STS 892/1989, 28 de Septiembre de 1989
| Ponente | LUIS ANTONIO BURON BARBA |
| ECLI | ES:TS:1989:4901 |
| Número de Resolución | 892/1989 |
| Fecha de Resolución | 28 de Septiembre de 1989 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 892.-Sentencia de 28 de septiembre de 1989
PONENTE: Excmo. Sr. D. Luis Antonio Burón Barba.
PROCEDIMIENTO: Personal. Apelación.
MATERIA: Desviación de poder. Cambio de destino de funcionario policial. Potestad organizativa.
Necesidades de servicio.
NORMAS APUCADAS: Art. 83 de la Ley JCA; Decreto 2038/1975, art. 446.
DOCTRINA: Debe desestimarse la alegación de desviación de poder en el acto impugnado, pues
aparte de que el actor no demuestra una intencionalidad torcida en el actuar de la Administración,
al no haber solicitado la práctica de prueba alguna, ha quedado demostrado que el cese y posterior
adscripción de puestos, dentro de la misma guarnición, se debió a necesidades de servicio
motivadas por las irregulares actuaciones en la función que prestaba el actor.
En la villa de Madrid, a veintiocho de septiembre de mil novecientos ochenta y nueve.
Vista la presente apelación, interpuesta por don Rubén , representado en esta instancia por el Procurador don Ignacio Aguilar Fernández, contra sentencia dictada en 5 de mayo de 1988 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Palma de Mallorca, en el recurso número 80 de 1987 , sobre cambio de destino por necesidades del servicio; habiendo sido parte apelada la Administración General del Estado, defendida y representada por el Letrado de su Abogacía.
Antecedentes de hecho
La Sala de lo Contencioso-Administratativo de la Audiencia Territorial de Palma de Mallorca, dictó sentencia en la fecha y recurso reseñados en el encabezamiento de la presente resolución, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor: «Fallamos: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Rubén contra resolución del ilustrísimo señor Director general de la Policía de fecha 9 de diciembre de 1986, desestimatorio del recurso de alzada interpuesto contra la resolución del ilustrísimo señor Comisario Jefe Local de la Comisaría de Ibiza de 28 de agosto de 1986, que motivó el cambio de destino por necesidades del servicio, debemos declarar y declaramos dichos actos administrativos conformes con el Ordenamiento jurídico, y, en su consecuencia, los confirmamos, sin hacer expresa declaración de costas».
Contra dicha sentencia se interpuso recurso de apelación por don Rubén , siendo admitida en ambos efectos, con remisión de las parte; personándose en tiempo y forma el apelante don Rubén , representado por el Procurador don Ignacio Aguilar Fernández; y en concepto de apelada la Administración General del Estado, defendida y representada por el Letrado del su Abogacía.
Desarrollada la apelación, por el trámite de alegaciones escritas, evacuó el traslado la representación procesal del apelante, por escrito en el que expuso las siguientes alegaciones: En primer lugar, comienza transcribiendo el contenido del artículo 83, apartado 2, de la Ley Jurisdiccional, según el cual la sentencia estimará el recurso contencioso-administrativo cuando el acto o la disposición incurriere en cualquier forma de infracción del Ordenamiento jurídico, incluso desviación de poder. Y continúa diciendo que el recurrente, que estaba destinado en el aeropuerto de Ibiza por Orden General de la Inspección de Policía Nacional de 15 de enero de 1983, obtuvo el título de Fronteras con fecha 21 de junio de 1983, permaneciendo en dicho destino hasta el día 2 de julio de 1986, en que fue agregado al Grupo Local de Seguridad Ciudadana, y posteriormente se le comunicó el cambio de destino por «necesidades del servicio» en 28 de agosto de 1986. Manifiesta el recurrente que no tiene anotada ninguna sanción en su hoja de servicios, y que ni antes ni después, ha sido advertido, ni reprendido por ninguno de los hechos alegados de contrario, y que ello debe ser prueba suficiente de que se le traslada por no ser vista su conducta estrictamente acomodada a la normativa legal. En segundo lugar, manifiesta que cualquier actividad administrativa para que resulte conforme con el Ordenamiento jurídico, no sólo tiene que ajustarse externamente a la normativa que le disciplina, sino que debe dirigirse al logro de un fin de interés general. Y que si un Órgano de la Administración se aparta de este fin incurre en desviación de poder. Y que atendiendo a lo que se dice en la motivación de la resolución del Director de la Policía al resolver el recurso de alzada, el cambio de destino es facultad de los Jefes Superiores de Policía. Y que esta fundamentación no contiene un razonamiento concreto que permita apreciar la relación entre el traslado decretado y el ejercicio de la potestad de mando para la ordenación de los servicios. Que el acto administrativo no obedeció a la necesidad de reforzar los efectivos del Grupo Local de Seguridad Ciudadana, y que incluso se dejaba al descubierto el servicio del aeropuerto, en plena época turística, y que por lo tanto el traslado del recurrente incurrió en desviación de poder al haberse apartado del concreto interés general propio de la ordenación de los servicios. Y concluyó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que se revoque la alegada y se estime el recurso contencioso-administrativo, interpuso contra los acuerdos del señor Comisario de Ibiza y el ilustrísimo señor Director general de la Policía, reintegrando al recurrente a su destino.
Continuado el trámite por el Abogado del Estado, lo evacuó por escrito en el que dio por íntegramente reproducidos los Fundamentos de Derecho y los hechos que constan en la sentencia apelada, y terminó suplicando a la Sala dicte en su día resolución por la que se confirme la sentencia apelada.
Para la votación y fallo del presente recurso, se señaló el día 22 de septiembre del año en curso, a las diez treinta horas, en que tuvo lugar previa notificación a las partes.
Visto, siendo Ponente el Magistrado excelentísimo señor don Luis Antonio Burón Barba.
Fundamentos de Derecho
Se aceptan los de la sentencia apelada, que literalmente dice: «1.° Que se impugna en el presente recurso contencioso-administrativo por don Rubén , funcionario de la Escala Básica, Segunda Categoría, del Cuerpo Nacional de Policía, «la resolución del ilustrísimo señor Director general de Policía de fecha 9 de diciembre de 1986, notificada a través del señor Jefe de la División de Personal desestimatoria del recurso de alzada interpuesto el 16 de septiembre de 1986, contra la resolución del ilustrísimo señor Comisario Jefe Local de la Comisaría de Ibiza de fecha 28 de agosto de 1986 que le comunica el cambio de destino por necesidades de servicio»; suplicándose en la demanda «se condene a la Administración a reintegrar al recurrente en su destino». 2.° Que el Reglamento Orgánico de la Policía Gubernativa, aprobado por Decreto 2038, de 17 de julio de 1975, establece literalmente en el artículo 446 , que «No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, cuando las necesidades del servicio lo exijan se podrá proveer libremente en destino o disponer que cese en el mismo quien lo ocupe, cualquiera que sea el grupo en que aquél esté clasificado»; por otra aprte, los artículos 66.2 y 81.2 del mismo Reglamento, determinan que los Jefes Superiores de Policía y los Comisarios Jefes provinciales, «tendrán» o «compete»; «relevar del servicio, en el acto, a cualquier funcionario, cuando de los hechos que lo motivan puedan derivarse consecuencias perjudiciales para el servicio o para la disciplina del Cuerpo»; y el artículo 83 concede a los Comisarios Jefes Locales, en su demarcación, idénticas atribuciones que los Comisarios provinciales de quienes dependan. 3.° Que del expediente administrativo, alegaciones de las partes y lo actuado en esta vía jurisdiccional, queda acreditado: 1. Que como resultado del concurso anunciado por Orden General de la Inspección de Policía Nacional, de fecha 15 de diciembre de 1982, se destinó, con carácter voluntario, para cubrir vacante en el aeropuerto de Ibiza, al Policía don Rubén , en virtud del artículo 28 de la Orden General de 15 de enero de 1983, habiendo causado «alta en la guarnición de Ibiza por haber sido destinado a continuar sus servicios al aeropuerto de dicha ciudad», en fecha 21 de febrero de 1983 (folio 3 del expediente). 2. Que con fecha 2 de julio de 1986, pasó agregado al Grupo Local de Seguridad Ciudadana, mediante orden verbal transmitidapor el Jefe del mencionado Grupo «por necesidades del servicio y al mismo tiempo, por haberse originado diferentes protestas por parte de varias compañías aéreas, servicio de bar y restaurante, y diverso personal que trabaja en dicho aeropuerto debido a su comportamiento» (folio 5 del expediente), produciéndose una nota informativa de la 313.a Comandancia de la Guardia Civil de Ibiza al Jefe Superior de Policía de Baleares de 12 de julio de 1986, atribuyendo a señor Rubén , invasiones de las competencias de la Guardia Civil (folio 8 del expediente). 3. Con fecha 26 de agosto de 1986, el hoy recurrente, dirigió protesta formal al señor Comisario de Ibiza, que motivó resolución de la Jefatura Superior de Policía de Baleares, de 28 de agosto de 1986, comunicada a través de la Comisaría de Ibiza, acordando cesar a don Rubén en el puesto que desempeñaba en el aeropuerto de Ibiza y adscribiéndole al Grupo Local de Seguridad Ciudadana de dicha Comisaria (folio 11). 4. Contra la anterior resolución el actor formuló recurso de alzada, que fue desestimado por la Dirección General de Policía de fecha 9 de diciembre de 1986, confirmándola en todas sus partes, quedando abierta de esta forma la presente vía jurisdiccional, habiendo alegado dicha parte, la anulabilidad de la resolución por desviación de poder al atribuirle fines sancionadores, y negar la justificación en necesidades del servicio, y, asimismo, por haberse dictado por órgano incompetente y omisión del procedimiento aplicable. 4.° Tanto la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, como el artículo 446 del Reglamento Orgánico de la Policía Gubernativa (Decreto 2038/1975, de 17 de julio ), que, por otra parte, es expresión de la naturaleza de la función encomendada a la Policía Gubernativa, no consagran la inamovilidad absoluta de los funcionarios, y prevén, cuando las necesidades del servicio lo exijan, la posibilidad de proveer libremente un destino o diponer que cese en el mismo quien lo ocupe, cualquiera que sea el grupo en que aquél esté clasificado, aunque ocupe una determinada plaza en propiedad; por lo que, en consecuencia, en aplicación estricta de este principio, y de la literalidad de los términos empleados por dicho artículo y los anteriormente indicados, 66.2 y 81.2, al presente caso -cese en el puesto que desempeñaba en el aeropuerto el actor con adscripción al Grupo Local de Seguridad Ciudadana dentro de la misma guarnición de Ibiza-, determinan que el acto impugnado se nos presente, en primer lugar, incluido dentro de esa potestad que tiene la Administración de organizar sus servicios atendiendo a las circunstancias concurrentes en el caso y a la identidad e idoneidad de los funcionarios, y, posteriormente, y en base a esa discrecionalidad técnica, el que a la Sala no le está permitido sustituir el criterio de la Administración por otro distinto basado en la opinión subjetiva del recurrente, a no ser que se demuestre la existencia de defecto que vicie el acto administrativo, y con ello, la presunción de legalidad que le es inherente. 5.º Que establecido por el artículo 106.1 de la Constitución que «los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de éste a los fines que la justifican», la desviación de poder la define el artículo 83.3 de la Ley Jurisdiccional como «el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el Ordenamiento jurídico»; precepto interpretado por la Jurisprudencia - sentencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo de 11 de diciembre de 1984 , con cita de otras varias- en el sentido de que «supone la existencia de un acto ajustado a la legalidad intrínseca, pero con vicio de nulidad por no responder su motivación interna al sentido teleológjco de la actividad administrativa orientada a la promoción del interés público y sujeta a ineludibles imperativos de moralidad»; por lo que teniendo en cuenta que la Administración, en virtud del principio de legalidad de la actividad administrativa, goza de la presunción de que ejerce sus potestades con arreglo a derecho y de buena fe, resulta imprescindible que quien alega que un órgano administrativo se apartó del cauce jurídico, ético o moral que está obligado a seguir, debe demostrar la intencionalidad torcida o desviación del mismo, no siendo suficiente oponer a la presunción dichas meras conjeturas o sospechas, agregando que el administrador «habrá de proporcionar una prueba suficiente para crear en el Tribunal una razonable convicción de que aún cuando la Administración se haya acomodado exteriormente en su actuación a la legalidad formal, sin embargo, el fin perseguido por los actos impugnados se aparta del interés público». Doctrina que nos conduce a la desestimación de la alegación formulada por el actor, de desviación de poder en el acto impugnado, pues aparte de no haber demostrado esa intencionalidad torcida al no haber solicitado la práctica de prueba alguna, ha quedado acreditado que el cese y posterior adscripción de puestos, dentro de la misma guarnición, se debió a necesidades del servicio motivadas por las irregulares actuaciones en la función que prestaba en el aeropuerto el recurrente, debidamente consignadas en el expediente, y demostrativas de la adecuación del acto impugnado a derecho y con estricta sujeción al interés público o interés general como es el servicio prestado por las Fuerzas de Seguridad. 6.° Que igualmente debe rechazarse el planteamiento del actor, según cuya argumentación el cambio de destino «viene a constituir una especie de sanción»; y decimos que debe rechazarse toda vez que, de una parte, la Administración, en ningún momento le ha atribuido tal carácter a dicho cese, cuando independientemente a la resolución adoptada, pudo instruir el correspondiente expediente disciplinario; y de otro, el acto impugnado no formula ningún juicio desfavorable al recurrente, limitándose a señalar las necesidades del servicio, y, si bien es cierto, en el expediente figuran las referencias a las diferentes notas informativas en las que se recogen esas actuaciones anómalas del mismo no es menos cierto que ello ha supuesto la motivación del acto y la razón de ser y justificación, ya que fue adoptada para evitar consecuencias perjudiciales para el servicio. Por otra parte, no se puede olvidar que el artículo 112 del citado Reglamento Orgánico rechaza tal calificativo de sanción al traslado producido por necesidades de servicio; y ello no podía ser menos, si tenemos muy en cuenta el principio antes mencionado, de laautonomía y potestad de la Administración de organizar sus servicios, debiendo de concluirse que dicha resolución fue tomada por órganos competentes según el artículo 83, o en otro caso, convalidado por el superior jerárquico de conformidad con el artículo 53.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo , sin que pueda darse valor a la Circular de la Dirección General de 10 de junio de 1980, por un lado, en cuanto limita las 893 facultades concedidas por el Reglamento, en base a los artículos 23 y 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 7 de la de Procedimiento Administrativo , y por otro, porque el recurrente no ha acreditado encontrarse en posesión del título de fronteras o haber realizado el curso correspondiente. 7." Que no existen méritos para hacer declaración expresa en relación de las costas procesales, de conformidad con el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional». Y
Se ciñe la presente apelación al problema de la desviación de poder en que pudiera haber incurrido las resoluciones impugnadas, punto en el que apenas cabe añadir nuevos razonamientos al Fundamento 6." de la sentencia de 5 de mayo de 1988, porque el concepto de necesidades del servicio justificativas de un traslado dentro de la misma población, lo mismo puede operar en cuanto al puesto que se deja al nuevo que señala al funcionario.
Es evidente que la asignación de tareas distintas a las que el funcionario venía desempeñando en la misma población no puede merecer el calificativo de sanción de ninguna clase, máxime cuando el recurrente no ha acreditado estar en posesión del título de fronteras que alegó ni se ha hecho mención de posibles perjuicios causados en sus retribuciones o en cualquier otro terreno.
La circunstancia de que el traslado de puesto tenga o pudiera tener origen en quejas sobre conductas ocasionales del señor Rubén , no implica forzosamente que el fin del acto administrativo discutido haya sido diferente al de atender a las necesidades generales de asegurar un buen servicio tanto en cuanto a los del aeropuerto, como en lo que atañe al Grupo Local de Seguridad Ciudadana, por lo que procede confirmar íntegramente la resolución apelada, sin imposición de costas.
Visto el artículo 83.3 de la Ley de esta Jurisdicción y los preceptos citados y comentados en la sentencia recurrida.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por don Rubén y mantenido en esta instancia en su nombre por el Procurador señor Aguilar Fernández, contra la sentencia de 5 de mayo de 1988, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Palma de Mallorca en los Autos número 80/1987 , y en consecuencia confirmamos íntegramente la expresada sentencia.
No se hace expresa imposición de las costas causadas en esta instancia.
ASI por esta nuestra sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Ángel Rodríguez García.-César González Mallo.-Luis Antonio Burón Barba.-Firmado y rubricado.
Publicación: Leída y publicada ha sido la precedente sentencia por el Magistrado Ponente excelentísimo señor don Luis Antonio Burón Barba, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha; certifico.
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