STS 367/1989, 5 de Abril de 1989

La sentencia apelada contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: «Fallamos: Que desestimando la causa de inadmisibilidad invocada por el Abogado del Estado y entrando a conocer del fondo del recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora doña Isabel Fernández-Criado Bedoya, en nombre y representación del Grupo Inmobiliario Valdebrada, S.A., contra la desestimación por silencio del recurso de alzada interpuesto el 1 de octubre de 1983 ante el Secretario General de la Seguridad Social, ante la denegación, también por silencio, de las reclamaciones formuladas ante el Director General de Acción Social, debemos declarar y declaramos la disconformidad de las resolucionesrecurridas, dejándolas sin efecto y, en consecuencia, estimando parcialmente el recurso, debemos declarar y declaramos el derecho de la entidad recurrente al pago de las siguientes cantidades: 1) 362.449,40 pts., en concepto de revisión de la liquidación de las obras de la Guardería Infantil de Cartaya; 624.540,30 pts., por el mismo concepto en las obras de la Guardería de Lepe y, asimismo, 346.200,08 pts., por las referentes a la Guardería de Isla Cristina. Más el abono de los intereses legales devengados por dichas cantidades a razón de un 80 por 100 a partir del día 5 de noviembre de 1982, y en cuantía a determinar en ejecución de sentencia. 2) 5.344.322,55 pts., en concepto de revisión de precios de las obras del Hogar Picón de Jarama, y 1.308.437,00 pts., por igual concepto en el Proyecto Adicional. Más los intereses por demora devengados por dichas cantidades (a razón de un 8 por 100), a partir del día 5 de noviembre y 31 de mayo de 1983, respectivamente, y en cuantía a determinar en ejecución de sentencia. 3) Los intereses de demora por el retraso en el pago de las revisiones de precios de las tres guarderías anteriormente citadas Cartaya, Lepe e Isla Cristina, por el período comprendido entre el 5 de noviembre de 1982 y el 22 de enero de 1983, exclusivamente. 4) 24.471 pts., en concepto de intereses de demora en el abono de la liquidación final de las obras del Hogar Generalísimo Franco. Sin costas. Sirvieron de base a dicho fallo los siguientes Fundamentos de Derecho: 1. El objeto del presente recurso se centra en determinar si es o no conforme con el ordenamiento jurídico la desestimación por silencio de las peticiones formuladas por la empresa recurrente, Grupo Inmobiliario Valdebrada, S.A., al Instituto Nacional de Acción Social y al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y, en virtud de las cuales, se interesaba el pago de diversas cantidades en concepto de revisión de precios, liquidaciones finales e intereses de las obras realizadas por la entidad recurrente; para ello y con carácter previo procede -a juicio de la Sala- exponer los siguientes hechos: 1. El Grupo Inmobiliario Valdebrada, S.A. contrató con el Instituto Nacional de Asistencia Social la realización de las siguientes obras: A) Construcción de tres guarderías infantiles en Cartaya, Isla Cristina y Lepe, en la provincia de Huelva, en tres contratos independientes adjudicados en la misma fecha, 22 de junio de 1978, teniendo prevista todos ellos la revisión de precios en la cláusula 24 de los Pliegos de cláusulas particulares. B) Obras de reforma de los Arcos de la primera planta y teatro-cine del hogar Generalísimo Franco de Madrid, adjudicado el 20 de mayo de 1980, sin que se hubiera previsto en este contrato revisión de precios. C) Construcción de edificio para dormitorios, vivienda del Director y reforma del comedor del «Hogar del Jarama» de Paracuellos del Jarama, que contiene previsión de revisión de precios en la cláusula 27 del Pliego de cláusulas administrativas particulares. 2. Los tres contratos anteriores dieron lugar a una serie de reclamaciones, bien por revisión de precios, pago de intereses o liquidaciones de fin de obra que se resumen a continuación: A) Los tres contratos de obras para la realización de las respectivas guarderías infantiles de Cartaya, Isla Cristina y Lepe, generaron la correspondiente revisión de precios que, si bien fue presentada por la empresa recurrente el 17 de diciembre de 1980 (véanse los documentos números 16, 21 y 16 en los expedientes respectivos) no fueron abonadas hasta el 22 de enero de 1983. Por este retraso la actora solicita el pago de los intereses de demora, a razón de un 8 por 100 y por un total de 676 días, computados éstos desde los tres meses siguientes a la petición y hasta la fecha de pago. Sin embargo, de lo actuado en el expediente administrativo se desprende que la efectiva intimación al pago se llevó a cabo el 5 de noviembre de 1982, siendo reiterada el 7 de enero de 1983. B) Por lo que respecta a la liquidación final del contrato de obras del Hogar Generalísimo Franco, ésta fue presentada al cobro el 19 de septiembre de 1981, firmándose acta de recepción definitiva el 25 de mayo de 1982 y, sin embargo, el abono de la liquidación de 1.240.582 pts., no se efectuó hasta el 25 de febrero de 1983, si bien no se incluyeron los intereses de demora, concepto que, por un importe de tres meses, es igualmente reclamado por un total de 24.471,70 pts. Igualmente en este caso la intimación al pago se efectuó el 5 de noviembre de 1982. C) El contrato de obras del Hogar Picón del Jarama, en ejecución de la cláusula 27 del Pliego de condiciones, dio lugar a una revisión de precios por un importe de 5.344.322,55 pts. Dicha cantidad fue reclamada a la Administración el 20 de julio de 1982, acompañando a la petición un certificado del Arquitecto Director (lleva fecha de 15 de julio de 1982) en el que se precisa que la empresa ha cumplido estrictamente los plazos parciales fijados para la ejecución del contrato y en general para su total realización, habiendo finalizado las obras el 30 de noviembre de 1982 (sin duda se trata de un error, quiere decir de 1981), según la última certificación obrante en el expediente. Asimismo, el 8 de febrero de 1982 se produce la recepción provisional de las obras y el 7 de febrero del año siguiente la definitiva, sin que conste la existencia de anomalía alguna en las mismas. Igualmente, también certifica el Arquitecto Director que, de acuerdo con el art. 4 del Decreto-Ley 2/1964, de 4 de febrero no se ha revisado el 20 por 100 del contrato. La Administración, ante esta solicitud, se limitó a pedir que la citada revisión se hiciera conjuntamente con la revisión de precios del proyecto adicional (véase escrito de 28 de enero de 1983 obrante en el expediente administrativo). La empresa recurrente, en escrito de 10 de febrero de 1983, comunicó a la Administración que la certificación n.° 1 de la revisión instada, se tramitó para su pago el 20 de julio de 1982, sin que hasta la fecha se haya procedido a su abono, no obstante las reclamaciones formuladas, entre ellas, el abono de intereses legales. Por ello y con independencia de remitir en breve plazo la 2.a certificación en la que se incluirá la revisión del reformado, la empresa interesa nuevamente el pago de la repetida primera revisión de precios, cuyo importe asciende a 5.344.332,55 pts. D) Las obras del Hogar Picón del Jarama fueron objeto de un proyecto adicional, también adjudicado a la entidad recurrente el 23 de junio de 1982, en cuyaejecución se presentó por el Arquitecto Director la oportuna revisión de precios por importe de 1.308.437,00 pts., (véase escrito de 15 de enero de 1983), siendo de resaltar que la recepción provisional se llevó a cabo el 5 de julio de 1982, debiendo producirse la definitiva el 4 de julio de 1983, y sin que al tiempo de producirse la contestación a la demanda (hecho ocurrido el 16 de mayo de 1984), se haya producido alegación alguna por la Administración a este respecto. La recurrente, quien ha reclamado el pago de intereses de demora el 31 de mayo de 1983 (véase documento n.° 4 de la demanda), solicita por este concepto hasta el 15 de marzo de 1984 y una vez descontados los tres meses señalados por la Ley, el pago de 99.799,64 pts. E) Por último, las tres guarderías infantiles de Cartaya, Isla Cristina y Huelva Lepe, generaron una liquidación definitiva, aprobada el 28 de abril de 1982, y que con la debida autorización del Arquitecto Director fue presentada el 14 de abril de 1982 (véase documento n.° 4 del expediente de las obras de Lepe, y el documento n.° 5 de los respectivos expedientes de Cartaya e Isla Cristina), en ellos se precisa que la liquidación definitiva arroja en saldo favorable a la entidad recurrente que alcanza a 362.449,40 pts., por la Guardería de Cristina, 346.200,08 por la de Cartaya y 624.540,30 pts., por la de Lepe. Dichas cantidades, según se ha especificado, fueron reclamadas el 14 de abril de 1982, esto es, antes de que por la Administración se efectuara el pago de las obras principales (extremo ocurrido el 22 de enero de 1983). Constando en el documento n.° 2 de los incorporados con la demanda que el 5 de noviembre de 1982 la recurrente intimó a la Administración para que efectuara el pago de los intereses devengados por estas cantidades. 2. La Empresa recurrente, según se desprende de los documentos aportados, ha formulado a la Administración las siguientes peticiones antes de acudir a la jurisdicción contencioso; el 5 de noviembre de 1982 se dirigió escrito al Director General de Acción Social en el que se interesaba el pago de las cantidades consignadas en los hechos segundo, tercero y cuarto de la demanda, así como el abono de los intereses correspondientes, esta petición fue nuevamente formulada el 7 de enero de 1983; el 31 de mayo de 1983 se intimó al pago de los intereses correspondientes a la revisión del Proyecto Adicional del Hogar «Picón del Jarama» y el 20 de septiembre de 1983 se interpuso recurso de reposición ante el Director General de Acción Social instando el abono de 1.308.437 pts., y, por último, el 1 de octubre de 1983 se interpuso recurso de alzada ante el Secretario General de la Seguridad Social, contra las denegaciones por silencio administrativo de las anteriores reclamaciones. El abogado del Estado, además de oponerse al recurso en cuanto a las peticiones de la entidad recurrente, interesa con carácter prioritario la inadmisibilidad del mismo en cuanto a que, a su juicio, para entender desestimada una petición por silencio administrativo es necesario, de conformidad con lo dispuesto en el art. 94.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo y en el art. 38 de la Ley Jurisdiccional , que el interesado formule su petición, que transcurran como mínimo tres meses desde que se formuló y que se denuncie la mora. Para la representación del Estado estos requisitos no se han cumplido, pues, realizada la petición el 5 de noviembre de 1982, la denuncia de mora se realiza antes de los tres meses, concretamente, el 7 de enero de 1983, por lo que procede de conformidad con el art. 82, letra C), declarar la inadmisibilidad del recurso. 2. En primer lugar ha de pronunciarse la Sala sobre la inadmisibilidad invocada por el Abogado del Estado, la cual, en cuanto exponente de una concepción excesivamente formalista de la jurisdicción no puede prosperar, ciertamente, ya la doctrina reiterada del Tribunal Supremo ha declarado que, ante una denuncia prematura de la mora, si la Administración no resuelve, se entiende subsanada la anomalía por el transcurso del tiempo; de lo contrario, se favorecerá de manera innecesaria la inactividad de la Administración, convirtiendo la vía previa, más que en un presupuesto lógico del proceso, en un obstáculo para el administrado.

Tal forma de entender los recursos administrativos previos al contencioso viene avalada por el alcance que la función revisora de este orden jurisdiccio nal, que ha de atender -en la medida de lo posiblea la tutela material de los derechos en conflicto, no pudiéndose convertir la vía administrativa previa en un obstáculo meramente formal encaminado a entorpecer el acceso de los administrados a los Tribunales; pues, la exigencia rigurosa de la vía administrativa es el dar a la Administración la oportunidad de conocer las peticiones que se le hacen, y, en su caso, de resolverlas, evitando, mediante este filtro o técnica -elemental- de seguridad jurídica, la posible reclamación judicial posterior; de tal modo que, fuera de este marco, la via administrativa previa se convierte en un privilegio inconciliable con la actitud de servicio que la Constitución impone a los poderes públicos, a quienes se invita a remover los obstáculos que impidan o dificulten la plenitud de los derechos fundamentales básicos como son la libertad, la justicia y la igualdad (mandato jurídico que constituye como un código para una adecuada gestión de la «cosa pública»).

Siendo, por tanto, oportuno examinar el objeto propio del recurso, la Sala ha de recordar aquí la doctrina sentada por el Tribunal Supremo a la hora de definir el cuándo y el cómo comienzan a devengar intereses las obligaciones contractuales de la Administración; para ello es necesario, además del transcurso de los tres meses que señala el párrafo 2.° del art. 47 de la Ley de Con tratos del Estado , la intimación por escrito al cumplimiento de la obligación. Dicho criterio aparece recogido, entre otras, en la sentencia de 14 de febrero de 1983 (R.A. 838 ), y ha de ser aplicado al presente caso con carácter general, de este modo, en las diversas reclamaciones efectuadas por la actora deberá calificarse como «dies a quo», a efectos de intereses, el 5 de noviembre de 1982, primera fecha en la que hay constancia expresa de esta intimación alpago realizado frente a la Administración. 5. Analizando ya las diversas peticiones de la actora ha de estimarse la reclamación referente a la liquidación final de las obras de Construcción de las Guarderías Infantiles de Cartaya, Lepe e Isla Cristina por un importe, respectivamente, de 362.447,30 pts., y 346.200,08 pts., si bien los intereses legales reclamados tendrán como «dies a quo» el 5 de noviembre de 1982. Ello ha de ser así porque dicha liquidación final viene avalada por el Arquitecto Director de la obra, de conformidad con las fórmulas polinómicas incorporadas al pliego de condiciones y hecha la deducción del 20 por 100 de la obra. Por lo que respecta a la reclamación de revisión de precios de las obras del Hogar Picón del Jarama, por un importe de 5.344.322,55 pts., y 1.308.437 pts., por igual concepto en el Proyecto Adicional, han de ser igualmente estimadas, pues, en ambos casos, se trata de obras definitivamente recibidas por la Administración sin que se haya efectuado reparo alguno, a la vez que, las revisiones de precios reconocidas en las cláusulas del contrato, se han realizado con el certificado previo del Arquitecto Director, no siendo obstáculo a su pago el requerimiento formulado por la Administración para que ambas se presentaran conjuntamente (escrito de 28 de enero de 1983) pues si bien es cierto que el Proyecto Adicional no genera propiamente- un nuevo contrato (véase al respecto la sentencia del T. Supremo de 24 de enero de 1984, R.A. 486 ), la Administración no ha opuesto reparo alguno a su procedencia o exactitud. No obstante y respecto de los intereses solicitados por estos dos conceptos ha de hacerse la misma advertencia que en el caso anterior; sólo se percibirán a partir del día de la intimación a su pago, esto es, el 5 de noviembre de 1982 para la obra principal y el 31 de mayo de 1983, para el Proyecto Adicional. 6. Por lo que respecta a los intereses de demora por el retraso en el pago de las certificaciones de revisión de precios de las Guarderías de Cartaya, Lepe e Isla Cristina, se ha de estimar el derecho de la actora por el período comprendido entre el 5 de noviembre de 1982 y el 22 de enero de 1983, fecha en la que se efectuó el pago de las mismas, no siendo procedente el pago de 1.837.950 pts., en su integridad, por ser necesario, como ya se ha repetido, la expresa intimación al pago. Y por último, ha de estimarse, también, el derecho de la empresa recurrente al pago de 24.471 pts., en concepto de intereses de demora en el pago de la liquidación final de las obras del Hogar Generalísimo Franco. 7. No procede hacer especial mención en cuanto a las costas».

Contra dicha sentencia se interpuso recurso de apelación por el señor Abogado del Estado en la representación que le es propia, siendo admitida en ambos efectos, con remisión de las actuaciones a éste Tribunal, previo emplazamiento de las partes, personándose en tiempo y forma como apelante el señor Abogado del Estado en dicha representación y como parte apelada la Procuradora señora Fernández-Criado en representación del Grupo Inmobiliario Valdebrada, S.A.

Desarrollada la apelación por el trámite de alegaciones escritas, evacuó el mismo el señor Abogado del Estado en nombre y representación de la Administración, por escrito en el que tras alegar las que estimó convenientes a derecho terminó suplicando a la Sala se dicte sentencia por la que se declare la inadmisibilidad del recurso por la causa legal alegada por esta representación o subsidiariamente o en todo caso se estime igualmente el recurso y se declare que no tiene derecho la Sociedad recurrente al percibo de intereses de demora ni a la revisión de precios en los términos establecidos por la sentencia objeto de la apelación.

Continuado el mismo por la Procuradora señora Fernández-Criado Bedoya en representación del Grupo Inmobiliario Valdebrada, S.A., lo evacuó por escrito en el que exponer las que estimó pertinentes, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia en la cual, de acuerdo con las Alegaciones formuladas, rechace las argumentaciones de la parte apelante y confirme en todos sus extremos la Sentencia apelada.

Conclusas las actuaciones, se señaló el día treinta de marzo del corriente año para votación y fallo del presente recurso de apelación, previa notificación a las partes.

Visto siendo Magistrado ponente, el Excmo. Sr. don Francisco J. Hernando Santiago.

Fundamentos de Derecho

Se aceptan los consignados en la sentencia apelada, y además:

En relación con la causa de inadmisibilidad, aducida por el señor Abogado del Estado al contestar a la demanda y reiterada ahora, tras su rechazo por la sentencia apelada, con independencia de lo consignado en los Fundamentos de Derecho, Tercero y Cuarto de ella que han sido aceptados, conviene indicar que si bien el art. 38 de la Ley de la Jurisdicción , exige para que haya acto recurrible por silencio administrativo la previa denuncia de la mora, siendo ésta una exigencia inexcusable para que opere el silencio negativo por ser ese requisito un factor indispensable en la creación del acto denegatorio presunto que apertura el camino a la vía jurisdiccional, sin embargo es aplicable con carácter general a todo el ámbito administrativo, salvo que otras disposiciones establezcan un régimen diferente y en el proceso que enjuiciamos nos movemos dentro de la actividad contractual administrativa que se rige por su especificalegislación integrada por la Ley de Contratos del Estado (texto articulado aprobado por Decreto 923/75, de 8 de abril de modificaciones introducidas por la Ley 5/83, de 17 de marzo ) y por el Reglamento General de Contratación del Estado aprobado por Decreto 3410/75 . Por consiguiente la solicitud realizada por la actora, por demora en el pago, no hay que entenderla como una petición formulada a la Administración a las que se refiere el art. 94.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo , que si no es resuelta en el plazo de tres meses exige la denuncia de la mora para transcurridos otros tres, poder deducir, frente a esta denegación presunta el correspondiente recurso utilizando la vía jurisdiccional, sino como la «interpellatio morae» a que se refieren los arts. 47 párrafo 2.° de la Ley de Contratos del Estado y 144 de su Reglamento. El artículo 47 de la Ley señala que si la Administración no hiciese el pago al contratista de las certificaciones dentro de los tres meses siguientes a la fecha de aquéllas, deberá abonar al mismo, a partir de aquella fecha el interés legal de las cantidades debidas, siempre que aquél intime por escrito el cumplimiento de la obligación. El escrito de la actora de 5 de noviembre de 1982, tiene el carácter, y cumple los efectos, del requerimiento intimidativo que exige el art. 47 de la Ley de Contratos del Estado, y como quiera que el art. 144 del Reglamento, especialmente el párrafo tercero , señala que la Administración resolverá sobre la procedencia del abono de intereses dentro del plazo de dos meses contando a partir del requerimiento formulado por el contratista, el posterior escrito de 7 de enero de 1983 ha de entenderse como una reiteración de la intimación ya efectuada, máxime si en el mismo se advierte «Que ha transcurrido el plazo de dos meses que indica el párrafo tercero del art. 144 del Reglamento General de Contratación (...) sin que por ese Organismo se haya tramitado y resuelto dicho escrito». No tiene pues, como se pretende por el señor Abogado del Estado, el escrito de 5 de noviembre de 1982, el carácter de una petición administrativa genérica al amparo de lo dispuesto en el art. 894.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo , sino que es la intimación por escrito que requiere el art. 47 de la Ley de Contratos del Estado ; ni el escrito posterior de 7 de enero de 1983 cumple el efecto de denunciar la mora, sino que al tiempo que pone de manifiesto el retraso e incumplimiento de la Administración, reitera la intimación que la Ley exige para la entrada en juego de los intereses. Esta regulación específica que en la contratación administrativa existe, debe de ser de aplicación preferente y precluyente respecto de la genérica, no compadeciéndose con la esencia de la exigencia de la «interpellatio morae», que a la misma deba de suceder una «denuncia de mora» de la «interpellatio» para que la misma obtenga eficacia por virtud del silencio negativo, como por el señor Abogado del Estado se pretende, para que transcurridos tres meses quede el acto administrativo denegatorio perfeccionado y viable su impugnación jurisdiccional. El art. 38 de la Ley de Jurisdicción es aplicable con carácter general a todo el ámbito administrativo salvo que otras disposiciones establezcan un régimen diferente, como en el caso enjuiciado acontece, en que la legislación contractual administrativa prevé unos efectos específicos derivados del régimen contractual que regula, procediendo en consecuencia el rec lazo de la causa de inadmisibilidad del recurso alegada y reiterada por el señor Abogado del Estado.

Respecto del fondo del asunto, la parte apelante viene a dar por reproducidos, en este recurso de apelación, los argumentos y alegaciones que ya expuso al contestar a la demanda en el primer grado jurisdiccional, los cuales han sido objeto de adecuado tratamiento en la sentencia recurrida lo que viene a dificultar toda consideración a realizar por esta Sala tendente a la censura de lo razonado por la de la Audiencia Territorial, no obstante el alcance que, en general, atribuye al Tribunal de alzada la formalización de un recurso de apelación, pero sin que llegue al extremo de reputarlo una mera repetición del proceso, sino, más limitadamente, a una revisión critica de lo originariamente resuelto y decidido, criterio éste sustentado en una reiterada jurisprudencia, de lo que puede ser muestra la sentencia de este Tribunal Supremo de 16 de junio de 1986 , siendo corolario de ello el que se deba mantener en su integridad la sentencia apelada cuando el recurrente se limita en segunda instancia a reproducir los argumentos y alegatos ya expuestos en la primera y sobre los cuales la sentencia se ha pronunciado, toda vez que la falta de un análisis de la tesis de la sentencia apelada por parte del apelante implica que se la ignora y que no se la toma en consideración a pesar de que en ella se hace un estudio acertado y suficiente de la cuestión de fondo rebatida (Sentencia de 23 de enero de 1985), como en el caso enjuiciado acontece, en el que la sentencia apelada, acertadamente, fija el «dies a quo» el 5 de noviembre de 1982, fecha ésta en la que hay constancia de haberse ejercitado la intimación al pago, de conformidad con lo prevenido en el art. 47 de la Ley de Contratos del Estado , procediendo por todo lo expuesto y lo consignado en los Fundamentos de Derecho de la sentencia apelada, que han sido aceptados y se dan por reproducidos, al ser los mismos plenamente compartidos por esta Sala, la desestimación del recurso de apelación y la confirmación de la sentencia apelada.

No se estima la concurrencia de las circunstancias exigidas por el art. 131 de la Ley de Jurisdicción a efectos de realizar una expresa declaración respecto de las costas causadas en el presente recurso de apelación.

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por el señor Abogadodel Estado, contra la sentencia dictada por la Sala Cuarta de la Jurisdicción de la Audiencia Territorial de Madrid con fecha 18 de octubre de 1985 , al conocer del recurso contencioso-administrativo deducido por Grupo Inmobiliaria Valdebrada S.A., contra la desestimación por silencio del recurso de alzada interpuesto ante la Secretaría General de la Seguridad Social, contra las denegaciones por silencio también de las reclamaciones de cantidad formuladas con fecha 5 de noviembre de 1982 y reiteradas el 7 de enero de 1983, a la Dirección General de Acción Social, (Autos 1861/84), cuya sentencia confirmamos en todas sus partes sin efectuar expresa declaración respecto de las costas causadas en la presente apelación.

ASI, por esta nuestra sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Ángel Rodríguez García.- César González Mallo.- Francisco J. Hernando Santiago.- Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. don Francisco J. Hernando Santiago, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de la fecha. Certifico.--Jaime Estrada Pérez.- Rubricado.