STS, 21 de Diciembre de 1990
| Ponente | JOSE MARIA REYES MONTERREAL |
| ECLI | ES:TS:1990:9615 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 21 de Diciembre de 1990 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 2.189.- Sentencia de 21 de diciembre de 1990
PONENTE: Excmo. Sr. don José María Reyes Monterreal.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación núm. 847/1989.
MATERIA: Licencia de apertura, instalación y funcionamiento para venta al por menor de bisutería
en un portal.
NORMAS APLICADAS: Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1976. Reglamento de Disciplina Urbanística de 1978. Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955. Ley de Procedimiento Administrativo .
DOCTRINA: Dado el carácter esencialmente reglado de esta clase de autorizaciones y que apodera
a la autoridad municipal para condicionarlas, legitima a las licencias condicionadas, al extremo de
que, incluso, su incumplimiento puede determinar que las inicialmente otorgadas llegaran a
revocarse.
En la villa de Madrid, a veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa.
Visto el recurso de apelación interpuesto por don Jesús Manuel, representado por el Letrado don Juan Manuel Sánchez Sánchez; siendo parte apelada el Ayuntamiento de Madrid, representado por el Procurador don Luis Fernando Granados Bravo, bajo la dirección de Letrado, y estando promovido contra la Sentencia dictada en 3 de junio de 1988 por la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Madrid, en recurso sobre licencia de apertura, instalación y funcionamiento para venta al por menor de bisutería en portal.
Ante la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Madrid se ha seguido el recurso núm. 922 de 1985, promovido por don Jesús Manuel y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Madrid, sobre licencia de apertura, instalación y funcionamiento para venta al por menor de bisutería en portal.
Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 3 de junio de 1988, en la que aparece el fallo que dice así: «Fallamos: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso interpuesto por don Juan Manuel Sánchez Sánchez en representación de don Jesús Manuel contra el Decreto del Concejal-Presidente de la Junta Municipal del Distrito Centro de Madrid, de fecha 29 de enero de 1985 y Decreto del Excmo. Sr. Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Madrid, de fecha 18 de abril de 1985, que confirma, en alzada, el Decreto de 29 de enero de 1985, declarando su conformidad con el Ordenamiento jurídico y manteniendo su plena validez y eficacia, sin hacer expresa imposición de costas».
La referida Sentencia se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: «Primero.- El objeto del recurso se centra en determinar si se adecua o no al Ordenamiento jurídico el Decreto de la Junta de Distrito del Centro de 29 de enero de 1985, que deniega a la parte actora la licencia de instalación, apertura y funcionamiento para la actividad menor de bisutería, en portal. Para ello, procede comenzar señalando cómo habiéndose interpuesto por don Juan Manuel Sánchez Sánchez en representación de don Jesús Manuel el presente recurso contencioso-administrativo contra el referido Decreto del Concejal Presidente de la Junta Municipal del Distrito Centro del Ayuntamiento de Madrid, de fecha 29 de enero de 1985 y contra el posterior Decreto del Excmo. Sr. Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Madrid, de fecha 23 de abril de 1985, desestimatorio del recurso de alzada, por los que se deniega al recurrente la referida licencia para desarrollar la actividad de venta al por menor de bisutería en el local situado en el portal de la finca, sita en Madrid, calle Montera, 11, conviene referirse, en primer lugar, a los hechos que resultan acreditados del expediente y de la documentación aportada y especialmente los siguientes: a) En fecha 28 de marzo de 1981, el recurrente adquirió el local denominado portal, sito en la planta baja de la casa núm. 11, de la calle Montera, de Madrid, en el que su anterior propietaria desarrollaba la actividad de venta de bisutería al por menor, mediante licencia concedida en fecha 14 de abril de 1978, de la que se desprende una superficie del local de 5 m2 y con las siguientes prescripciones convencionales: "No se permitirán ampliaciones, modificaciones o cambio de nombre mientras que el local no se ajuste a las Ordenanzas en vigor. La validez de esta licencia está condicionada a ser provisional no indemnizable y al cumplimiento de los demás requisitos exigidos en el art. 47.2.° de la Ley del Suelo ", b) En fecha 9 de abril de 1981, el recurrente solicitó licencia de apertura por cambio de nombre para el mismo local y actividad que fue concedida provisionalmente, c) El día 29 de enero de 1985 fue denegada la licencia por el Concejal Presidente de la Junta Municipal de Distrito Centro, motivándose la denegación en que "conforme a la prescripción de la licencia anterior no es autorizable el cambio de nombre, por no ser permitido por las vigentes OO.MM. sobre Uso del Suelo y Edificación de Venta Menor en Portal (arts. 232 a 236 )". d) Interpuesto recurso de alzada fue desestimado en fecha 23 de abril de 1985, por no reunir el local las condiciones establecidas en el art. 236.2.1 de las OO.MM. sobre Uso del Suelo y Edificación . Segundo.- El recurrente fundamenta su pretensión en la existencia de defectos de carácter formal, en relación con la falta de motivación de los actos recurridos, con infracción del art. 43 L.P.A . y defectos de procedimiento, por el tiempo transcurrido hasta la denegación de la licencia con infracción del art. 61.1 L.P.A . y, en cuanto al fondo, en la adquisición de la licencia por aplicación del silencio administrativo positivo, así como por la transmisibilidad de las licencias, alegando finalmente infracción del art. 33 de la CE . por violación del derecho de propiedad privada, imputable a los actos mencionados. Por parte de la Administración demandada se opone la inadmisibilidad del recurso por no haberse agotado la vía administrativa y, finalmente, la conformidad a Derecho de los actos impugnados. Tercero.- En cuanto a la citada alegación de inadmisibilidad ha de ser rechazada toda vez que, si bien la defectuosa redacción del escrito de demanda podría dar a entender que únicamente ha sido impugnado el Decreto de fecha 29 de enero de 1985, del Concejal Presidente de la Junta Municipal de Distrito Centro, acto susceptible de recurso de alzada y, en consecuencia, no recurrible en vía contencioso-administrativa, aquélla debe ponerse en relación con el escrito de interposición del recurso, en el que se precisa el acto o actos contra los que se interpone expresamente el recurso, apareciendo en el mismo, claramente impugnados los Decretos de fecha 29 de enero de 1985 y 23 de abril de 1985, agotada, en definitiva, la vía administrativa, por lo que procede desestimar la alegada excepción opuesta por la Corporación demandada y examinando el resto de los defectos formales alegados y, en primer término, la motivación obligatoria preceptuada por el art. 43 L.P.A . de los actos administrativos hay que subrayar cómo los Decretos impugnados fundamentan la denegación en los arts. 232 a 236 de las OO.MM. de Uso del Suelo y Edificación y en las prescripciones establecidas en la anterior licencia, por lo que, los actos impugnados no pueden entenderse carentes de motivación ni generadores de infracción de la previsión legal del art. 43 L.P.A . Es cuestión diferente y que atañe a la conformidad o no al Ordenamiento jurídico de dichos actos y, por ello, al fondo del asunto planteado, si lo preceptuado en los mencionados artículos de las OO.MM. permiten la denegación de la licencia, aspecto que será analizado con posterioridad. Finalmente, en lo referente al tiempo transcurrido desde la solicitud de la licencia hasta la resolución denegatoria, debe ponerse en relación lo dispuesto en el art. 61.1 L.P.A. con el art. 9.°, apartados 5 y 7, del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, de los que cabe apreciar que la falta de resolución expresa de la Administración hace entrar en juego la técnica del silencio administrativo, sin que el incumplimiento por aquélla de los plazos ordinarios para la resolución de los asuntos que le hayan sido planteados pueda derivarse consecuencia alguna que afecte a la nulidad o anulabilidad de sus actos, con independencia de la responsabilidad patrimonial a que ello pudiera dar lugar, a la vista del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, de conformidad con lo dispuesto en el art. 40 L.R.J.A.E . En consecuencia y por los razonamientos precedentes, son desestimables las alegadas excepciones de inadmisibilidad, opuestos por las partes en el proceso. Cuarto.- En lo concerniente al análisis de la cuestión de fondo planteada y, en un orden lógico, procede comenzar señalando que el art. 236.2.1 de las Ordenanzas del Uso del Suelo y Edificación de Madrid contiene la siguiente determinación: "La zona destinada al público en el local tendrá una superficie mínima de 6 m2" y el local, en el caso examinado, que es propiedad del recurrente, como se aprecia por la licencia concedida a la anterior propietaria y por la nueva solicitud, tiene una superficie total de 5 m2, lo cual lleva a la inevitable conclusión de la obligación para la Administración de la denegación de la licencia y permite a la vez entrar en la consideración de los dos motivos básicos de impugnación alegados por el recurrente: Adquisición de la licencia por silencio positivo y transmisibilidad de la misma unida a la licitud de su condicionamiento. Quinto.- Respecto del primer motivo de impugnación hay que subrayar cómo reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo establece la ilegalidad de lo pedido como límite a la actuación de la técnica autorizatoria del silencio administrativo positivo, así como lo dispuesto en el art. 178.3 L.S. y 5.1 del Reglamento de Disciplina Urbanística, que establece cómo "en ningún caso se entenderán adquiridas por silencio administrativo facultades en contra de las prescripciones de la Ley... o de las Normas y Ordenanzas reguladoras sobre Uso del Suelo y Edificación", por lo que, a la vista de la disconformidad absoluta de la superficie del local con lo dispuesto en el art. 236.2.1 de las OO.MM. de Uso del Suelo y Edificación, en lo que al presente recurso se refiere, no puede entenderse, en modo alguno, adquirida la licencia por el recurrente, en virtud de la técnica del silencio administrativo positivo, conclusión unánimemente adoptada por la jurisprudencia (Sentencias de 14 de abril, 4 de mayo, 6 de julio, 12 de julio y 24 de noviembre de 1982 R.A., núms. 3.975, 3.991, 5.344, 5.387 y 7.338) y que reitera la posterior Sentencia de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo, núm. 747 de 20 de junio de 1986 . Sexto.- En lo referente al segundo de los motivos básicos de 2.189 impugnación, no puede ofrecer duda el carácter transmisible de la licencia, consecuencia del carácter objetivo del control que, a través de la misma, efectúa la Administración como establece, entre otras, la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de mayo de 1978 que señala "la autorización se concede o niega ex re" y según lo que dispone, expresamente, el art. 13.1 R.S.C.L . imponiendo al administrado exclusivamente el deber de comunicar la transferencia al Ayuntamiento. Mayor problemática plantea, por el contrario, la posibilidad de que la Administración condicione dicha transmisibilidad, lo que, en definitiva, viene a resumirse en la cuestión de la posibilidad de sumisión de las licencias a condición, posibilidad admitida jurisprudencialmente dentro del marco legal típico del acto que viene determinado por el carácter reglado de la licencia, sin admitirse la extralimitación de dicho marco legal, dentro del cual debe entenderse comprendido lo dispuesto en el art. 16 R.S.C.L . al contemplar el incumplimiento de las condiciones a que se subordinaran las licencias como causa de pérdida de eficacia de éstas, condiciones que, por ello, deben entenderse como conditio iuris o condiciones legítimas que no viene, en definitiva, sino a materializar la legalidad de cada autorización concreta. Se trata como establece la Sentencia del TS de 19 enero de 1976 de "requisitos que acompañan a la actividad autorizada por el acto de licencia y que deben ser admitidas cuando con ello se evite la denegación" que, en otro caso sería obligada, matizándose dentro del límite de no contrariedad a la voluntad de la regla de Derecho y cuando se trate de reconducir el proyecto, en función del cual la licencia se solicita, al marco legal típico ( Sentencias del TS de 9 de junio de 1978 y 27 de febrero de 1981 ), situación que debe afirmarse que es aplicable en el caso de autos con sujeción a las prescripciones convencionales establecidas en la licencia otorgada, en fecha 14 de abril de 1978 (folio 10 del expediente) al no permitir "ampliaciones, modificaciones o cambio de nombre mientras que el local no se ajuste a las Ordenanzas en vigor" y que han de tener su plena aplicación con ocasión de la solicitud de licencia del actor por cambio de titularidad. Séptimo.- Los precedentes razonamientos justifican la actuación del Ayuntamiento de Madrid que aprecia el incumplimiento de las condiciones del local (5 m2) y lo dispuesto en las Ordenanzas correspondientes, sin que pueda alegarse infracción del principio de igualdad, recogido en el art. 2° R.S.C.L ., pues entiende la Sala que sólo es invocable en precedentes conformes a la legalidad, como hubiese acontecido de ajustarse la superficie del local a la exigida en las OO.MM. de Uso del Suelo y Edificación. Finalmente, han de rechazarse, asimismo, las alegaciones de infracción del derecho de propiedad privada ( art. 33 CE .) a partir de la propia naturaleza de la licencia, que no incide sobre el contenido del derecho a la edificación o uso del suelo, sino sobre el ejercicio de dicho derecho, mediante el control de que el acto que se pretende ejercitar esté de acuerdo con la ordenación urbanística aplicable. Octavo.- En consecuencia, la Sala concluye apreciando que en el caso examinado es obligada la desestimación del recurso interpuesto, con la consiguiente adecuación al Ordenamiento jurídico de los actos impugnados, sin que procede hacer expresa imposición de costas, a tenor del art. 131 de la L.J.C.A .».
Contra la anterior Sentencia la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, y en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este alto tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 12 de diciembre de 1990, en cuya fecha tuvo lugar.
Visto siendo Ponente el Excmo. Sr. don José María Reyes Monterreal, Magistrado de esta Sala.
Visto: El Texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976; el Reglamento de Disciplina Urbanística de 23 de junio de 1978; el de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955; la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, y la de 27 de diciembre de 1956, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Ad-ministrativa y demás disposiciones legales de general aplicación.
Se aceptan los de la Sentencia apelada.
Las alegaciones del apelante no resisten la más elemental crítica, sobre todo cuando se limitan a reproducir lo que la Sentencia que impugna ya había rechazado a través de las consideraciones que, por totalmente deducidas de la normativa legal que es de aplicación al caso, hemos dejado aceptadas, y principalmente porque, con independencia de que, conforme a los arts. 178.3 del Texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana y 5.1 del Reglamento de Disciplina Urbanística, por silencio administrativo no se pueden entender concedidas facultades que, por opuestas al Ordenamiento urbanístico, no podrían concederse de modo expreso, por su parte el art. 13 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aunque permite la transmisión de esta clase de licencias, en primer lugar, no consta que se haya cumplido el requisito esencial de que, no sólo el cesionario de la misma, como en esta ocasión ha ocurrido, ponga en conocimiento de la autoridad municipal la transmisión, sino que también lo haga el cedente, y, en segundo término, porque es obligado añadir que la licencia inicialmente otorgada lo fue con carácter provisional y con la expresa condición de que no podría transmitirse mientras el local no cumpliera con los requisitos establecidos por el Ordenamiento urbanístico que se citaba, exigencia aquella que, por preordenada a que las determinaciones del mismo se cumplieran -que es lo imprescindible, dado el carácter esencialmente reglado de esta clase de autorizaciones y que apodera a la autoridad municipal para condicionarlas-, legitima a las licencias condicionadas, al extremo de que, incluso, su incumplimiento puede determinar que las inicialmente otorgadas llegaran a revocarse.
Al coincidir fundamentalmente con esta doctrina, reiterada por este Alto Tribunal, la Sentencia que se impugna, es procedente que la misma se confirme, sin que, a efectos de costas procesales, se advierta la incidencia de alguna de las partes en las causas establecidas por el art. 131 de la Ley reguladora de la Jurisdicción .
Declarando no haber lugar al recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de don Jesús Manuel, debemos confirmar y confirmamos la Sentencia dictada, con fecha 3 de junio de 1988, por la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de esta villa, en los autos de que aquél dimana, que mantenía el Decreto del Concejal Presidente de la Junta Municipal del Distrito Centro del Ayuntamiento de esta capital, de 21 de enero de 1985, confirmado en alzada por el del Alcalde Presidente, de 18 de abril de dicho año, cuya Sentencia declaramos firme, sin hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes.
ASÍ, por esta nuestra Sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- José Ignacio Jiménez Hernández.- Julián García Estartús.- José María Reyes Monterreal.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia en audiencia pública por el Excmo. Sr. don José María Reyes Monterreal, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.-José María López.- Rubricado.
