STS, 3 de Mayo de 1978
| Ponente | ANGEL MARTIN DEL BURGO Y MARCHAN |
| ECLI | ES:TS:1978:3312 |
| Fecha de Resolución | 3 de Mayo de 1978 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
Excmos. Sres.
Pedro Martín de Hijas y Muñoz Pte.
D. Enrique Medina Balmaseda
D. Ángel Martín del Burgo y Marchan
D. José Ignacio Jiménez Hernández
D. Pablo García Manzano
En la villa de Madrid a tres de mayo de mil novecientos setenta y ocho
Visto por la Sala el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Castelldefels (Barcelona), representado por el Procurador D. Francisco de las Alas Pumariño y Miranda, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada D. Pedro Enrique , con la representación del Procurador D. Jose Bustamante Espeleta, bajo la dirección de Letrado, y estando promovido contra la Sentencia dictada en 25 de enero de 1.972, por la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de Barcelona , en pleito sobre transmisión de licencia.
RESULTANDO:
RESULTANDO: Que la Comisión Municipal Permanente del Ayuntamiento de Castelldefels en sesión celebrada el 22 de febrero de 1.971 acordó denegar la solicitud del hoy apelado de que se inscribiese a su nombre el bar-restaurante sito en zona marítimo-terrestre de dicho término, calle 19 s/n. que estaba a nombre de Dª Carla . Interpuesto recurso de reposición, fue denegado por Acuerdo de fecha 29 de marzo de 1.971 de la misma Comisión Municipal Permanente.
RESULTANDO: Que el Sr. Pedro Enrique interpuso contra I03 indicados Acuerdos recurso contencioso- administrativo ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia de Barcelona en el que formalizó su demanda con la súplica de que se dictara sentencia estimatoria que declarase que el cambio de titularidadde un bar-restaurante a favor del heredero del titular fallecido no necesita licencia municipal previa, y que la competencia para autorizar tales traspasos es de los Gobiernos Civiles, y, en cualquier caso, que el acto pretendido por el Sr. Pedro Enrique debía entenderse concedido por el transcurso del plazo de dos meses a partir de la fecha de la petición; y por otrosí interesó el recibimiento a prueba. Dado traslado a la representación del Ayuntamiento de Caetelldefels, contestó la demanda suplicando la desestimación del recurso. Recibidos los autos a prueba y celebrada la vista del recurso, la expresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por DON Pedro Enrique contra el Ayuntamiento de Castelldefels, y, por no estar ajustados a derecho, anulamos los acuerdos municipales del veintidós de febrero de mil novecientos setenta y uno y el resolutorio del veintinueve de marzo, y reconocemos, en favor del recurrente, la sucesión en la titularidad, y, por tanto, la transmisión de la licencia municipal, de apertura del bar-restaurante sito en la calle 19 s/n. que giraba a nombre de Doña Carla , debiendo la Administración Municipal, hacer las anotaciones necesarias para que se tenga como titular al recurrente; y no ha lugar a la condena en costas; FIRME que sea esta sentencia, con testimonio de la misma, devuélvase el expediente administrativo al Ayuntamiento de Castelldefels, para que sea llevada a puro y debido efecto".
RESULTANDO: Que contra la anterior sentencia interpu so el Ayuntamiento de Castelldefels el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y no estimándose necesaria la celebración de Vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de instrucción y alegaciones, en el sentido de mantener sus pretensiones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo de la presente apelación el día 21 de abril de 1.978.
VISTO: siendo Ponente el Magistrado Exorno. Sr. Don Ángel Martín del Burgo y Marchan.
VISTOS: los preceptos legales citados y cuantos son de general; aplicación al caso debatido.
CONSIDERANDO:
CONSIDERANDO: Que si la Ley sobre Costas, de 26 de abril de 1969, ha venido a establecer un poco de orden, en el estado de confusión existente hasta entonces, sobre concurrencia de competencias en la zona marítimo terrestre, en la que se encuentra instalado el establecimiento en litigio, ello ha por emitido al Tribunal "e quo" centrarse con facilidad en el problema de fondo, y al demandante, convencida sin duda del acierto de la sentencia al no acoger su pretensión de nulidad, basa da en una supuesta incompetencia absoluta del Ayuntamiento de mandado, al atribuirla erróneamente al Gobernador Civil, en base a lo dispuesto en la Orden de Gobernación, de 9 de marzo de 1946, a no insistir sobre este extremo, aceptando implícitamente la tesis de la Sala de primera instancia, lo que nos releva de mayores esfuerzos, aunque no por el asentimiento de esta parte, sino por el acierto de dicha Sala, puesto que una nulidad de pleno derecho, caso de existir, no puede quedar a merced de la postura que respecto a ella adopten los contendientes.
CONSIDERANDO: Que sentado lo anterior, el problema surge ante la postura del Ayuntamiento de Castelldefels, denegar el derecho invocado por el demandante, á la transmisión / desuna licencia de apertura de un establecimiento dedicado a Bar-Restaurante, supuestamente concedida a su primera esposa, doña Carla , y que el actor pretende le sea reconocido, con la invocación de lo dispuesto en el art. 13-1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales , de 17 de junio de 1955
CONSIDERANDO: Que tal como queda dicho, y como corresponde a la forma de plantear el actor el problema, desde su escrito iniciador del expediente, hasta su pretensión deducida en el proceso que nos ocupa, para que su tesis pudiera ser acogida, tendrían que darse forzosamente las siguientes condiciones:
-
que el objeto' de la licencia fuera susceptible de transmisión, esto es, no otorgada "intuitu personae"; b). que la aludida licencia existiera con anterioridad, y se mantuviera en estado de validez y vigencia en el momento de interesarse la trasferencia.
CONSIDERANDO: Que respecto al problema de la transmisibilidad, el mismo depende en este recurso de la naturaleza de la licencia cuestionada en las presentes actuaciones, y de la causa habilitante de la competencia del Ayuntamiento para que intervienen los distintos aspectos que la misma Ofrezca; pues bien, sobre este extremo, la sentencia de Barcelona también acierta, al calificar a la licencia ;en controversia de transmisible lo que es aceptable en principio, puesto que la parte de control previo asignado al Municipio en esta materia, se refiere a las condiciones objetivas del establecimiento, a su emplazamiento, circunstancias urbanísticas, sanita-. rías, etc., por lo que el protagonismo, Do ejerce la. cosa en sí, y la autorización se concede o niega "ex re", asumiendo la cosa el centro de atención, resultando irrelevante las cualidades personales de su titilar, que es la razón de que la Administración pueda desentenderse en estoscasos de tales cualidades, y para que no existan motivos de prohibición o limitación a la libre disponibilidad de las mismas, bastando comunicar o notificarla transferencia, como previene el citado art. 13 del Reglamento de Servicios antes mencionado.
CONSIDERANDO: Que no se opone a lo dicho el que, por razón del destino o función de este establecimiento, el mismo requiera otro tipo de control, encomendado al Gobernador Civil de la provincia, por Orden del Ministerio de la Gobernación, de 9 de marzo de 1.946 ),y en el que, al contrario del asignado a los Ayuntamientos, desempeña principal papel las circunstancias personales de su titular, en virtud de los fundamentos declarados en su exposición de motivos, ya que, en esta superposición o concurrencia de competencias, no deben mezclarse los problemas correspondientes a cada una de ellas, imperando por tanto en esta situación compleja el principio de especialidad, que es, por otra parte, el que también viene impuesto por el carácter revisor de nuestra Jurisdicción; obligando todo ello a dejar al margen del presente recurso los temas que, en su caso, corresponderían ser examinados con ocasión de otros órdenes competenciales.
CONSIDERANDO: Que si de los dos factores destacados en el precedente considerando tercero, queda demostrado que aquí concurre el primero de ellos (el a), queda por ver lo que ocurre con el segundo (el b), esto es, si esta hipotética licencia, en el momento de instarse el expediente administrativo de que se trata, se mantenía, como dijimos, en estado de validez y vigencia.
CONSIDERANDO: Que no debe caber la menor duda sobre la necesidad de que para que se produzca esta transmisión tenga forzosamente que partirse de un "status", o de una situación jurídica transmisible, mas, para que ello ocurra, lo primero que tiene que dárseles que tal situación se mantenga en las condiciones de legalidad precisas para su creación, esto es, para su otorgamiento, porque la transmisión no puede ni debe convertirse en una operación sanatoria de una situación ilegal o viciada, y, también, porque el principio "nemo dat quod non ha bet" tiene que tener aquí su correspondiente versión, en el sentido de no ser transferible lo que no puede serlo, por no existir, bien física, bien jurídicamente, bien incluso cuando la incidencia de la petición de transmisión sirve para descubrir la improcedente que continúe un estado de cosas no conforme a derecho.
CONSIDERANDO: Que, respecto a la ultima hipótesis, acabada de enunciar, la solución contraria a la apuntada representaría algo así como una adquisición de la licencia por usucapión, una consagración en este campo del "usus auctocritas", resultado descartado en la institución de que se trata, pues si las licencias, mejor dicho, determinada clase de licencias, pueden llegar a conseguirse a través de un acontecimiento pura mente natural, como es el transcurso del tiempo, por operatividad del llamado silencio administrativo positivo, lo que será objeto de análisis más adelante, ello, como es sabido, tiene que producirse en la fase de su solicitud inicial, y por efecto de la mecánica propia del procedimiento administrativo, en conjunción con las normas que así lo establecen, supliendo el actuar concreto de la Administración actuante, lo que nada tiene que ver con situaciones como la que nos ocupa, en la que la pasividad administrativa no se produce en el expediente para su otorgamiento, sino como una situación fáctica totalmente al margen del mismo; debiendo puntualizarse, que no es que se interprete que el Tribunal "a quo" ha desconocido estos elementales principios, sino que ha concedido demasiada importancia y relevancia jurídica a la pasividad, o supuesta pasividad, del Ayuntamiento demandado, para extraer de tal actitud, unida a otros factores, la conclusión aquí combatida por dicha Corporación Local.
CONSIDERANDO: Que si, como queda dicho, la situación fáctica no puede convertirse en sucedáneo de una titulación, si ésta no existe, naturalmente, tampoco puede servir como elemento de convicción de tal existencia el recibo de pago de tasas, por el concepto de apertura de establecimiento, expedido en nombre de la difunta esposa del actor, doña Carla , par este Ayuntamiento, en mayo de 1.966, ya que el devengo de este tipo de tributo se produce, constituyendo su "causa impositiotris", por el mero hecho de la utilización del servicio ( art. 436 Ley de Régimen Local ), esto es, con solo interesar él otorgamiento de la licencia, que es lo que pone en marcha la íntervención de los técnicos municipales (Ingenieros, Ingenieros Técnicos, Médicos, etc.), lo que no prejuzga el resultado de estas intervenciones, que tanto puede ser favorable, como adverso, al otorgamiento de lo interesado, produciéndose en este sentido una constante jurisprudencia ( S.S. 26 octubre y 22 diciembre 1.971, 7 junio 1.972 , entre otras muchas).
CONSIDERANDO: Que aun menor valor de convicción pueden ofrecer los otros dos datos utilizados, para considerar preexistente la licencia de que se trata, referentes al informe del Interventor del referido Ayuntamiento, obrante al folio 13 vuelto del expediente, y a los oficios del Secretario, unidos al mismo a los folios 14 y 15, ya que el primero, suscribiendo un esquemático e impreso formulario, en la fase de impulsión de las actuaciones administrativas, se limita, desde la perspectiva de sus atribuciones en materia hacendística, a indicar que la tasa aplicable a la autorización interesada por el solicitante, "para cambionombre restaurante", está exenta y el segundo, en la misma fase, se reduce a suscribir sendos oficios, igualmente impresos dirigidos al Arquitecto municipal, y al Jefe Local de Sanidad, recabando de ellos información, al primero de estos, sobre si el establecimiento "se ha construido de acuerdo P.O. y si existe algún inconveniente en conceder se el cambio de nombre", y, al segundo, "sobre las condiciones de sanidad e higiene" del mismo, lo cual demuestra: a) que la referencia al cambio de nombre de la licencia es una remisión a lo que se pretende por el interesado, no una afirmación propia; b) que para la interpretación contraria, sería preciso que este funcionario se hubiera manifestado, no mediante simple oficio, recabando información de otros técnicos, sino informando, o certificando, con datos disponibles en Secretaría o en cualquiera de las Oficinas de la Corporación.
CONSIDERANDO: Que completando ahora lo que más atrás se deja meramente insinuado o sugerido, y para responder a las consideraciones que en la sentencia apelada se hacen sobre el silencio positivo, las que se inician con el juicio acertado de la inaplicación de éste en supuestos como el que nos ocupa, no referido a una licencia de creación "ex novo", sino pretendida por vía de transmisión, se debe señalar que, por razones del emplazamiento físico del establecimiento en litigio en zona marítimo terrestre como ya se expuso, ni aún en la primera hipótesis, podría tener aquí aplicación dicho silencio afirmativo, por oponerse a ello la subsunción del supuesto de hecho de autos en el apartado b), del párrafo 73, del núm. 12, art. 9 del citado Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales , al disponer en estos casos enteramente lo contrario.
CONSIDERANDO: Que si el actor no ha podido aportar elementos de juicio suficientes, para poder asentar sobre ellos la necesaria convicción sobre la preexistencia de la discutida licencia, en cambio, el Ayuntamiento tan mencionado sí que ha podido demostrar lo contrario, como lo evidencia: 1S) la certificación del Ingeniero Jefe del Negociado de Costas, de la Jefatura de Cataluña, sobre no constancia de que Carla sea beneficiaría de concesión administrativa temporal de zona marítimo terrestre, en el término municipal de Castellde-fels, para instalación del Bar-Restaurante "Geni-Mar"; 2S) informe del Aparejador municipal, señalando que en el Archivo de ese Servicio Técnico no existe constancia de la supuesta licencia; 3ª) informe del Arquitecto municipal señalando que las construcciones provisionales de la playa, como la de autos, corresponden en general a concesiones temporales, cuyas instalaciones deben desmontarse al final de cada temporada de verano, por lo que se muestra contrario a la autorización ahora pretendida por el actor, hasta tanto no se esclarezca la situación jurídico administrativa de esta instalación; por si todo esto no fuera bastante, en el escrito de alegaciones del actor, en esta alzada, se alude a las divergencias surgidas sobre el anterior deslinde de la zona, y la necesidad que ello ha provocado de tener que practicar otro, cuyas vicisitudes, se dice, ajenas a este proceso, "se resolverán cuando en su día se apruebe el deslinde ordenado".
CONSIDERANDO: Que el conjunto de la argumentación desarrollada hasta aquí obliga a la estimación del presente recurso de apelación, por no encontrarse ajustada a derecho la sentencia recurrida, y sí, por el contrario, los acuerdos de la Comisión Municipal Permanente, del tan citado Ayuntamiento, residenciados en estas actuaciones; sin que en esta conclusión pueda ejercer influencia alguna el hecho de que la construcción de que trata se inscribiera en el Registro de la Propiedad a nombre del Sr. Pedro Enrique , como heredero de su difunta esposa, tanto por la vía por la que se ha llegado a la misma (al amparo de lo establecido en el párrafo segundo de la disposición transitoria primera, de la Ley 28/1969 ), como porque este aspecto de la cuestión pertenece a un orden jurídico distinto el de la propiedad de tal obra nueva, que en este proceso carece de virtualidad, para determinar el sentido del fallo, conforme viene impuesto por los imperativos del derecho administrativo aplicable.
CONSIDERANDO: Que no es de apreciar temeridad, ni mala fe, en la conducta procesal de los contendientes a los efectos prevenidos en los arts. 81 y 131 de la Ley Jurisdiccional sobre imposición de costas.
FALLAMOS
Que estimando el presente recurso ordinario de apelación, interpuesto por el Procurador don Francisco de las Alas Pumariño y Miranda, en nombre y representación del Ayuntamiento de Castelldefels, frente a la sentencia dictada por la Sala 1ª& de lo Contencioso Administrativo, de la Audiencía Territorial de Barcelona el 25 de enero de 1972 , debemos revocar y revocamos ésta por no ser conforme a derecho, puesto que los que sí están ajustados al mismo son los acuerdos de la Comisión Municipal Permanente, del citado Ayuntamiento, de 22 de febrero y 29 de marzo de 1971, objeto del proceso que nos ocupa. Sin imposición de costas.
ASI por esta nuestra Sentencia que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en laColección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-PUBLICACION Leída y publicada fue la anterior Sentencia en el día de su fecha por el Exorno. Sr. Don Ángel Martín del Burgo y Marchan, Magistrado Ponente en estos autos, celebrando audiencia pública la Sala Cuarta de lo Contencioso-administrativo, de lo que. como Secretario, certifico.
Madrid a tres de mayo de mil novecientos setenta y ocho.- Evaristo Cabrera.-Rubricado.
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STS, 21 de Diciembre de 1990
...del carácter objetivo del control que, a través de la misma, efectúa la Administración como establece, entre otras, la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de mayo de 1978 que señala "la autorización se concede o niega ex re" y según lo que dispone, expresamente, el art. 13.1 R.S.C.L . impon......
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...la Administración que la otorga y su destinatario. Por otro lado la licencia es transmisible, como viene diciendo la jurisprudencia (STS 3 mayo 1978 ), pero la transmisión puede dejar de ser relevante puesto que la parte de control previo asignado al Municipio en esta materia, se refiere a ......