STS, 25 de Junio de 1981

SENTENCIA

Excmo .Señores:,

Pedro Martin de Hijas y Muñoz

Don Manuel Gordillo García

Don José María Ruíz Jarabo Ferrán

EN LA VILLA DE MADRID, a veinticinco de Junio de mil novecientos ochenta y uno; en el recurso

contencioso-administrativo que, en grado de apelación pende ante la Sala y entre partes, de una,

Como apelante el Abogado del Estado en representación de la Administración; y de otra, como

apelada, la Congregación de las Hijas de María Inmaculada Agen, representada por el Procurador

Don José Fernández Rubio Martínez y dirigida por Letrado; contra Sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha diez y nueve de Enero de mil novecientos setenta y ocho , en pleito sobre aprobación de rectificaciones al Plan Parcial de Ordenación Urbana nº 10 de Valencia

RESULTANDO

RESULTANDO: Que la Congregación de las Hijas de María Inmaculada de Agen, interpuso recurso de reposición contra la aprobación de rectificaciones al Plan Parcial de Ordenación Urbana nº 10 de Valencia, recurso que fué desestimado por silencio administrativo).

RESULTANDO: Que contra las anteriores Resoluciones por la Congregación de las Hijas de María Inmaculada de Agen, se interpuso recurso contencioso-administrativo , formalizando en su día la demanda, con la súplica de que se dictase sentencia estimándose el recurso con los siguientes pronunciamientos: 1º Que se declare nulo por ser contrario a Derecho, el Plan Parcial de Ordenación Urbana nº 10 de Valencia porque en dicho Plan no se cumplan los requisitos de la Ley del Suelo y faltan distintos de los elementos necesarios que han de contenerse en el expresado Plan. -2º Alternativamente en segundo lugar, que se declare, si no prosperara la primera petición, la nulidad de la Orden Ministerial de 16 de Julio de 1.974 .-3ºQue si no se estimaran las peticiones consignadas se dicte sentencia declarando; no haber lugar a que en el Plan Parcial de Ordenación Urbana nº 10 de Valencia la proyectada , manzana delimitada por las calles de Alboraya, Flora y Vuelta del Ruiseñor, quede afectada y adscrita a zona cultural o de escuelas;, dejándola sin efecto, y en situación anterior, esto es de construcción en ordenación abierta.

RESULTANDO Que conferido traslado al Abogado del Estado contestó la anterior demanda, con la súplica de que se dictase sentencia por la que se desestime el recurso, confirmando) íntegramente la resolución impugnada y seguido el pleito por sus restantes trámites, por la Sección Primera de la Sala de ,lo contencioso-administrativo dé la Audiencia Nacional, con fecha diez y nueve de Enero de mili novecientos setenta y ocho, se dictó la Sentencia hoy apelada, cuya parte dispositiva, copiada a la letra, es como sigue FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos el recurso interpuesto por la "Congregación de las Hijas de María Inmaculada de Agen" contra las Ordenes Ministeriales de 1 Vivienda de 16 de Julio de 1974 y 31 de Mayo de 1976, resolutoria esta del recurso de reposición, por las que se aprobó con rectificaciones el Plan Parcial de Ordenación Urbana número 10 de Valencia y, en su consecuencia, las anulamos por no ser conformes a Derecho, declarando en su lugar, por igual disconformidad jurídica, la nulidad del citado Plan Parcial por carecer de memoria suficientemente justificativa de la Ordenación, de las etapas para realizarlas y de los medios económico financieros disponibles y que deberán quedar afectos a la ejecución del Plan;; todo ello sin hacer especial imposición de costa: cuya Sentencia se funda en los Considerandos siguientes: CONSIDERANDO Que la Congregación recurrente formula como pretensión preferente la nulidad del Plan Parcial de Ordenación- Urbana número 10 de Valencia, aprobado el 16 de Julio de 1.974, imputándole tres infracciones formales consistentes, la primera, en carecer del documento exigidos por la letra a), número 2 del artículo 10 de la ley del Suelo de 12 de Mayo de 1.956 , Memoria justificativa de la ordenación de las etapas para realizarla y de los medios económico-financieros disponibles y que deberán quedar afectas a la ejecución del Plan; la segunda, en igual carencia del documento previsto en la letra e) del mismo párrafo y artículo- Ordenanzas reguladoras del uso de los terrenos, en cuanto a volumen, destino y condiciones sanitarias y estáticas de las construcciones y elementos naturales- y la tapcera, en falta de publicación íntegra en el Boletín: Oficial del Estado, falta de notificación expresa a los interesados y falta de indicación de los recursos procedentes contra el acto aprobatorio; infracciones todas ellas que deben ser examinadas con la preferencia que se formula a fin de determinar si, caso de haberse realmente cometido, llevan o no aparejado el efecto anulatorio que se postula, lo cual debe resolverse a tenor de la ley del Suelo de 12 de Mayo de 1.956 , por ser la aprobación definitiva de dicho Plan Anterior a la vigente Ley de 2 de Mayo de 1.975 . -CONSIDERANDO: Que la citada Ley de 12 de Mayo de 1956 exige en el precepto citado articulo 10,2 a )- que justificada de la ordenación, de las etapas para realizarla y de los medios económico-financieros disponibles y que deberán quedar afectos a la ejecución del Plan" y esta exigencia tiene la finalidad y propósito de que el planeamiento urbanístico obedezca a un criterio realista que permita únicamente aprobar planes realizables, eliminando la posibilidad de dar lugar a situaciones tan antijurídicas y paralizadoras de la actividad urbanística como son las que originan la aprobación d; planes meramente teóricos, que a pesar de manifestarse de imposible ejecución por carecer de un estudio ponderado de la forma y etapas en que debe ser realizado, de su coste económico y de los medios financieros con que se cuenta para cubrir este, produzcan el efecto de limitar elementales derechos de los administrados, obstaculizando el ejercicio de sus facultades dominicales y, por ello, el documento de referencia constituye un elemento esencial del Plazo que debe reflejar cual es la importancia de la urbanización, que e, lo que su ejecución supone, cuales van a ser sus fases, que medios económicos son necesarios y con que dotación de éstos se dispone, todo ello expresado en cifras reales y ponderadas, y así lo ha entendido y declarado la jurisprudencia del' Tribunal Supremo en numerosas sentencias de las que cabe destacar las de 17 de Diciembre de 1.966 que considera que el Plan es nulo de haber resultado corroborado por los hechos el alegato de carecer del estudio económico-financiero que justifica la ponderación entre el criterio del planteamiento que se sustenta y las reales posibilidades económicas y financieras del territorio y población; 1 de Febrero de 1.971 que se refiere al estudio económico-financiero como "elemento esencial de t(p do plan"; 4 de Noviembre de 1.972 según la cual "él planteamiento para que obedezca al criterio realista que quiere nuestra ley, han de asentarse sobre unas realis posibilidades económicas para lo que aquella exige como documento esencial -....una Memoria justifica da de la ordenación de, las etapas para realizar el plan y de los medios económicos-financieros disponibles"; 7 de Junio de 1.973 afirmativa de que "en la Memoria y bajo el rótulo equívoco de "Estudio Económico" se consignan conceptos y cifras de los que previamente se han advertido que son un "mero avance," sujeto a variaciones lógicas " tanta su estructuración como en cifras" (sic), en parte por dudas sobre el sistema de ejecución...., comprobándose que la consignación de gastos -, expropiaciones, urbanizaciones, viario a cargo de obras públicas y obras de iniciativa privada.... reposa sobre estimación carente del menor cálculo o respaldo económico y ligadas en parte, a elementos extínsecos a la Corporación Municipal que no ha contraída) compromiso alguno con ésta (obras públicas y particulares), sin que tampoco conste que la aprobación municipal previa a la estatal del plan ha sido acompañada de las medidas y decisiones contables y financieras precisas para dar la seguridad inicial que en este fundamental aspecto quiere aportar el legislador a la aprobación de estos planes conforme al citado precepto artículo 10 número 2, apartado a) de la ley del Suelo y sin la cual se transformen en simplesestudios de aventurada ejecución ("simulacro",dice el arquitecto municipal), ineptos para recibir la sanción discernible a los que se ajustan a las exigencias legales"; 21 de Enero de 1.974 según la cual el párrafo segundo, indica los documentos que integran un plan, expresados en la letra a)x aportación de memoria justificativa de la ordenación de las etapas para realizarla y los medios económico-financieros disponibles y que deberán quedar afectos a la ejecución del plan no obliga la Ley a que el plan se realice por etapas, pues puede ejecutarse en una sola, tanto en uno como en otro caso deberá razonarse el sistema adoptado en función de los diversos elementos (preferentemente económicos);y en cuanto a estos últimos económico financieros, la normativa legal invocada artículo 10, párrafo 2º a), exige no sólo un estudio de la financiación de la realización del Plan,- sino que se señalan esos medios "que deberán quedar afectos a la ejecución del Plan", siendo útil recordar que el Plan espade más de una definición de zonificación, alineaciones, volúmenes y usos, un esquema de la urbanización futura y el anteproyecto) de fj nanciación una indicación en principio, del programa a seguir y de los medios económicos afectos a su realización, que vendrán determinados en función, del sistema d& actuación que se elija " y la de "9'de Marzo del mismo; año

1.974 expresiva de que "esta exigencia legal no debe confundirse con la adopción de un sistema de ejecu-ción(que en este caso ha sido el de cooperación), pues aunque este tenga alguna transcendencia en la financiación del planteamiento, u, adopción no libera de la justificación del orden de actuación y de loa medios económicos disponibles Son exigencias indispensables situadas en lugares distintos de la ley para momentos distintos del proceso de planeamiento ( artículo 10, número a a) y 113 de la' Ley )y y en definitiva responden a necesidades distintas, ya que ninguno de los sistemas de actuación, ni siquiera el más simple, como es el de cooperación, elimina los riesgos de que puedan quedar indotadas necesidades de importancia que en todo caso deban s r aseguradas, como ocurre con los gastos de urbanización á que se refiere el artículo 115 e) y la posibilidad de tener que afrontar los pagos de eventuales expropiaciones en el caso del artículo 119" y esta jurisprudencia conduce necesariamente a la nulidad del Plan Parcial recurrido, pues en su Memoria no se razona en absoluta el sistema de urbanización, no se contiene previsión alguna acerca de la etapa o etapas de su realización, no se contiene estudio alguna acerca de su coste y se limita a señalar que los medios económico-financieros están constituidos por "el presupuesto ordinario de urbanismo) del Excmo Ayuntamiento más los presupuestos extraordinarios que sean establecidos para promover y fomentar el desarrollo de la zona" y ello no puede en modo alguno equipararse a estudio realista y previsor que, estableciendo con cifras ponderadas la debida proporcionalidad entre la importancia de la urbanización y los medios disponibles para su realización, exigen las sentencias citadas como requisito de validez de un Plan Parcial, y así lo reconoce la propia Administración cuando, por medio de los servicios técnicos de arquitectura de la Dirección General de Urbanismo, se hace constar que " la memoria no hace referencia al Plan de Etapas del Plan Parcial y el estudio; económico-financiero carece de vigor ya que se remite a los presupuestos ordinarios y extraordinarios del Ayuntamiento de Valencia", manifestándose así de manera concluyente la infracción del esencial requisito documental exigido por la repetida letra a) del numera 2 del articulo 10 de la Ley del Suela ; y con ello la necesidad de acoger la pretensión de nulidad del Plan Parcial que postula la Congregación recurrente CONSIDERANDO: Que la doctrina y conclusiones expuestas en el Considerando anterior debía eximir a la Sala de continuar el examen y decisión de las otras infracciones denunciadas, pero la conveniencia de eliminar la posibilidad de que se pudiera reincidir en causa de nulidad por la repetición de tales infracciones hace oportuna en evitación de ello determinar sus consecuencias jurídicas y, a tal efecto, es de hacer constar que la sentencia de 7 de junio de 1.973 ya citada dios en su quinto Considerando que "la brevísima remisión a que regirán "las Ordenanzas Generales de la Ciudad y las recogidas en las Normas Urbanísticas del Plan General" con la única especialidad de que el uso será deportivo - tanto de ejercicio físico como de espectáculo - salvo en la parcela P 10 y admitiendo) viviendas de guardas y aparcamientos - denota, sin gran esfuerzo ni exagerada aprensión, previsibles dificultades en la operación del Plan, si llegara a verificarse, siendo propósito manifiesto del legislador dejar previstos antes de la aprobación de estos planes, la mayor cantidad posible de extremos a fin de evitar luego controversias y desviaciones" y dicha doctrina, aunque califica tal circunstancia de "no ser tan claramente discernible por contraposición a las disposiciones del artículo 10", autoriza a afirmar que el Plan Parcial que carece de Ordenanzas propias y se limita como el de Autos, a remitir a otras anteriores aprobadas por la Comisión Central de Sanidad y,; subsidiariamente, a las Normas Urbanísticas del Plan Comarcal; pudiera crear una incertidumbre jurídica que deberá evitarse en aplicación del criterio realista que se deja razonado en el Considerando anterior de esta sentencia, mientras que por el contrario los defectos de notificación carecen de eficacia anulatoria y/solo operan a efectos de determinación del plazo de interposición del recurso, tal y como se razona en la sentencia de 27 de Junio de 1.975 CONSIDERANDO Que a efectos de costas no es de apreciar temeridad o mala fé litigiosas".

RESULTAND0 Que contra la anterior Sentencia interpuso apelación el Abogado del Estado, que fué admitida en un solo efecto, con emplazamiento de las partes y remisión de los autos a este Tribunal, ante el que sostuvo su recurso dicho representante de la Administración y se personó, en tiempo y forma, el Procurador Don José Fernández-Rubio Martínez, en representación de la Congregación de las Hijas de Haría Inmaculada de Agen; y no habiéndose solicitado por las partes la celebración de Vista ni considerarla necesaria el Tribunal, en sustitución de la misma se formularon por aquéllas los oportunos escritos deinstrucción y alegaciones, acordándose en consecuencia señalar día para el Fallo de la presente apelación, cuando por turno correspondiera, a cuyo fin fué fijado el doce de Junio del año en curso..

Visto, siendo Ponente, el Magistrado Excmo. Señor Don José María Ruíz Jarabo Ferrán.

Vistos, los preceptos que se citan y demás de general aplicación.

Aceptando, los Considerandos de la sentencia apelada.

CONSIDERANDO

CONSIDERANDO: Que el escrito de alegaciones formulado en esta alzada por el representante de la Administración apelante, carece de la necesaria consistencia jurídica para obtener una declaración revocatoria de la sentencia de primera instancia, al no desvirtuarse en aquél los razonamientos recogidos en las Considerandos de la precitada sentencia, aceptados íntegramente por esta Sala, en los que se efectúa una pormenorizada y adecuada apreciación de los hechos objeto de este debate y se aplica acertadamente la normativa aplicable al supuesto contemplado* según ha sido reiteradamente interpretada por esta Sala, lo que conduce a la nulidad de las Ordenes ministeriales que aprobaron el Plan Parcial de Ordenación Urbana número 10 de Valencia, conclusión totalmente acertada, para una correcta aprobación de un Plan Parcial, es fundamental la necesidad de que en el mismo se cumplan una serie de requisitos a determinaciones, al efecto exigidos en el articulo los de la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1.956 , de aplicación en el presente caso al haberse acometido la realización, así como la aprobación definitiva del aludido Plan Parcial, bajo la vigencia de aquélla, requisitos de los que la sentencia apelada acertadamente destaca la ausencia de la Memoria exigida en el apartado a) del número 2 del artículo 10, por cuanto no hay documento alguno justificativo de la determinación de las etapas necesarias para la realización de la ordenación, así como tampoco hay especificación de los medios económico-financieros disponibles que han de quedar afectos a: la ejecución del Plan, omisión esta última, que no queda obviada por la alusión en cuantos tales medios, de los presupuestos ordinarios de urbanismo del Ayuntamiento o los extraordinarios que para promover y fomentar el desarrollo de la zona se aprueben , por cuanto es necesario la existencia de unas concretas medidas económicas y decisiones contables y financieras que aseguren la plena efectividad del Plan, requisitos., sobre todo el último, cuya ineludible observancia es destacada en una constante doctrina de esta Sala, en cuya línea, además de las sentencias citadas en el fallo que se revisa, pueden citarse como más recientes, las de 14 y 24 de octubre de 1.97% 18 de junio y 5 de diciembre de 1.979 y 27 de enero de

1.981, doctrina que señala la necesidad, cuando menos, de indicar las fuentes de financiación que concretamente quedarán afectas a La ejecución del Plan, tal como antes adelantábamos, fuentes de financiación que han de ser acordes con una previsión lógica y ponderada que garantice la real posibilidad de su realización en función de la importancia de las determinaciones del planteamiento, y cono nada de esto se cumple en el Plan Parcial objeto de estas actuaciones, es por lo que ha de estimarse totalmente correcta la anulación de los actos administrativos que aprobaron el mismo, sin que frente a esta conclusión pueda admitirse la tesis contraria sostenida en esta alzada por el representante de la Administración en el sentido de que al tratarse en el presente caso de la modificación de un anterior Plan Parcial, aprobado el 14 de mayo de 1.956, por la necesidad de adaptar aquél al vigente Plan General de Ordenación Urbana de Valencia,; no hay que aplicar tajantemente los requisitos anteriormente aludidos, tesis que debe rechazarse, ya que es contraria a lo dispuesto en cuanto a las modificaciones de cualquiera de los elementos de los Planes, en el articulo 39 de la ley del Suelo de 12 de mayo de 1.956 -49 del vigente texto refundido de 9 de abril de 1.976 -, que exigen en tales supuestos el cumplimiento: de las mismas disposiciones enunciadas para su formación

CONSIDERANDO: Que por cuanto ha quedado razonado, debe ser desestimada esta apelación con confirmación de la sentencia impugnada en la misma sin que de lo actuado resulten méritos que hagan necesaria una condena en costas, atener de lo dispuesto en el artículo 131 de la ley reguladora de esta Jurisdicción .

FALLAMOS

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado, contra la sentencia dictada el 19 de enero de 1.978 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional , sentencia qué procede confirmar Todo ello sin hacer imposición de costas Y a su tiempo, con certificación de esta Sentencia, devuélvanse las actuaciones de primera instancia y expediente administrativo a la Sala de su procedencia

Así por esta nuestra Sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en laColección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-PUBLICACIÓN

Leída y publicada fué la anterior Sentencia, estando constituida en Audiencia Pública la Excma. Sala Cuarta de este Tribunal Supremo, por el señor Magistrado Ponente en la misma, Excmo. Señor Don José María Ruíz Jarabo Ferrán, en el día de la fecha; de que yo el Secretario certifico.

Madrid, veinticinco de Junio de mil novecientos ochenta y uno.