STS, 31 de Mayo de 1978
| Ponente | MANUEL GORDILLO GARCIA |
| ECLI | ES:TS:1978:3422 |
| Fecha de Resolución | 31 de Mayo de 1978 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
Excmos. Sres.
D. Pedro Martín de Hijas y Muñoz
D. José Luis Ponce de León y Belloso
D. Manuel Gordillo García
D. Aurelio Botella Taza
D. José Gabaldón López
En la Villa de Madrid a treinta y uno de mayo de mil novecientos setenta y ocho.
VISTO el recurso de apelación interpuesto por Corsan Empresa Construcyora S.A., representada por el Procurador B. Alfonso de Palma González, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada el Ayuntamiento de Zaragoza, con la representación del Procurador D. Fernando García Martínez, bajo la dirección de Letrado, y estando promovido contra la Sentencia dictada en 12 de febrero de 1.973 en pleito sobre revisión de precios.
RESULTANDO
RESULTANDO Que la Comisión Permanente del Ayuntamiento de Zaragoza acordó en 27 de octubre de 1.971 no acceder a la solicitud de revisión de precios formulada por la empresa hoy apelante, adjudicataria de las obras de construcción de tres Grupos Escolares en el Parque del Tío Jorge, Caminó de la Mosquetera y Barrio de Casetas. Interpuesto recurso de reposición, fue desestimado por Acuerdo del Ayuntamiento Pleno de Zaragoza de 13 de abril de 1.972.
RESULTANDO: Que Corsan Empresa Constructora S.A. interpuso contra el anterior Acuerdo recurso contencioso-administrativo ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia de Zaragoza, en el que formalizó su demanda con la súplica de que se anulara el acuerdo impugnado y se declarase la procedencia de la apertura del oportuno expediente de revisión de precios. Da do traslado a la representación del Ayuntamiento de Zaragoza, contestó la demanda suplicando la desestimación del recurso. C e lebrada la vista del recurso, la expresada Sala dictó sentencia; con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS:Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Sociedad "CORSAN Empresa Constnuctora, S.A." contra Acuerdo del Ayuntamiento Pleno de Zaragoza de 13 de Abril de 1.972 que desestimo recurso de reposición formulado por la Recurrente contra Acuerdo anterior de 27 de Octubre de
1.971, por los que se denegaba la revisión de precios a la Sociedad recurrente adjudicataria de las obras de construcción de tres grupos escolares de 16 grados cada uno en el Parqué de Tio Jorge, Camino de la Mosquetera, y Barrio de Casetas, de esta Ciudad, cuyos Acuerdos declaramos conformes con el ordenamiento jurídico. Segundo. No hacemos expresa imposición de costas.
El anterior fallo se basa en los siguientes Considerandos: "PRIMERO: Que constituye el objeto de este recurso la determinación de si están ajustados al ordenamiento jurídico los Acuerdos del Ayuntamiento de Zaragoza de 27 de Octubre de 1.971 y 13 de Abril de 1.972 que denegaron la revisión de precios en las obras de Construcción de tres Grupos escolares en el Parque de Tio Jorge, Camino de la Mosquetera y Barrio de Casetas, solicitada por la Sociedad contratista "CORSAN, Empresa Constructora S.A." domiciliada en Madrid.-. SEGUNDO: Que entre las condiciones pactadas por Contratista y Administración para la construcción de los edificios escolares figuran tres de especial significación a los efectos del recurso y que se refieren a la responsabilidad del contratista y a la renuncia a la revisión de precios y que interesa reproducir textualmente: a) Estipulación 9ª del Pliego de Condiciones facultativas suscrito por las partes y que lleva fecha de noviembre de 1.967 y que dice así: IX.-.REVISIÓN DE PRECIOS.- "Si durante el transcurso de las obras hubiese modificación de los precios señalados para los materiales o mano de obras, el Contratista no tendrá derecho a reclamación alguna, salvo que por los Organismos competen tes superiores, se dictasen normas a este respecto y a la que habría de ajustarse la revisión o aumento de precios si hubiera lugar a ello", b) Cláusulas del Pliego de Condiciones económico-administrativas de Junio de 1.969.- "18.- El contrato se entenderá convenido a riesgo y ventura por el adjudicatario, sin que éste pueda solicitar alteración de precio o indemnización excepto, en los casos que determine el Reglamento de Contratación municipal" y la número 23 que textualmente dice: "Se hace constar taxativamente, que en cuanto esta contratación, no será de aplicación revisión de precios por ningún concepto (Decreto de 25 de Febrero de 1.955- TERCERO: Que frente a la denegación de la petición revisora, acordada por el Ayuntamiento la pretende la empresa recurrente al amparo del artículo 57 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales , por en tender que si bien de las cláusulas 9 del Pliego de Condiciones facultativas y 23 de Administrativas, se deriva la existencia de un pacto en contrario, ello se convino en contemplación del Decreto de 25 de Febrero de 1.955 que suspendió la aplicación del apartado e) del articulo 57 que faculta la revisión en casos de aumentos de materiales o manó de obra; por lo que habiéndose interpretado por la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de Enero de 1.971 que tal Decreto de suspensión ha de entenderse derogado por aplicación de las normas que rigen la contratación de Obras del Estado, procede la iniciación del expediente revisorio para que pueda acreditarse en él que se dan las causas de revisión del Reglamento de Contratación. Cuarto: Que para que proceda la revisión de precios en la contratación 'otorgada por las Corporaciones Locales se exige de conformidad con el artículo 57 y reitera la doctrina jurisprudencial la concurrencia de tres requisitos que son: a) una solicitud fundada en el aumento de los precios; b) que el contratista no incurra en mora; y ó) que no exista pacto en contrario ( SS. de 17 de Marzo de 1.933 22 de Marzo de 1.960, 15 de Enero de 1.971 ); por lo que existiendo ese pacto en contrario plasmado en los pliegos de condiciones, Ley del contrato según el art. 21-2) del Reglamento, pro cede examinar la validez y eficacia de tales condiciones interpretándolas a la luz de las reglas de interpretación contractual, para determinar, si efectivamente se renunció a la revisión o cual pretende el contratista, se trata 3e reproducción de preceptos legales, que interpretados a posterior por el primer Tribunal, llevan a la consecuencia de una verdadera ausencia de pacto en contrario a la solicitada modificación del precio.-QUINTO: Que tales pactos fueron libremente convenidos se infiere tanto de los Pliegos como de las estipulaciones contenidas en la escritura publica del contrato de obra de 29 de Diciembre de 1.969, por las que según reza la 2ª de ellas la Sociedad contratista debidamente representada se compromete a la realización de la obra en plazo de doce meses "con estricta sujeción al proyecto aprobado por el que se rige esta contrata y a los pliegos de condicionen facultativas y económico-administrativas, que declara conocer y aceptar ." Por lo que impugnadas las cláusulas en el plazo de 8 días que prescribe el articulo 24 del Reglamento, deben en principio entenderse inalterables por no basarse la impugnación en vicio de nulidad conforme previene el apartado 3, mientras no se modifiquen bilateralmente conforme con carácter general establece en materia de obligaciones y contratos el Código Civil (artículos 1.089 1 091, 1.278 , entre otros) que consagran la inalterabilidad que viene a decidir igualmente y en la específica materia de contratos de obras de las Corporaciones locales diversos preceptos del Reglamento de Contratación: Así, se establece que el Pliego de condiciones constituye la Ley del Contrato con fuerza vinculante para ambas partes (artículo 21-2) que se entenderán siempre convenidas a riesgo y ventura para el contratista (artículo 57) que; serán inalterables a partir de su perfeccionamiento y deberán ser cumplidas con estricta sujeción a sus cláusulas, y a los Pliegos que sirvan de base, cuyas condiciones jurídicas, técnicas y económicas, sólo podrán modificarse, mediante nueva licitación (artículo 51) Ahora bien ello no implica que la determinación del precio esté dotada también de una cierta flexibilidad, a: través de la modificación que posibilita el artículo57, o incluso tratándose de contratos de ejecución sucesiva, con transcursos de lapsos de tiempo en su realización, a través de las cláusulas sobreentendidas siempre extraordinarias, por modificación del estado de las, cosas, riesgos imprevisibles, etc. Pero todo esté mecanismo modificatorio, es obvio que no podrá operar cuando el contratista, lo renuncia previamente, porque la modificación es facultad y no imperativo legal: basta la lectura del precepto cuando expresa: "sin que este pueda solicitar.." Luego si concurren las causas del precepto puede o no solicitar la alteración o indemnización, que es pues perfectamente renunciable. De todo lo cual se infiere que la cuestión queda circunscrita a determinar si hubo esa renuncie., si se desprende así de las cláusulas pactadas, y plasmadas en el condicionado del contrato. SEXTO: Que interpretadas las cláusulas 9 y 23 las unas por las otras" conforme al 1.285 del Código Civil , derivando de ellas el sentido que resulte del conjunto, ya la nº 9 del primero cronológicamente de los Pliegos de 1.967, expresa la renuncia a la modificación de precios, al decir que el Contratista no tendrá derecho a reclamación alguna, si bien deja a salvo el que por los organismos competentes superiores, se dictaran normas a las que ajustarse la revisión o aumento de precios; dictado de normas, que no se identifica aparentemente con las reglas de interpretación de normas anteriores, como las de la invocada Sentencia d el primer Tribunal, de 15 de Enero de 1 971, que en base al paralelismo existente entre las obras del Estado y las de las Corporaciones locales, entiende aplicable a éstas la derogación que el Decreto-Ley de 4 de Febrero de 1.963 vino a imponer de las disposiciones anteriores qué la suspendían y en consecuencia entiende posibles las cláusulas revisorias en las obras de las Corporaciones Locales por haber supuesto el citado Decreto de 1.963 la derogación del Decreto que establecía la suspensión de 25 de Febrero de 1.955. Con lo que o se entiende que la norma por la que se debe regir la revisión ea el apartado e) del artículo 57, lo que no se acomoda bien con lo expresado en la cláusula 9, ya que aquél precepto del Reglamento de 1.953- es norma muy anterior y la cláusula prevé el dictado de nuevas normas, que han de aplicarse además del Reglamento según así se desprende de la cláusula 14 del pliego de condiciones facultativo, o se sobreentiende que la norma pudiera ser el Decreto-Ley de 4 de Febrero de 1.964 que el Tribunal Supremo interpreta como derogador del de 1.956 que suspendía las revisiones en la esfera local, en cuyo caso tampoco resulte de aplicación por que según aquel Decreto-Ley dictado para los contratos de obras del Estado y organismos autónomos, la cláusula de revisión ha de establecerse expresamente para cada contrato, mediante fórmulas tipo que se elaboren para las distintas clases de obras, por los diferente departamentos, ministeriales. SÉPTIMO: Que incumplida la condición que la cláusula 9ª establecía para poder optar por alguna reclamación en revisión del precio, la cláusula 23 del Pliego de Condiciones Económico-Administrativa, viene a abundar en idéntica renuncia al contener fórmula tan contundente como la de impedir la revisión afectándola a la expresión de "por ningún concepto" que ha de prevalecer, sin que sea obstáculo a ello el que al final de la cláusula se mencione entre paréntesis el Decreto de 25 de Febrero de 1.955, que si supone apoyo o refuerzo legal a la renuncia que libremente pactaban las partes, no puede identificarse cual se pretende con una cláusula legal de posible derogación por la interpretación jurisdiccional: Así y a diferencia de otras cláusulas, por ejemplo, la 18 del Pliego de condiciones administrativas en que se reproduce exactamente un pasaje del artículo 57 del Reglamento, en ésta no se sigue el texto legal, si no que las expresiones "taxativamente" y "por ningún concepto" van más lejos que el texto que se menciona y que refiere la suspensión al aparta do e) del articulo 57, mientras que al impedir de manera absoluta y en todo caso la revisión, no viene refiriéndola a los casos del precepto citado sino que expresión tan generalizada, viene a impedirla, en todos aquellos que puedan producirse, aun por circunstancies sobrevenidas o imprevistas futuras que pudieran suponer alteración del contenido económico del contrato: no hay entonces una reproducción literal del precepto que faculte el llegar a la conclusión del recurrente y si una renuncia a la alteración de las condiciones económicas que pudo tener relevancia en precio y condiciones y cualesquiera que fueran los móviles de los contratantes para pactarla e incluso aun cuando lo hicieran en la creencia lógica de que actuaban respaldados por la normativa, entonces al menos, vigente. OCTAVO: Que al faltar él tercero de los requisitos que conforme a Ley y doctrina jurisprudencial que la interpreta, se exigen para que opere la revisión, y que es la ausencia de pacto en contrario, procede la desestimación de la pretensión actora, ya que ninguna virtualidad tendría el inicio de un expediente para una revisión imposibilitada por la voluntad de las partes expresada en los pliegos que constituyen la ley del contrato. NOVENO: Que no es de apreciar temeridad o mala fé a los efectos de una expresa imposición de costas."
RESULTANDO: Que contra la anterior sentencia se ínter puso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este, Tribunal, verificándose dentro de término; y no estimándose nº cesaría la celebración de Vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de instrucción y alegaciones, en el sentí do de mantener sus pretensiones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo de la presente apelación el día 18 de mayo de
1.978
VISTO: siendo Ponente el Magistrado Excmo., Sr. Don Manuel Gordillo García
VISTOS: los artículos 1, 2, 4, 14.58, 81 al 83, 94 al 100 y 131 de la Ley de 27 de Diciembre de 1.956reguladora de la Jurisdicción contencioso administrativa; el artículo 57 apartado e) del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales de 9 de enero de 1.953 el Decreto de 25 de febrero de 1.955; el Decreto-Ley de 4 de febrero de 1964 y el Decreto de 31 de mayo de 1.974 .
ACEPTANDO los considerandos de la sentencia apelada.
CONSIDERANDO
CONSIDERANDO: Que las alegaciones formuladas por la Sociedad demandante, en el recurso de apelación por ella ínter puesto en las que se limita a reiterar las ya deducidas en la primera instancia no desvirtúan los minuciosos y acertados razonamientos recogidos en los considerandos de la sentencia recurrida, aceptados por esta Sala, en los que se hace adecuada apreciación de los hechos debatidos y se aplican debidamente las normas atinentes al caso del pleito; ya que según ha sido declarado, por la Sentencia de 8 de mayo de 1.978, en otro recurso análogo seguido entre las mismas partes con absoluta in dependencia de la cuestión relativa a si el Decreto de 25 de febrero de 1.955 que suspende la aplicación del apartado e) del artículo 57 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales de 9 de enero de 1.953 , en lo que se refiere a las con tratas de obras a cargo de aquellas- continuaba o no vigente a partir de la promulgación del Decreto-Ley de 4 de febrero de 1.964 que regula la posible inclusión de la cláusula de revisión de precios en las contratas de obras del Estado y organismos autónomos que de él dependen), es lo cierto que ninguna de las citadas disposiciones, ni tampoco el posterior Decreto de 31 de mayo de 1.974 que declara aplicables a la Administración Local los preceptos contenidos en el Decreto-Ley de 4 de Febrero de 1.964 y sus normas Complementarias con las modificaciones que señala impide la expresa renuncia en el contrato a la revisión de precios, cual ocurre en el caso actual, en él que la IX del Pliego de Condiciones facultativas y la 23 del Pliego de Condiciones administrativas suponen la manifiesta exclusión por voluntad de las partes de dicha revisión en las obras de construcción contratadas, cuya adjudicación provisional tuvo lugar en 15 de julio de 1.969 y la definitiva el 29 de octubre siguiente, fechas en las que ya regía el Decreto-Ley de 4 de febrero de 1.964 ; sin que desde entonces y con anterioridad a la solicitud de revisión de precios, elevada por la Empresa adjudicataria al Ayuntamiento de Zaragoza en 30 de junio de
1.971, experimentara variación alguna la normativa vigente en esa materia.
CONSIDERANDO que, por cuanto antes se expone procede desestimar el recurso de apelación interpuesto por CORSAN EMPRESA CONSTRUCTORA S.A. y confirmar la sentencia apelada; sin que, a" tenor de la prevenido en el artículo 131 de la Ley reguladora de la Jurisdicción, sea tampoco de apreciar temeridad o mala fé para imposición de las costas causadas en esta segunda instancia.
FALLAMOS
Que desestimando el recurso de apelación interpuesto por CORSAN EMPRESA CONSTRUCTORA, S.A. contra la Sentencia dictada el 12 de febrero de 1.973 por la Sala de lo Contencioso administrativo de la Audiencia Territorial de Zaragoza , sobre revisión de precios en las obras de construcción de tres Grupos Escolares, de 16 grados cada uno, en el Parque de Tio Jorge, Camino de la Mosquetera y Barrio de Casetas, en dicha Ciudad, debemos confirmar y confirmamos la sentencia apela da, sin hacer imposición de las costas causadas en ambas instancias.
ASI por esta nuestra Sentencia que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos
PUBLICACIÓN Leída y publicada fue la anterior Sentencia en el día de su fecha por el Excmo. Sr. Don Manuel Gordillo García, Magistrado Ponente en estos autos, celebrando audiencia pública la Sala Cuarta de lo Contencioso-administrativo, de lo que como Secretario, certifico.-Madrid a treinta y uno de mayo de mil novecientos setenta y ocho. Evaristo Cabrera. Rubricado.
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STS, 22 de Marzo de 1985
...la aplicación de dicha norma ( Sentencias del Tribunal Supremo de 17 de Marzo de 1959 , 22 de Marzo de 1960 , 15 de Enero de 1971 , 8 y 31 de mayo de 1978 y 27 octubre de 1980 ) y proclamar dicha validez de la renuncia por no existir disposición que lo impida, (Sentencia de 26 de junio de 1......