STS, 29 de Marzo de 1980

SENTENCIA

EXCELENTÍSIMOS SEÑORES:

Presidente:

Don Enrique Medina Balmaseda.

Magistrados:

Don José Garralda Valcarcel

Don José Mª Ruiz Jarabo y Ferrán.

En la Villa de Madrid a veintinueve de Marzo de mil novecientos ochenta.

En el recurso contencioso-administrativo que pende ante la Sala en grado de apelación, seguido entre partes; de una como apelante la Administración (el Ayuntamiento de Catarroja -Valencia-) representado y defendido por el Abogado del Estado; y de otra como apelada la "Compañía Exportadora Levantina S.A." representada por el Procurador de los Tribunales Don Juan Luis Pérez Mulet y Suárez y defendida por el Letrado Don José Luis Martínez Morales, contra la sentencia, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia de 26 de Mayo de 1.975 , sobre denegación de licencia de obra para construir una fábrica de piensos compuestos; y

RESULTANDO

RESULTANDO: Que el Ayuntamiento de Catarroja dictó Acuerdos de 1 de Junio y 26 de Julio de

1.974, por los que, respectivamente, se denegó licencia de obra para la construcción de una fábrica de piensos compuestos en el Camino del Bony, esquina calle en Proyecto núm. 4 y se desestimó el recurso de reposición.

RESULTANDO: Que por la representación legal de la Compañía Exportadora Levantina S.A., se interpuso recurso contencioso-administrativo contra los acuerdos anteriores y admitido que fue y tramitado con arreglo a derecho, fue emplazada para que formulara su correspondiente demanda, la que verificó por medio de escrito fecha 20 de Noviembre de 1.974, en el que después de consignar los hechos y fundamentos de derecho que estimó de aplicación, concluyó suplicando se dictara sentencia declarando: 1º Decretar la nulidad de actuaciones del expediente causa de los acuerdos recurridos por las infracciones formales en que incurrió su tramitación.- 2º Anular por ser contrarios a derecho los acuerdos del Excmo. Ayuntamiento de Catarroja de 1 de Junio y 26 de Julio de 1.974, por lo que se denegó la "licencia* para establecer la actividad de fábrica de piensos compuestos, con emplazamiento en la C/ Boñ esquina en elcamino Boñ esquina a c/ en Proyecto nº 4, propiedad de la recurrente, según la solicitud formulada al Excmo. Ayuntamiento de Catarroja el 2-IV-1.974, a tenor del proyecto técnico acompasado, solicitando por un otrosí el recibimiento del recurso a prueba.

RESULTANDO: Que tenido por parte el Sr. Abogado Al Estado en la representación que ostenta por Ministerio de la Ley, al no haber comparecido en los autos en primera instancia el Ayuntamiento de Catarroja, se le pasaron los autos por término de veinte días para que contestara la demanda, cosa que verificó con su escrito de 16 de Enero de 1.975, en el que después de consignar los hechos y fundamentos de derecho que estimó de aplicación, terminó suplicando que dando a los autos el curso correspondiente se dicte sentencia por la que se declare la inadmisibilidad de este recurso con base en el art. 32-c) en relación con el 4º a) ambos de la Ley Reguladora da esta jurisdicción y, subsidiariamente se declare la conformidad a derecho de los Acuerdos del Ayuntamiento de Catarroja de 1º de Junio y 26 de Julio de 1.974 impugnados de adverso, absolviendo en todo caso a la Administración, previa celebración de vista que expresamente solicitó, oponiéndose por un otrosí al recibimiento del recurso a prueba.

RESULTANDO: Que por Auto de la Sala de 1ª Instancia, fecha 29 de Enero de 1.975, se acordó el recibimiento del recurso a prueba por el termino común que al efecto se concedió, practicándose las que fueron declaradas pertinentes y les fue admitida a ambas partes, quedando unidas las practicadas a los autos con el resultado que en ellos consta.

RESULTANDO: Que previos los demás trámites oportunos y el señalamiento de vista, esta tuvo lugar en 14 de Mayo de 1.975, dictando sentencia el Tribunal de Instancia en 26 del propio mes y año, la cual contiene el siguiente FALLO: Que con desestimación de la causa de inadmisibilidad propuesta por el señor Abogado del Estado y de la nulidad solicitada por la parte recurrente, debemos estimar y estimamos el resto de las pretensiones articuladas por este último, y en su virtud declarar contrarios a Derecho los acuerdos recurridos del Ayuntamiento de Catarroja de 1 de Junio y 26 de Julio de 1.974, anulándolos y tejándolos sin valor ni efecto alguno, y declarando como situación jurídica individualizada que pro cede otorgar al recurrente la licencia para establecer la actividad de fábrica de piensos compuestos a emplazar en el camino del Bony esquina a calle en Proyecto núm. 4, de acuerdo con la solicitud que había formulado, todo ello sin hacer expresa imposición da costas a ninguna de las partes.", que la dicha sentencia tuvo como fundamentación los siguientes: CONSIDERANDO: Que se interpone el presente recurso contencioso-administrativo por la entidad mercantil "Compañía Exportadora Levantina S.A." contra los Acuerdos del Ayuntamiento da Catarroja de fecha 1 de Junio y 26 de Julio de 1974 por los que, respectivamente, se denegó Licencia para establecer actividad de fábrica de piensos compuestos, en el Camino del Bony, esquina a calle En Proyecto núm. 4 y se desestimó el recurso de reposición.-CONSIDERANDO: Que por la Administración se opone a la demanda en primer lugar la causa de inadmisibilidad del recurso con base en el arts 82-c) en relación con el 40-a) da la Ley reguladora de la Jurisdicción , por cuanto estima que el acuerdo impugnado de 1 de Junio de 1.974 es reproducción de otro anterior, de 6 de Marzo de 1.974 no impugnado y por tanto firme, contra el que ahora no cabe revisión, pero basta examinar en el expediente el contenido de ambos Acuerdos para advertir, que el de 6 de Marzo no tuvo carácter resolutorio sobre la petición de licencia de obras formulada y así se consigna expresamente cuando toma la decisión de "no resolver la referida petición de licencia, hasta que por el solicitante se obtenga la licencia de apertura del establecimiento a que la edificación va a ser destinada." y aunque es cierto que seguidamente hace unas manifestaciones de tipo urbanístico, en verdad es que en dicho Acuerdo se dejó claramente de resolver sobre la petición; y en consecuencia falta en el presente caso la pretendida identidad de ambos Acuerdos que pudiera servir de base a la pretendida causa de inadmisibilidad, alegada por la Administración, que procede desestimar. CONSIDERANDO: Que igualmente se postula por la recurrente en primer lugar, como causa de nulidad de actuaciones del expediente administrativo, la tramitación incorrecta, alegando que en las actuaciones de licencia de apertura de industria no debió someterse el mismo al trámite de información previsto en el núm. 2 del art. 30 del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas de 30 de Noviembre de 1.961 , si se estimó la infracción urbanística, debiéndose en todo caso proceder de plano y rechazar la licencia, si las causas que motivaron dicho acuerdo tenían su origen en la infracción urbanística, conforme al apartado 1º del indicado artículo. CONSIDERANDO: Que la cuestión de orden procedimental a que se refiere la anterior consideración ha sido ya resuelta reiteradamente por esta Sala, en el sentido de que no existe en el presente caso defecto formal ni tendría razón de ser la retroactividad de actuaciones, porque si bien es cierto que el art. 30 del repetido Reglamento atribuye al Alcalde la facultad , al amparo del número 1º, de denegar la licencia de plano cuando existe una infracción indiscutible en el cumplimiento de las ordenanzas, nada se opone a que si el conocimiento de dicha infracción de las Ordenanzas surge luego, después de admitir a trámite, pueda igualmente denegarse por dicha Autoridad con fundamento en la existencia de dicha infracción, porque es independiente y no debe confundirse la facultad de admitir o no a trámite, de la de denegar o no la autorización solicitada.- CONSIDERANDO: Que entrando en el examen del tema litigiosoque en este recurso se suscita, reducido a considerar, la Legalidad del acuerdo del Alcalde Presidenta, del Ayuntamiento de Catarroja, de fecha 1 de Junio de 1.974 en el que se resolvió denegar al hoy actor Compañía Exportadora Levantina S.A. la licencia que había solicitado para establecer la actividad de fábrica de piensos compuestos, con emplazamiento en la calle Bony, esquina a la calle En Proyecto núm. 4, propiedad de la recurrente en Catarroja (Valencia) ha de depender, en lo que atañe a su solución, de la naturaleza y carácter que ostentan las licencias de obras o de construcción, como integradas que están en la superior categoría de los actos administrativos de autorización, y también de la efectividad que hay que reconocer a los Flanes Generales de Ordenación Urbana, después de su aprobación definitiva y legal publicación, para conformar jurídicamente el ejercicio del derecho o facultad de edificar, básico y fundamental en el actual contenido de la propiedad urbana; y en éste punto, es conveniente recordar, en lo que hace al primero de loa aspectos señalados, qué las referidas licencias de construcción no constituyen otra cosa que actos de la Administración por virtud de los cuales asta realiza una función de control de las modalidades en que por los particulares se ejercita o pretende ejercitar, la mencionada facultad de edificar que a toda propietario reconocen los artículos 348 y 350 del Código Civil - para verificar si tal ejercicio sé acomoda a las disposiciones que la encauzan y a las que definen el interés público en los aspectos urbanísticos, higiénico, ornamental y otros de clara relación dan el bien general, de tal suerte que si bien no puede decirse, en términos absolutos, que con dicha función la Administración realice una mera actividad de remoción de límites, como ocurre coa las estrictas autorizaciones de policía entre otras razones y porque con sus facultades de condicionamiento dentro de las prevenciones legales viene a estructurar, en cierto modo, el marco legal en que aquel derecho subjetivo puede desplegar su virtualidad si, en cambio, hay que afirmar categóricamente que al no crear "ex novo" -las licencias, se entienden- derechos que no estuvieran previamente en la órbita jurídica del autorizado, sino, antes al contrario, al presuponerlos, su otorgamiento, lo mismo que su denegación, no son materia de índole discrecional, sino reglada, Sentencias del Tribuna Supremo, Sala 4ª, entre muchas más de 11 y 13 de Noviembre de 1.971, 18 de Enero de 1.973, 4 da Abril y 24 de Octubre de 1.974 , etc, hasta el punto de que aquella la Administración por su libre voluntad no puede acordar en estas actuaciones lo que tenga por conveniente, sino que las determinaciones que imponga por razones urbanísticas han de estar apoyadas, en aras del principio de legalidad informador de toda actividad administrativa, en vigentes disposiciones legales o en acuerdos generales dictados por medio de ordenanzas y Reglamentos que no contradigan las Leyes o simplemente las normas de rango superior; y es asimismo necesario señalar, en lo que afecta al segundo de los planteamientos al principio destacados, es decir, al de la efectividad de loa Planes Generales de Ordenación, que, a tenor de lo preceptuado en los artículos 44 y 45 de la Ley del Suelo , los Planes, proyectos, normas, ordenanzas y catálogos serán inmediatamente ejecutivos, una vez publicada su aprobación definitiva, y que los particulares, al igual que la Administración, quedan obligados al cumplimiento de las disposiciones sobre ordenación urbana contenidas en la referida Ley y en los indicados Planes, proyectos, normas y ordenanzas aprobados con arreglo a la misma, da lo que se desprende, lógicamente, que los tales planes Generales son, cumplidas las mencionadas condiciones legales de aprobación definitiva y publicación, inmediatamente ejecutivos "per se", esto es, sin necesidad de la existencia de Planes parciales o del resto de las normas urbanísticas que, en detalle, los completan y desarrollan, de manera que ha de concluirse la procedencia de conocer licencias de edificación, aún cuando no exista Plan Parcial, con arreglo a dichos Planes Generales e igualmente la imposibilidad de denegar, en el mismo supuesto, el derecho a edificar Sentencias del Tribunal Supremo, misma Sala, de 2 de Marzo y 13 de Noviembre de 1.971 y 19 de Diciembre de 1.972 , entre otras pues la falta de Plan parcial, como literalmente expresa la última de las mencionadas, "no es motivo para tal denegación, siempre que el Plan General u otra norma aplicable vigente no resulte infringida". CONSIDERANDO: Que examinado a la luz de la doctrina que se acaba de dejar expuesta el supuesto de hecho al que se contrae este recurso, resulta claro lo siguiente: en primer término, que la petición de licencia fue presentada por el hoy recurrente el 2 de Abril de 1.974 y como ha quedado acreditado documentalmente en la dilación probatoria del proceso, según certificación de la Corporación Administrativa Gran Valencia: a) En el mes de Diciembre de 1.973 no existía Plan Parcial definitivamente aprobado de la zona industrial de Catarroja. b) Con posterioridad a Diciembre de 1.973 no se ha aprobado definitivamente el Plan Parcial de la zona industrial de Catarroja. c) No existe ninguna normativa urbanística específica aplicable a la zona industrial de Catarroja, a excepción del Plan General de Ordenación Urbana de Valencia y su Comarca adaptado a la Solución Sur; con arreglo a todo lo cual, la única normativa urbanística vigente en 2 de Abril da 1.974 estaba como está actualmente, constituida por el Plan General de Ordenación Urbana de Valencia su Comarca adaptado a la Solución Sur, y conforme a esa normativa, según tiene declarado el Tribunal Supremo en Sentencias de su Sala 4ª de 19 de Diciembre de 1.972, 25 de Febrero y 21 de Noviembre de

1.974 , debió de concederse o denegarse la licencia solicitada, sin que pueda servir de base para la Anegación la existencia de un Plan Parcial en estudio, que sería jurídicamente inexistente y en tanto no se haya aprobado de, modo definitivo y publicado adecuadamente ofrecerá de relevancia para producir un estado de derecho, ya que no se utiliza la previsión legal de suspensión de licencias del artículo 22 de la Ley del Suelo , conforme recuérdala precitada Sentencia de 21 le Noviembre de 1.974, porque ciertamente aquel derecho no puede verse privado de afectividad "sine die" o supeditado a la mayor o menor diligencia de la Administración en la formación de sus planea de ordenación. CONSIDERANDO: Que sentado que elPlan Parcial en el que se contiene la pretendida separación de cinco metros de la fachada a la línea de calle y en el que se pretende hacer descansar la denegación de licencia, fue rechazado por la Dirección General de Urbanismo con fecha 11 de Septiembre de 1 973 (Certificación, documento núm. 1 demanda) y siendo así que se acredita igualmente mediante certificación de la Corporación Administrativa Gran Valencia dentro del recurso, que no se ha aprobado definitivamente el Plan Parcial de la zona industrial de Catarroja y que no existe ninguna normativa aplicable a dicha zona a excepción del Plan General de Ordenación Urbana de Valencia y su comarca, adoptado a la Solución Sur, es a estas últimas normas urbanísticas a las que habrá de sujetarse la concesión o denegación de licencia, puesto que se trata de una industria que se proyecta construir en zona industrial, cuyo carácter como tal se reconocen en la propia resolución recurrida de primero de Junio de 1.974, y por último se ajusta a las previsiones de este Plan General, extremo que no se pone en tela de juicio por la Administración, que consideró irrelevante la práctica de prueba sobre dicho particular, y sin que en ningún momento se haga referencia en, el expediente ni dentro del recurso a infracción alguna que tenga su respaldo en dicha normativa aplicable, centrándose toda la oposición en normas que hacen referencia como se ha dicho a un proyecto de reforma en trámite de aprobación, en el mejor de los casos, y que por tanto ha de ser tenido como jurídicamente inexistente. CONSIDERANDO. Que por lo expuesto procede- desestimar las causas de inadmisibilidad y de nulidad propuestas y entrando en el fondo del asunto la estimación del recurso dentro de los términos interésanos en los apartados 2º y 3º del suplico de la demanda que acota cualitativa y cuantitativamente, el contenido de la pretensión impugnatoria, dados los términos del artículo 43 de la Ley Jurisdiccional, sin que se aprecien motivos para una especial condena en costas.

RESULTANDO: Que la Abogacía del Estado en la representación que ostenta del Ayuntamiento de Catarroja, dedujo recurso de apelación contra la significada sentencia, que le fué admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Tribunal, con emplazamiento de las partes, sustanciándose la alzada por sus trámites legales.

RESULTANDO: Que acordado señalar día para el ello en la presente apelación, cuando por turno correspondiera, fue fijado, a tal fin, el 17 de Marzo del corriente año, en cuya fecha tuvo lugar,

VISTO: Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. Don José Mª Ruiz Jarabo y Ferrán.

VISTOS: Los artículos que se citan y demás de general aplicación.

Aceptando los Considerandos de la sentencia apelada.

CONSIDERANDO

CONSIDERANDO. Que en esta apelación, promovida por el Abogado del Estado, se insiste, como motivo fundamental de aquella, en la causa de inadmisibilidad alegada ya en la primera instancia, y acertadamente rechazada en la sentencia apelada, fundada en el apartado o) del artículo 82, en relación con el 40- a), ambos de la Ley Jurisdiccional , por entender el representante da la Administración, que con anterioridad al primero de los acuerdos del Ayuntamiento de Catarroja impugnados, de fecha 1 de Junio de

1.974, la mencionada Corporación Local, el 6 de Marzo del mismo año, había adoptado otro acuerdo, no impugnado, de que el primeramente referido era simple acto confirmatorio, obstáculo procesal que, al igual que se hizo en la sentencia apelada, no procede acoger, por curto, para que se dé el supuesto legal del acto confirmatorio de un acuerdo consentido, se requiere el acto anterior y básico, como el posterior, que es el confirmatorio, están dictados en vista de unos mismos hechos y por los mismos fundamentos, así como para los mismos sujetos, tres identidades cuya concurrencia es totalmente necesaria, pues faltando cualquiera de ellas, no puede hablarse de acto confirmatorio o reproducción de otro anterior, identidades que en el presente caso es evidente que no existen, toda vez que, los actos administrativos sobre los que se fundamenta la inadmisibilidad que estamos enjuiciando, son completamente diferentes en su extensión y alcance, ya que, en el primero de ellos, de fecha 6 de Marzo de 1.974, adoptado ante una solicitud de licencia de obras para la construcción de una fábrica, se decidió no resolver dicha petición, hasta que por el solicitante se obtuviera previamente la licencia de apertura del establecimiento a que se iba a desestimar la edificación proyectada, todo ello en aplicación de lo dispuesto en el número 3º del artículo 22 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales , añadiéndose a continuación una "advertencia" así es calificada en dicho acuerdo, sobre una falta de adaptación del proyecto a las líneas de la urbanización y a las Ordenanzas, es decir, que el precitado acuerdo no decidió en modo alguno, ni sobre la licencia que había sido solicitada, ni tampoco sobre las infracciones urbanísticas que, sin embargo, si condicionaron de forma definitiva la denegación de la licencia para la apertura de la fábrica o establecimiento de la actividad, acordada en el posterior acto municipal del 1º de Junio siguiente, pues la aludida advertencia, no puede tener más alcance que el de una opinión vertida en un acuerdo Municipal, de características ciertamente más próximas á un acto preparatorio o de trámite, que a un acto plenamente decisorio, de todo lo cualresulta en definitiva, que en él primero de los referidos acuerdos, no se resolvió sobre ninguna cuestión afectante al problema de fondo decidido en el segundo de ellos, y al ser ello así, resulta obligado, como ya adelantamos, rechazar la inadmisibilidad opuesta por el apelante.

CONSIDERANDO: Que al no ser combatida en esta segunda instancia la temática de fondo resuelta en la sentencia apelada, pues ninguna alegación nueva en tal sentido ha sido formulada en este trámite, y haberse examinado en su totalidad y con acierto en aquella, a lo largo de los extensos y fundados razonamientos de la misma, que se aceptan en su integridad, todos los problemas que el presente supuesto plantea, se está en el caso de desestimar esta apelación, sin que, no obstante, se haga imposición de costas, por cuanto no son de apreciar ninguno de los motivos al efecto previstos en el artículo 131 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción .

FALLAMOS

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 26 de Mayo de 1.975 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia , sentencia que procede confirmara Todo ello sin hacer imposición de costas.

Así por esta nuestra sentencia que se publicará en el Boletín Oficial del Estado, e insertará en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excelentísimo Señor Don José Mª Ruiz Jarabo y Ferrán, estando celebrando audiencia pública en el día de su fecha la Sala IV del Tribunal Supremo, de todo lo cual yo el Secretario. Certifico. Madrid veintinueve de Marzo de mil novecientos ochenta.