STS, 17 de Octubre de 1978

SENTENCIA

Excmos. Sres.

D. Enrique Medina Balmaseda Pte Actal.

D. Félix Fernández Tejedor

D. Aurelio Botella Taza

D. Paulino Martín Martín

D. José Gabaldón López.

En la Villa de Madrid a diecisiete de octubre de mil novecientos setenta y ocho.

VISTOS los recursos contencioso-administrativos acumulados nº 401.386, 401.387 y 401.388, promovido el primero por "Inmobiliaria Urbis, SA.", "Unión Explosivos Río Tinto, SA." y "Urbanizadora Casa de Campo, SA.", y los dos restantes por la segunda de las Sociedades citadas, todas representadas por el Procurador D. Julián Zapata Díaz, bajo la dirección de Letrado, siendo demandada la Administración Publica y en su nombre el Sr. Abobado del Estado, contra Acuerdo de la Comisión de Planeamiento y Coordinación del Área Metropolitana de Madrid de 26 de marzo de 1971 y Resolución del Ministerio de la Vivienda de 12 de enero de 1.972, sobre Planes Parciales de Ordenación.

RESULTANDO

RESULTANDO: Que la Comisión de Planeamiento y Coordinación del Área Metropolitana de Madrid acordó en la fecha indicada denegar la aprobación del Plan Parcial promovido por "Inmobiliaria Urbis, S.A.", "Unión Española de Explosivos, S.A." y "Urbanizadora Casa de Campo, S.A." sobre los terrenos de su propiedad sitos en el término municipal de Pozuelo de Alarcon; denegar la aprobación del Plan Parcial de Valladares promovido por "Unión Española de Explosivos, S.A." para terrenos de su propiedad en Pozuelo de Alarcon; denegar asimismo la aprobación del Plan Especial de Ordenación Deportiva promovido por "Unión Española de Explosivos, S.A." en el termino Municipal de Pozuelo de Alarcon; y ampliar el Parque de la Casa de Campo en un mínimo de 400 Ha., como interesaba el Ayuntamiento de Madrid, estableciendo mediante una cuña verde la comunicación de aquél con la zona rústico-forestal exterior. Interpuestos recursos de alzada, fueron desestimados por la expresada resolución ministerial de 12 de enero de 1.972.RESULTANDO: Que promovidos ante esta Sala Cuarta los recursos contencioso-administrativos antes indicados, por Auto de fecha 8 de mayo de 1.972 se acordó su acumulación, al existir conexión directa entre ellos, interpuestos todos contra el acuerdo de 26 de marzo de 1.971, aunque fuesen distintas las pretensiones y diversos los temas objeto de la resolución impugnada.

RESULTANDO: Que La representación de la parte actora formalizó su demanda por escrito de fecha 4 de enero de 1.974, en el que después de exponer, los hechos y fundamentos de derecho, terminó suplicando se dictase sentencia que revocase las resoluciones recurridas, y en su lugar declarase el derecho a la aprobación definitiva del Plan Parcial "Sector Pozuelo-Casa de Campo promovido por las entidades recurrentes en terrenos de su propiedad del término municipal de Pozuelo de Alarcón.

RESULTANDO: Que dado traslado al Sr. Abogado del Estado, contestó la demanda suplicando que se desestimase el recurso contencioso-administrativo nº 401.386 y que se declarasen caducados los otros dos.

RESULTANDO: Que se unieron a los autos las demandas correspondientes a los recursos nº 401.387 y 401.388, que habían sido presentadas oportunamente ante el Registro General del Tribunal Supremo. En la correspondiente al 401.387, formulada también en escrito de fecha 4 de enero de 1.974, se terminaba suplicando la revocación de la resolución ministerial de 12 de enero de 1.972, y la aprobación definitiva del Plan Especial de Ordenación Deportiva en terrenos del término municipal de Pozuelo de Alarcón. En la demanda correspondiente al recurso 401.388, formulada en escrito de igual fecha, se suplicaba la revocación de la Resolución del Ministerio de la Vivienda de 12 de enero de 1.972, y la aprobación definitiva del Plan Parcial de Ordenación del Polígono Valladares del término de Pozuelo de Alarcón.

RESULTANDO: Que dado traslado al Sr. Abogado del Estado de las demandas correspondientes a los decursos 401.387 y 401.388 para que alegase lo que conviniera a su derecho y contestase la demanda respecto a estos dos recursos, los contestó suplicando a la Sala que rechazara y mandara desglosar de los autos y devolver a "Unión Explosivos Río Tinto, S.A." los escritos de demanda formulados en los recursos 401.387 y 401.388; y en su defecto, que los tuviese por contestados y dictase sentencia desestimatoria de los mismos.

RESULTANDO: Que por auto de fecha 4 de diciembre de 1.974 la Sala acordó el recibimiento a prueba. Que- no se estimó necesaria la celebración de vista y, en sustitución de la misma las partes presentaron sus escritos de conclusiones sucintas. Cuando correspondió por turno, se señalo para la votación y fallo en el día 22 de setiembre de 1.977; en cuya fecha se acordó, para mejor proveer y con suspensión del plazo para dictar sentencia, aportar a los autos determinados documentos e informes. Que aportados éstos, y dada vista a las partes, se pasó la causa al Excmo. Sr. Magistrado Ponente para que se dictase sentencia.

RESULTANDO: Que en la tramitación del proceso se han observado las prescripciones legales.

VISTO siendo Ponente el Excmo. Sr. Magistrado Don. Paulino Martín Martín.

CONSIDERANDO

CONSIDERANDO : Que las pretensiones ejercitadas en los procesos 401.386, 401.387 y 401.388 acumulados- exigen por una elemental sistemática expositiva el examen por separado de las cuestiones planteadas respecto de la legalidad de las resoluciones ministeriales de 26-3-71 y 12-1- 72 en relación con la aprobación definitiva de los planes parciales denominados "Pozuelo-Casa de Campo", Valladares y Plan especial Deportivo.

CONSIDERANDO: Que por lo que se refiere al Plan Pozuelo-Casa de Campo deben consignarse resumidamente los siguientes hechos: 1) La Comisión del Área su sesión de 24 enero 66 examinó el Avance de Plan presentado por las promotoras y previo informe de la Dirección técnica designó una Ponencia para que realizara un estudio sobre la problemática que planteaba el expediente. 2) En sesión de 22 julio 66 la COPLACO acordó que la propuesta debía rectificarse con arreglo a las condiciones urbanísticas de ordenación del sector señaladas por la Dirección técnica y una vez rectificadas presentarse como Avance de Plan parcial a informe de la Dirección de Carreteras, Canal Isabel II, Ayuntamientos de Madrid y Pozuelo, para que una vez aprobado el Avance se redactara y presentara el Plan Parcial del sector conforme a sus trámites legales. 3) Las Condiciones Urbanísticas señaladas por la Dirección Técnica y hechas suyas por la Comisión del Área son las siguientes: a) Densidad máxima 300 h por Ha. que deberíajustificarse en orden a la posibilidad de dotación de servicios e infraestructura y en forma expresa en relación con: b) Dotación de agua garantizada por el Canal, c) Resolución de la red de saneamiento propia y su vertido en los colectores del sector con las condiciones que pueda fijar el Ayuntamiento de Madrid como organismo a cuyo cargo esta la recogida del saneamiento de la zona, d) Posibilidades de absorción del tráfico generado por la red arterial, mediante estudio del tránsito avalado por la Dirección General de Carreteras e) Posibilidades de transporte colectivo de la población y de su absorción con las redes existentes y previstas; Las limitaciones que pudieran derivarse de estas redes y servicios deberán justificaren todo caso, la densidad fijada. Las edificaciones de carácter colectivo tendrán una altura máxima de 4 plantas. La ordenación deberá garantizar el equipamiento a nivel de unidad vecinal de barrio y distrito, debiendo reservarse para parque urbano público una extensión no inferior al 10% de la superficie total, no computándose en este porcentaje los espacios libres entre bloques. 4) Los promotores redactan un 2º avance que es presentado sin informe del Ayuntamiento, posteriormente incorporado y contrario a lo programado, ya que había de realizarse sobre el proyecto de viviendas unifamiliares de 2.500 m de parcela mínima similar a la de Somosaguas; a la vez que se objetaban -como causa de oposición- los graves problemas del tráfico y de saneamiento en base de lo cual la Comisión en sesión de 25 junio 69 acordó rechazar el 2º Avance. 5) Redactado el Plan Parcial (según el promotor siguiendo las directrices de los acuerdos del área ya citados) y aprobado inicial y provisionalmente por el Ayuntamiento de Pozuelo fue enviado a la Comisión el 29-1-71 para su aprobación definitiva. Remitido un ejemplar a la Gerencia Municipal de Urbanismo fue informado desfavorablemente y con base en ese dictamen negativo y el también opuesto de los servicios técnicos y jurídicos del Área, la COPLACO en sesión de 26-3-71 denegó la aprobación definitiva en base, fundamentalmente, a que infringe la normativa establecida en el Plan General del Área y de la Ley del Suelo.

CONSIDERANDO: Que la resolución de 26-3-71 como la ministerial denegatoria de la alzada de 12 enero 72 se basan, entre otras razones, en que el Plan parcial de autos no cumple les previsiones establecidas por las Normas 7.01 y 5.03 del Plan General del Área y condiciones urbanísticas señaladas en acuerdo de 22 julio 66 de obligado cumplimiento para la transformación de suelo de reserva urbana en suelo urbano (dadas las especiales características del suelo a que se refiere el expediente: rústico forestal encuadrada en anillo verde con posibilidad de transformarse en "zona de posible ampliación de núcleos"), dado que partiendo de la realidad que supone la existencia de loe acuerdos del Área de 22 julio 66 y 25 junio de 69 que rechazaron los dos Avances de Plan presentados (por no cumplir las directrices del primer acuerdo) e independientemente del carácter no vinculante en todo caso, dada su naturaleza, la libertad de acción de la Administración aparece diáfana, así cono no se vislumbra la existencia de fuente alguna de derechos subjetivos, para los promotores; el examen del expediente lleva a aceptar como correcta, jurídicamente, la tesis de la Administración al articular la oposición a la aprobación del Plan en base de los siguientes motivos: a) la autorización de posible ampliación de núcleos implica una simple expectativa de ubicación de terrenos de zona urbana cuya decisión de transformación se encomienda a la autoridad urbanística, atribuyéndole una facultad discrecional ( art. 33-3 del Reglto. del Área; previsiones Norma 5.03. DD. Cap. 3º. V. III del Plan General y Acuerdo de 22 julio 66 etc.); a este respecto la Sala hace suyo el razonamiento contenido en el Considerando 2º de la Resolución de 12-1-72, en cuanto que no es aceptable agrupar pura y simplemente los conceptos, jurídicos de "zona de posible ampliación de núcleos" y zona de reserva urbana, ya que resulta indudable que la expresión recogida en los planos del Plan General del Área, calificado de "posible ampliación de núcleo" implica, en base de una exégesis usual y razonable, el reconocimiento de una simple expectativa (o de derecho subjetivo limitado por los requisitos presupuestos habilitantes) cuja realización -o aprobación de la transformación- depende del criterio de la Administración; pero es que apenas, en este su puesto, hay que tener en cuenta que por imperativo de lo dispuesto en la norma 7.01 E del Documento D del Cap. VII del Volumen III del plan General le son aplicables a las zonas de ampliación de nuevos núcleos las relativas a las Zonas de Reserva Urbana y su edificabilidad será similar a la de las zonas contiguas ya iniciadas; y en base de esta normativa la resolución combatida rechaza el Plan por entender que la edificabilidad y aprovechamiento propuesto excede de las magnitudes que arrojan las zonas contiguas ya iniciadas con un coeficiente de edificabilidad inferior al 2'37 m3/m2 propuesto, a la vez que no se cumplen las previsiones de alturas y tipo de edificación previstas en el acuerdo del área de 22 julio 66 y 25 julio 69; siendo por otro lado, necesario destacar que si bien las Normas Urbanísticas de los pueblos contiguos a Madrid no contienen regulación específica de las zonas de Reserva urbana.(El Documento D. contiene normas para el término municipal de Madrid) esa laguna necesariamente habrá de suplirse acudiendo a la Normativa del término dónde aparece ese tipo de suelo, cuyo capítulo 1º es de aplicación general a todo el territorio del Área Metropolitana, como se desprende de su propio ámbito objetivo (contenido) al contemplar y regular suelos rústicos fuera del término municipal de Madrid.

CONSIDERANDO: Que la Norma 5.03 del Documento D. Cap. VII del Volumen III del Plan General prescribe que la edificabilidad y aprovechamiento en cada una de las zonas del plan parcial ha de ser igualo menor que los previstos para la zona Reserva Urbana del plan general, además de ordenar que para la actuación en zonas de reserva urbana - mediante planes parciales- es necesaria la solución previa de todos los problemas de infraestructura, servicios, transportes, etc. que exigen además la formulación por parte del promotor del compromiso de su ejecución y mantenimiento; extremos que no aparecen cumplidos, ni mucho menos, en su totalidad; en efecto del dictamen emitido en vía procesal por los Arquitectos Sres. Dal Re, Cubillo y Degner se desprende que el Plan ofrece un volumen de edificación de 5.014.842 m3 con un coeficiente de edificabilidad de 2'57 m3/m2 , los Centros Comerciales se articulan en 6 edificios de 16 plantas, 8 de 12 plantas y 7 de 8 que han un total de 21 edificios que superan notoriamente el nº de 4 alturas marcados por el Acuerdo de COPLACO; a la vez que se alude a que el equipamiento a nivel de Distrito parece corto, sin que, por otro lado, aparezca como parque una superficie formal claramente definida contabilizándose como tal unas zonas verdes lineales, en las vaguadas y otros que más bien son de protección que de parque propiamente dicho; en consecuencia no aparecen cumplidas las determinaciones que los Acuerdos de 22 julio 66 y junio de 1969 establecían para la viabilidad del Plan y, por ello, resulta ajustada a Derecho de denegación de la aprobación definitiva contenida en la resolución combatida.

CONSIDERANDO: Que en relación al llamado Plan Valladares (Rec. 401.387) debe resaltarse que la Comisión del Área en acuerdo de 26 julio 67 condicionó la tramitación del Plan Parcial al cumplimiento de los requisitos o condiciones urbanísticas impuestos en el acuerdo de 24 noviembre 66 y a que -con el mismo carácter- se solucionasen a satisfacción del Ayuntamiento de Madrid los problemas de redes de servicios, transportes y saneamiento y que se cediera gratuitamente al Ministerio de Educación y Ciencia (al Estado) terrenos con destino a ampliación del complejo universitario de Somosaguas y esto supuesto -el promotor nunca impugnó los presupuestos o condicionamientos básicos establecidos- la Sala tiene que ratificar el criterio denegatorio mantenido por la Administración en las resoluciones impugnadas, ya que, de un lado, el volumen del Plan (aceptando los informes ras favorables) es de 471.735 m3 con un coeficiente de edificabilidad de 0'269 m3/m2, superior, por tanto, al permitido como máximo en terrenos como los de autos incluidos dentro del llamado anillo verde, en los capt. I y II del Docum. D del Volumen III del Plan General, coincidente con lo preceptuado en el pfo. 1º del art. 69 de la Ley del Suelo , así como no respetarse tampoco las previsiones sobre parcela mínima (de 1.500 m2 frente a 25.000 m2 .); a la vez que una valoración conjunta y racional de los diversos documentos y dictámenes unidos al expediente y proceso llevan a la Sala a la convicción de que, en efecto, no se da solución adecuada, exigida como presupuesto inexcusable y de carácter previo, a los condicionamientos urbanísticos impuestos por los acuerdos de 1966 y 67 con base en lo preceptuado en los arts. 32-3 y 42.3 y concordantes de la Ley del Suelo y art. 33.3 y concordantes del Reglamento del Área , dado que la oposición mantenida explícitamente por el Ayuntamiento de Madrid en dos temas fundamentales: transportes y saneamiento resulta atendible, por razonable, tal como corroboran los informes de la Dirección de Carreteras, y de Obras Hidráulicas del Ministerio de Obras Publicas y Urbanismo al acreditarse que el tema del saneamiento en la zona es de la competencia del Ayuntamiento de Madrid -se elude el tema del colector cuya construcción se imputaba al Ministerio al referir toda la cuestión al ámbito de las facultades municipales- y este había hecho saber (con base en dictámenes que la ordenación proyectada tan próxima al termino de Madrid incidía de una manera importante y negativa sobre la capital en servicios importantes como los de suministro de agua y evacuación de residuales, circulación y transportes, informando, en consecuencia, desfavorablemente el proyecto en sesión de 29 marzo 68; el análisis de los datos o elementos fácticos que ofrece el expediente y proceso permiten sostener la racionalidad del dictamen municipal ante las limitaciones existentes en las redes municipales de saneamiento con las que inexcusablemente debían conectar las programadas, no constar la construcción del colector que recoge la evacuación de las residuales del centro universitario de Somosaguas, de su capacidad, etc., ni siquiera consta un estudio completo sobre la depuración de las residuales de la zona; o sea que la oposición del Ayuntamiento de Madrid basada en que tales aguas desbordaban las posibilidades de absorción de sus servicios de recogida en una zona como la de autos no es una mera objeción u oposición formal sino que se apoya en serias razones técnicas de conformidad con el dictamen de sus servicios facultativos; en el mismo sentido la incidencia del transporte colectivo programado es de tal importancia que no puede resultar indiferente al Ayuntamiento de la capital, hasta tal punto que los informantes en el expediente condicionan su viabilidad a la realización del 4º cinturón de la Red Arterial de Madrid, tema sobre el que resulta expresivo el informe del Director Gral. de Carreteras de 27-12-77, al decirnos que "la construcción de cada tramo del 4º cinturón, depende de las disponibilidades presupuestarias de inversión de este Ministerio, no pudiendo en estos momentos fijar una fecha determinada para ello"; por otra parte también es oponible el hecho de no existir en lo programado una zona definida, formal y concreta para uso público o parque, ya que también aquí lo que se concreta en los planos -como zonas verdes- son espacios libres de cobertura o protección de viales y edificaciones y, por todo ello, es claro que el Plan parcial examinado además de no cumplir los requisitos-presupuestos impuestos por la Administración por los acuerdos citados más arriba con apoyo en el art. 33.3 del Reglamento del Área en relación con lo dispuesto en los art 32.3 y 42-3 de la Ley del Suelo vulnera, como se ha dicho antes, lasprevisiones del Plan General de 1963, por lo que la desestimación expresa contenida en las resoluciones combatidas es conforme al ordenamiento Jurídico.

CONSIDERANDO: Que el silencio positivo aducido como motivo o técnica jurídica de concesión o aprobación del plan no puede ser compartido en este caso por encontrarnos frente a un supuesto análogo al contemplado por la sentencia de la Sala de 7-XI-72 en que se niega eficacia al plan por viciado esencialmente, nulidad, y representar, por ello, un obstáculo válido y límite a la plena y normal virtualidad del silencio positivo (sentª citada y de 11 junio 75); pero es que además existen razones válidas para sostener que el procedimiento, en este caso, no se ultimó en forma adecuada por nó incorporación al expediente de todos los documentos que acreditasen el cumplimiento de loe requisitos o condicionamientos urbanísticos establecidos en los acuerdos que predeterminaban el planeamiento y tal falta no era subsanable por la posibilidad de aportación posterior (vgr. falta de dictamen, etc.), sino que suponía un expediente incompleto, al faltar la aportación de algo esencial hasta el punto de condicionar la viabilidad legal del plan proyectado; es por ello por lo que el silencio no pudo producirse en razón del criterio negativo -basado en razones formales- mantenido por la Doctrina de la Sala contenida, entre otros, en las sentencias de 24-12-64, 1 marzo 69 y 19 junio 72, en armonía con la tesis también sustentada de que la teoría del silencio debe' ser objeto de una interpretación estricta para evitar que más allá de lo debido se consumen situaciones que puedan notoriamente contrariar el interés público dada la intrínseca dificultad de adaptar la solución positiva del silencio a la mecánica autorizatoria, en cuanto la delimitación de los derechos, la ponderación y valoración de los intereses en conflicto no puede en muchas ocasiones ser soslayada sin incurrir en graves consecuencias (argumento sentencia 28 enero 74, entre otros).

CONSIDERANDO: Que el cumplimiento por la sociedad actora de la condición impuesta y referente a la cesión gratuita al Estado de 20 Has de terreno con destino al complejo universitario de Somosaguas no puede tener -desde esta perspectiva de enjuiciamiento- otra consideración que la que se desprende del simple hecho jurídico del "acto-cesión" por razones urbanísticas (impuestas por exigencias del planeamiento y aceptadas por el recurrente-promotor), y nunca que suponga, en sentido jurídico estricto, un acto de ejecución del plan, dado que tal acto de disposición por parte del particular se vincula como requisito presupuesto inexcusable al trámite procedimental de elaboración del plan, sin que desvirtúe lo más mínimo tal calificación el hecho, más o menos aceptable, de que el presunto plan que ampara las construcciones universitarias se desgajó, independizándose, de las conjuntas previsiones iniciales, puesto que a través de las actuaciones nada ampara la tesis de que la autoridad administrativa urbanística haya dictado acto o resolución alguna que contradiga las previsiones contenidas en los acuerdos de planeamiento de 26 julio 67 y 24 noviembre 66, por lo que la no aprobación del plan ahora podrá tener, tal vez, proyección sobre la legitimidad de la cesión por alteración de las circunstancias que la predeterminaron hasta el punto de falta de causa en el negocio, pero tal tema extravasa el ámbito de lo aquí planteado y que, en su día, podrá ser ventilado ante la jurisdicción competente.

CONSIDERANDO: Que respecto del plan especial Deportivo sobre terrenos de una extensión superficial de 23.000 m 2 situados en el termino de Pozuelo (Colonia de la estación) y par tiendo del hecho de que los mismos se encuentran calificados en el plan general como zona rústico- forestal incluida en el anillo verde, el plan propuesto no cumple las exigencia del Plan General sobre parcela mínima de 2'5 Has. (Cap. II. Docum. D. Volumen VII del Plan General, aplicable por lo dicho más arriba), ni los inexcusables retranqueos de 50.20.15 m según los casos, como falta el compromiso sobre la necesidad de efectuar la repoblación correspondiente (Normas 2.02 y 2.05 del Cap. II DD.), por lo que existen razones válidas y suficientes para estimar fundada la denegación de la aprobación contenida en las resoluciones combatidas? siendo, por los demás, plenamente aplicable aquí lo expuesto antes sobre la no aplicación, en este caso, del silencio positivo.

CONSIDERANDO: Que en cuanto a costas es procedente la no declaración.

FALLAMOS

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos los recursos contenciosos administrativos nº 401.386, 401.387 y 401.388 (acumulados) promovidos por el Procurador Sr. Zapata Díaz en nombre y representación por la Cía. "Unión Explosivos Río Tinto, S.A.", "Inmobiliaria Urbis, S.A." y "Urbanizadora Casa de Campo, S.A.", contra la Administración General del Estado sobre anulación de las Resoluciones del Ministerio de la Vivienda de 26-3-71 y 12 enero 72; resoluciones que se declaran válidas y eficaces por estar ajustadas a Derecho. Todo ello sin expresa condena en costas.

ASI por esta nuestra Sentencia que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.PUBLICACIÓN Leída y publicada fue la anterior Sentencia en el día de su fecha por el Excmo. Sr. Don Paulino Martín Martín, Magistrado Ponente en estos autos, celebrando audiencia pública la Sala Cuarta de lo Contencioso-administrativo, de lo que como Secretario certifico. Madrid a diecisiete de octubre de mil novecientos setenta y ocho.- Evaristo Cabrera.- Rubricado.