STS, 11 de Mayo de 1979

SENTENCIA

EXCELENTISIMO SEÑORES:

Presidente:

Don Pedro Martín de Hijas y Muñoz

Magistrados:

Don Enrique Medina Balmaseda Don Félix Fernández Tejedor

Don Paulino Martín Martín Don Ángel Martín del Burgo y Marchan

EN LA VILLA DE MADRID, a 11 de mayo de mil novecientos setenta y nueve; en el recurso contencioso-administrativo que pende ante la Sala en única instancia entre "PROMOTORA SAN MAMES, SA.", recurrente, representada por el Procurador Don Luis Pulgar Arroyo, bajo la dirección del Letrado Don Federico de Madariaga; y la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, demandada, y en su nombre el Sr. Abogado del Estado; contra Resoluciones del Ministerio de la Vivienda de 22 de julio de 1.969, 12 de abril y 19 de julio de 1-973 y 31 de mayo y 14 de junio de 1.974, sobre Plan Parcial.

RESULTANDO

RESULTANDO: Que el día 24 de Octubre de 1.968, el Ayuntamiento en Pleno de Bilbao aprueba el Flan Parcial de Reforma Interior de Basurto San Mames y el día 30 de Diciembre siguiente el Consejo General del Gran Bilbao aprueba el Plan; y tras su remisión al Ministerio de la Vivienda, con fecha 22 de julio de 1.969 el Subsecretario de dicho Ministerio, actuando por delegación del Ministro aprueba definitivamente el repetido planeamiento. Que después de diversas vicisitudes y como consecuencia de la impugnación del mencionado Plan por la Jefatura Regional de Carreteras, el Ayuntamiento de Bilbao solicitó del Ministerio de la Vivienda la nulidad de la Resolución de 22 de julio de 1.969 aprobatoria del Plan Parcial de Reforma Interior de Basurto San Mames, y en consecuencia dicho Departamento ministerial por Orden de 12 de abril de 1.973 acordó la suspensión mencionada. Interpuesto recurso de reposición se desestimó en 31 de mayo de 1.974. En 19 de julio de 1.973 se declaraba la nulidad de la Resolución de 22 de julio de

1.969 e interpuesto recurso de reposición se desestimó en 14 de junio de 1.974.

RESULTANDO: Que contra los anteriores acuerdos del Ministerio de la Vivienda "Promotora SanMames, SA." interpuso recurso contencioso-administrativo, formalizando la demanda con la súplica de que se dicte sentencia declarando alternativamente: A. En el supuesto que la Sala considere que concurren los motivos alegados que hacen totalmente nulos los Acuerdos recurridos: 1. Que los Acuerdos, recurridos son contrarios a Derecho y, por tanto, nulos. 2. Que como consecuencia de la anterior declaración, el Plan Parcial de Reforma Interior de la Zona Basurto-San Mames, de Bilbao, cuya aprobación definitiva tuvo lugar por Orden Ministerial de fecha 22 de julio de 1.969 , es ajustado a Derecho, válido, y eficaz. 3.- Que como consecuencia de las anteriores declaraciones procede restablecer la plena vigencia y ejecutividad del referido planeamiento. B. En el supuesto de que la Sala estime que, efectivamente, el Flan Parcial ha modificado la calificación urbanística de una zona verde sin cumplirlos requisitos exigidos en la Ley, declare:

1. Que los Acuerdos recurridos no se ajustan a Derecho y son, por tanto, nulos, en cuanto declaran nulo la totalidad del Plan Parcial de Reforma Interior de la Zona Basurto-San Mames, de Bilbao, aprobado definitivamente por Orden Ministerial de fecha 22 de Julio de 1.969 . 2. Que como consecuencia de la anterior declaración, pro cede declarar la plana validez del Plan indicado en cuanto ordena urbanísticamente la zona de Basurto-San Mames, de Bilbao, a excepción del sector calificado como zona verde en el Plan General de Ordenación de Bilbao y su Comarca y que por el Plan Parcial se referencia se ha calificado como zona de vía de peatones. 3. Que son, igualmente, contrarios a Derecho y, por tanto, nulos los acuerdos recurridos en cuanto suspenden la ejecutividad de la totalidad del Plan Parcial examinado, y no, únicamente, de aquella parte del mismo cuya anulación es ajustada a Derecho. 4. Que salvo para el terreno de zona verde cuya calificación urbanística ha sido modificada, procede restablecer la plena vigencia y ejecutividad del Plan Parcial de Reforma Interior de la Zona Basurto-San Mames, de Bilbao, aprobado por Orden Ministerial de 22 de Julio de 1.969 . Condenando, en ambos casos, a la Administración Pública a estar y pasar por las anteriores declaraciones, imponiéndole expresamente el pago de las costas procesales.

RESULTANDO: Que la Abogacía del Estado contestó a la demanda suplicando se desestime la misma y declarando ajustadas al Ordenamiento Jurídico las resoluciones recurridas.

RESULTANDO: Que acordado señalar día para el fallo en el presente recurso, cuanto por turno correspondiera, fué fijado, a tal fin, el dos de los corrientes, en cuya fecha tuvo lugar.

V I S T O Siendo Ponente el Magistrado Excelentísimo SeñorDon Ángel Martín del Burgo y Marchan.

V I S T O S Los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación.

CONSIDERANDO

CONSIDERANDO: Que se acumulan en este proceso dos pretensiones: una, contra el acuerdo de 12 de abril de 1.973, de suspensión de la ejecutividad del Plan Parcial de Reforma Interior de Basurto-San Mames, de 22 de julio de 1.969; otra, frente al acudo que declara la nulidad de dicho Plan, de fecha 19 de julio d(1.973; así como contra los actos que desestimaron los recursos de reposición interpuestos contra aquéllos, de 31 de mayo y 14 de junio de 1.974, respectivamente; todos ellos dictados por el Ministro de la Vivienda; lo cual naturalmente obliga a un examen por separado de cada una de estas pretensiones.

CONSIDERANDO: Que en cuanto a la primera de estas dos pretensiones, aunque el tema no obligue a un estudio completo de la cuestión, puede darse por sentado que el Plan Parcial de que se trata, como tal Plan, participa de los caracteres de las disposiciones de carácter general, como opina la doctrina científica mas autorizada, e incluso la jurisprudencia (SS. 26 enero 1970, 4 noviembre 1972, 22 mayo y 9 de noviembre de 1.974), aunque no hayan faltado resoluciones judiciales de signo contrario (S. 8 mayo 1968); lo que no es óbice para que se pueda adoptar una medida de suspensión del mismo, como se ha hecho en el presente caso, ya que, como se proclama en la sentencia de 17 de julio de 1.963, el carácter normativo de las disposiciones generales no les veda el ser ciertamente ejecutivas, a pesar del recurso que pueda interponerse contra las mismas, puesto que las disposiciones dadas por La Administración son de obligada observancia desde la promulgación (o desde la fecha de entrada en vigor); propiedad que respecto de los Planes de Urbanismo tiene su propia definición en varios de los artículos de la Ley delSuelo, tanto de la primera, de 1.956 , como de la actualmente en vigor.

CONSIDERANDO: Que precisamente esa doctrina de la mencionada sentencia de 17 de Julio de

1.963, viene establecida como argumento a favor de la posibilidad de acordar la suspensión de la efectividad de una disposición de carácter general, aplicando lo establecido en el artículo 116 de la Ley de Procedimiento Administrativo ; doctrina que es aún mas clara cuando se trata de las prerrogativas conferidas a los Tribunales de lo Contencioso, puesto que en nuestra Ley Jurisdiccional, actos y disposiciones generales se encuentran equiparados a los efectos de poder suspender la ejecutoriedad deaquéllos o la aplicación de éstas, de forma explícita y manifiesta, en el artículo 122 de la misma .

CONSIDERANDO: Que la idea que se viene estudiando, de la posibilidad de que la Administración haya podido acordar válidamente el acuerdo de suspensión del Plan Parcial de que se trata, viene reforzada en el caso litigioso, por la circunstancia de que la impugnación del referido Plan estaba basada fundamentalmente en un supuesto de nulidad de pleno derecho del mismo, ya que esto constituye una de las causas especificas de tal suspensión, des de la reforma de la citada Ley de Procedimiento Administrativo por la Ley 164/1963, de 2 de diciembre .

CONSIDERANDO: Que el hecho de que el legislador, al abordar la reforma de la Ley del Suelo de 1.956 , haya regulado el problema de la suspensión de la vigencia de los Planes de urbanismo en el artículo 37-3º de la Ley 19/1975 , pasando después a constituir el artículo 51 del texto refundido, de 9 de abril de 1.976 , no significa que con arreglo al régimen anterior no pudiera adoptarse esa medida, sino, simplemente, que por la importancia que ha concedido a esta cuestión, no solo la ha traído a su seno, sino que la ha dotado de las máximas garantías, atribuyendo la competencia al Consejo de Ministros, previos los informes y audiencias establecidos en dicho precepto legal; garantías que antes no era necesario observar, puesto que ninguna norma las imponía.

CONSIDERANDO: Que con lo expuesto queda razonada la desestimación del recurso, en cuanto a la primera de las dos pretensiones en él acumuladas; correspondiendo ahora pasar al enjuiciamiento de la segunda, la cual tiene su principal soporte en la impugnación de la declaración formulada por el Ministerio de la Vivienda, de que el Plan Parcial tan aludido, aprobado por el mismo en 22 de Julio de 1.969, es nulo de pleno derecho, por incidir sobre una zona destinada a parque o zona verde, prevista en el Plan Comarcal, sustituida en aquél por una vía peatonal, sin haberse observado los requisitos establecidos para este tipo de modificaciones en la Ley 158/63, de 2 de diciembre ; impugnación que se plantea, en principio, de forma total, pero que a lo largo de su exposición va perdiendo vigor, cargando mas el acento en la tesis de que, aunque se admita la referida modificación del Plan Comarcal, en el extremo analizado, ello no debe producir la nulidad del Plan Parcial en su integridad, sino solo en lo que afecta en concreto a la zona verde antes aludida.

CONSIDERANDO: Que, por de pronto, hay que proclamar, que, en principio, en la ordenación urbana rige la regla de la "vigencia indefinida" de los planes ( articulo 36 Ley del Suelo de 1.956 ), respondiendo a la idea de seguridad y estabilidad, muy necesaria en esta actividad; ahora bien, como toda regla, nunca podrá mantenerse en forma rígida y absoluta, puesto que el discurrir de los acontecimientos puede aconsejar establecer modificaciones, bien por la aparición de nuevos factores, imposibles de prever en anterior momento, bien por cambios de criterio, en la creencia de que el nuevo, supera al viejo, bien por la comprobación de la comisión de errores, en el primer o primeros planes; siendo por ambas circunstancias por las que el legislador adoptó la fórmula ( artículo 37 de dicha Ley)," de conceder a estos Planes un dilatado plazo de vigencia (15 años), pero con la compensación de que, al final del mismo, habrá de procederse a su revisión; la cual se acorta para los Ayuntamientos, fijándose un plazo de cinco años, respecto del "programa de actuación contenido en el Plan general......", tal y como se previene en el artículo 38 de la Ley mencionada .

CONSIDERANDO: Que todavía habían de preverse revisiones mas prematuras, cuando circunstancias especiales las aconsejaran o impusieran, lo que determinó, aparte esas revisiones periódicas, que en esa misma Ley del Suelo se dictara un artículo mas (el 40 ), dedicado, en términos generales, a "las modificaciones de cualquiera de los elementos de los Planes, proyectos, programas, normas y Ordenanzas", pero imponiendo la condición de que ello tenga que hacerse sujetándose "a las mismas disposiciones enunciadas para su formación", esto es, al imperio del principio del "contrarius actus", por lo que la alteración del primer acto queda sometida al cumplimiento de los mismos trámites que hubo necesidad de seguir para la producción del mismo.

CONSIDERANDO: Que esta garantía, considerada suficiente por el legislador de 1.956, resultó en la práctica ineficaz ante el acoso de ciertos sectores, interesados en introducir alteraciones en la programación urbanística, con cambios en la zonificación y aumento de los terrenos edificables, lo cual lo que mas ponía en peligro, por ser lo mas apetitoso, eran las zonas verdes y espacios libres, previstos en el respectivo Plan; siendo esto la causa de que se promulgara una Ley, la 158/1963, de 2 de diciembre , introduciendo un régimen especial, con modificación de la competencia para la aprobación definitiva de la alteración de estos Flanes, que se transfiere al Consejo de Ministros, previo informe favorable del Consejo de Estado y de otros Organismos; régimen especial que la nueva Ley del Suelo asume, siendo acogido en el artículo 50 del texto refundido de 9 de abril de 1.976 .

CONSIDERANDO: Que, en el supuesto de autos, por un lado, mediante un Flan Parcial, se hanproducido alteraciones en las previsiones del Flan Comarcal, incumpliendo con ello el principio de subordinación de aquél a éste, tan remachado por la Jurisprudencia (SS. 26 mayo 1958, 14 octubre 1961, 12 febrero 1962, 17 mayo 1963, 16 abril 1974), contradicción o pugna que tiene que resolverse, naturalmente, a favor del Plan General (S. 28 febrero 19V5); mientras que, por otro, no solo se produce una contradicción, sino que la misma afecta a una zona que goza de un "status" de protección tan privilegiado, como es el de los espacios libres y zonas verdes, según ha quedado expuesto anteriormente.

CONSIDERANDO: Que ante esta situación, el Ministerio de la Vivienda, y solo él, por ser el Órgano que había aprobado definitivamente el Plan Parcial en cuestión (el 22 de julio de 1.969, como ya se dijo) es quien estaba habilitado, al serle expuestos los vicios de que adolecía, para ejercitar la prerrogativa dé la revisión de oficio de dicho Plan, y para la declaración de nulidad del mismo, tanto por estar dictado por órgano manifiestamente incompetente, al actuar ese Departamento ministerial en materia reservada al Consejo de Ministros ( Ley citada 158/1963 ), como por haberse prescindido del procedimiento establecido para es tos supuestos (audiencia del Consejo de Estado y de otros Organos), lo cual, por incidir esto en lo establecido en los aparta dos a) y c) del núm. 1 del artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo , permite ejercitar válidamente tal prerrogativa revisora, de conformidad con lo reglado en el articulo 109 de esta Ley , e incluso en el artículo 110 de la misma , por existir infracción manifiesta de la Ley por no haber transcurrido cuatro años desde que el Plan fué aprobado, y porque, de las actuaciones se desprende que ha debido existir dictamen previo del Consejo de Estado.

CONSIDERANDO: Que las exigencias mantenidas en tan repetida Ley 158/1963 tienen que ser observadas, no solo en los supuestos de conversión de las zonas verdes y espacios libres en terrenos edificables, sino también en otros, a pesar de que el nuevo destino no sea tan antagónico como el enunciado, con lo que nos referimos a las transformaciones de aquéllas en zonas deportivas, de recreo, incluso en vías de comunicación.

CONSIDERANDO: Que, una vez que ha quedado comprobada la procedencia de la declaración de nulidad efectuada por el Ministerio de la Vivienda, en los acuerdos recurridos, (como declaración de nulidad de pleno derecho, se entiende), queda por ver si, como viene decretada en ellos, tiene que ser total, y abarcar el conjunto del Plan Parcial que nos ocupa, o, por el contrario, según pretende la empresa accionante, debe circunscribirse a la parte a que se refiere tal nulidad radical, esto es, a la zona verde y espacio libré en cuestión, perviviendo la legalidad del resto de esta Ordenación urbanística.

CONSIDERANDO: Que aparte los motivos que se examinarán mas adelante, y que sirven de complemento, aunque por distinta causa y por diferente resorte técnico-jurídico, para reforzar la tesis de nulidad en examen, en un sentido abarcador de todo el Plan Parcial controvertido; en el propio acuerdo ministerial impugnado se dan razones justificativas de que esta nulidad afecte al conjunto del repetido Plan, entre otras cosas, por la interdependencia existente entre sus distintos sectores o zonas, desequilibradas al alterarse la armonía y proporcionalidad buscadas en la ordenación, por lo que, mutuamente, las unas están pensadas en función de las otras.

CONSIDERANDO: Que al abordar ahora la causa de anulabilidad declarada por el Ministerio de la Vivienda, conviene dar por re producida aquí la doctrina jurisprudencial, anteriormente anota da, sobre vinculación de las concreciones del Plan Parcial, a las directrices del Plan General (o Comarcal), doctrina que es la que sirve de base al acuerdo recurrido para formular tal declaración anulatoria, en atención a la alteración producida en el Plan Comarcal, al cambiar una zonificación, prevista como "especial", asignándole una calificación distinta: "residencial y comercial", por lo que se incumple lo preceptuado en el artículo 10 de la Ley del Suelo (de 1.956 ), ya que, por otra parte, ello se ha hecho sin acreditar la concurrencia de algunos de los previstos supuestos de excepción.

CONSIDERANDO: Que también se expone con acierto en la resolución ministerial de que se trata, que si bien es cierto que el Plan General no establece condiciones de volumen y edificabilidad a la zona especial, no es menos evidente que sí se imponen en las "Normas Urbanísticas" del mismo, a las zonas de edificación "abierta", y que son inferiores a las fijadas en el Plan Parcial Basurto-San Mames, a este tipo de zona; por otra parte se argumento convincentemente, que el cambio de zonificación, de "abierta" en "residencial y comercial", repercute tanto en el aumento de la densidad de población en ese sector, y es tan obvio, que no necesita de la demostración con datos numéricos concretos.

CONSIDERANDO: Que el principio de congruencia procesal formulado en el artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, y en los artículos 43, 79 y 80 de la de nuestra Jurisdicción , exonera de entrar a examinar el tema de la indemnización de daños y perjuicios, en base a unos supuestos daños y perjuicios sufridos por la empresa accionante, y a la hipotética existencia de unos derechos adquiridos, derivados delPlan parcial ahora anulado, pues, aunque el mismo fué planteado y controvertido en la vía administrativa, sin duda por la categórica y fundada respuesta de la Administración, dicha parte no se ha atrevido a reproducirlo en sede judicial.

CONSIDERANDO: Que no es de apreciar temeridad, ni mala fé, en la conducta procesal de los contendientes, a los efectos prevenidos en los artículos 81 y 131 de la Ley Jurisdiccional sobre imposición de costas .

FALLAMOS

Que desestimando las pretensiones en este proceso deducidas por el Procurador Don Luis Pulgar Arroyo, en nombre y representación de "Promotora San Mames, SA.", contra los acuerdos del Ministerio de la Vivienda, de 12 de abril y 19 de julio de 1.973, y contra los que desestimaron los recursos de reposición frente a los mismos interpuestos, de 31 de mayo y 14 de junio de 1.974, debemos declarar y declaramos que todos ellos se encuentran ajustados a derecho. Sin imposición de costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION: Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excelentísimo Señor Don Ángel Martín del Burgo y Marchan, estando celebrando audiencia pública en el día de hoy la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo, de lo que como Secretario, certifico. Madrid a 11 de mayo de mil novecientos setenta y nueve.