanza nuevas variantes y lleva a situaciones de absoluta imprecisión en orden a la ordenación definitiva aprobada, por cuánto en una extralimitación de Los poderes fiscalizadores definidos en el art. 32 y mediante formulas que no son posibles por mucha amplitud que pueda darse a lo que dice el núm. 3) de este artículo, se limita la extensión de las áreas ordenadas hasta una determinada cota ( y esto como máximo) o, en una falta de coincidencia entre el informe técnico (y la motivación de la decisión recurrida) y Lo que se lleva a la parte dispositiva, a las áreas cívicas e industriales, (en terminología no coincidente con las definiciones básicas del Plan, y se excluye, del planeamiento el resto; somete a estas áreas a ordenación mediante posterior plan parcial siguiendo los criterios del acto desaprobatorio y con un limite máximo de aprovechamiento expresado en 3m3/ m2; de modo que, en un intento superador de la incoherencia acusada, ha de interpretarse que mediante el acto recurrido en esta vía jurisdiccional se hizo una aprobación indebida, se configuro como modificaciones técnicas lo que supone un planteamiento distinto, y se creó una situación insegura, que sobre provocar una confusión por que no puede saber, se lo que se quiere que prevalezca del titulado "Plan especial, es contraria a la precisa y clara definición que en orden al régimen urbanístico, debe tener toda ordenación.- SEXTO: Que según lo dispuesto en el art. 131 de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa no procede una condena en costas."

RESULTANDO: Que contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escriba, se acordó señalar para la votación y fallo el día 29 de septiembre de 1981.

VISTO siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. D. Ricardo Santolaya Sánchez. ;

VISTOS los pertinente artículos de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso administrativa de 27 de diciembre de 1956, reformada por Ley de 17 de marzo de 1973 ; y de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956 .

ACEPTANDO los Considerandos de la sentencia apeladas y,

CONSIDERANDO

CONSIDERANDO: Que el tema objeto de ésta apelación es el referente a la conformidad a derecho de la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional en 16 de junio de 1978 por la qué, estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por don Cornelio y don Oscar , hoy apelados, y Por no ser conforme al ordenamiento jurídico, anuló, dejándola sin valor ni efecto alguno, la Resolución del Ministerio de la Vivienda de 27 de febrero de 1975, que al estimar, en parte el recurso de reposición interpuesto por el Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife contra la orden Ministerial de 16 de julio de 1974 denegatoria de la aprobación del Plan Especial de Ordenación urbana de la vía litoral Tahodio Las Gaviotas, de dicha Capital, otorgó la aprobación definitiva del proyecto presentado, si bien habían de tenerse en cuenta las determinaciones que precisa, fundándose sustancialmente la Sentencia que es objeto de esta apelación, en que bajo el nombre inadecuado de Plan Especial de protección en el orden urbanístico de una vía de comunicación, y que como tal plan especial ha sido tramitado, se encubre una modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Santa Cruz de Tenerife, conclusión a la que llega tras un detallado estudio de la documentación que integra el Plan y que está lógica y jurídicamente asentada en los razonamientos contenidos en los considerandos segundo, tercero y cuarto, y que en éste momento es preciso respaldar ya qué en los mismos se hace, no solo una correcta interpretación de loscomplejos' términos de la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956 que es la que resulta aplicable, sino que, además, pone de manifiesto, por un lado él contrasentido que supone el que la Resolución anulada declare de entrada que lo sometido a fiscalización es una modificación del vigente Plan General de Ordenación que opera cambios de calificación del Suelo creando zonas residenciales e industriales en terrenos marginales calificados como rústicos, lo que exige el sometimiento del expediente a los requisitos de fondo y de forma que para llevarla acabo exige el articulo 39; y luego le otorgue la aprobación definitiva; y por otro la extralimitación en el uso de los poderes fiscalizadores que al Ministerio le correspondían tenor de los establecido en el Articulo 32 de la propia Ley del Suelo .

CONSIDERANDO: Que por el Abogado del Estado apelante al combatir Irresolución recurrida se parte de la afirmación de que la sentencia dictada sienta la tesis de que un Plan especial no puede en modo alguno modificar previsiones de un Plan General, afirmación que desde luego no responde a la realidad ya que en él fallo recurrido no se hace referencia a dicho tema, extendiéndose luego sobre la distinta naturaleza de los Planes que contempla la Ley del Suelo; pero frente a ello resulta necesario desde ahora recordar que los Planes Especiales como ya declaró este Tribunal en su sentencia de 7 de abril de 1967, no son otra Cosa que Planes Territoriales, con ámbito provincial, comarcal o municipal, de índole general ó parcial, que en vez de atender a todos los extremos del ordenamiento solo se extienden a una materia concreta y esencial, y por ello de adecuación a iguales normas, requisitos y condiciones de todos los planes, y por ende, su naturaleza jurídica es la propia de los planes de ordenación que no queda desvirtuada por la especialidad, y distinguiéndose de ellos únicamente por su finalidad, ya que con ellos se persigue específicamente alguno de los planeamientos urbanísticos que por vía de ejemplo enuncia el articulo 13, con el ámbito ó contenido que para el concreto supuesto que examinamos, ordenación de una vía &e comunicación, desarrolla el articulo 16, ambos de la Ley del suelo de 1956 ; todo lo cual nos está poniendo de manifiesto no solo la necesaria compenetración que debe existir entre un Plan Especial con el Plan General, sino, además, la obligada vinculación de aquel a éste, ya que lo contrario seria tanto como arbitrar una posibilidad de alcanzar soluciones urbanísticas en contemplación desuna finalidad especifica contradictorias o discordantes con ese conjunto amplísimo de elementos que desde lo económico a lo funcional se tuvieron en consideración al redactar el Plan General; pero sin que lo anteriormente expuesto, y como declara la Sentencia de ésta Sala de 26 de febrero de 1980, pueda impedir el que mediante un Plan Especial, no solo se desarrollen los cometidos específicos a él atribuidos, sino que: en actuación simultanea, con la formación del mismo, se lleve a cabo una modificación del plan General, siempre y cuando los trámites seguidos sean los idóneos para producir éste último efecto, así como que los órganos decisorios sean también los competentes para llegar almismo resultado.

CONSIDERANDO: Que las facultades fiscalizadoras que corresponden al órgano decisor que ha de otorgar la aprobación definitiva al proyecto elaborado están nítidamente fijadas en el Articulo 32.3. de la Ley del Suelo de 1936 , sin que las argumentaciones hechas por la parte apelante sobre éste punto puedan contrarrestar las argumentaciones de la Sentencia, apelada, ya que por mucha amplitud con que quiera interpretarse el apartado 3 que estamos contemplando, el órgano encargado de conceder la aprobación definitiva, en el ejercicio de dichas facultades no podrá llegar a otra cosa que a señalar las deficiencias de orden técnico apreciadas y a apuntar las subsiguientes modificaciones que procediese introducir para que, subsanadas por la Corporación u organismo redactor, lo eleve de nuevo para la aprobación definitiva; camino que aquí evidentemente no se ha seguido, lo que origina, como acertadamente recoge la Sentencia apelada el que con ésta aprobación indebida del proyecto elevado, se configuren como modificaciones de orden técnico lo que supone un planeamiento distinto , y lo que es más grave se crea una situación incierta que puede provocar confusión que es de todo punto contraria a la clara y precisa definición que en orden al régimen urbanístico debe tener toda ordenación.

CONSIDERANDO: Que rechazados los motivos de impugnación alegados por el Abogado del Estado apelante, y en mérito de lo que razonado queda y por los propios y razonados fundamentos de la Sentencia dictada que han sido aceptados por la Sala, procede confirmar la misma en todas sus partes; sin que sean de apreciar las circunstancias que conforme a lo prevenido en el Articulo 131 de la Ley jurisdiccional pudieran justificar una condena en costas.

FALLAMOS