STS, 13 de Enero de 2010

PRIMERO.- El 29 de junio de 2004 el AYUNTAMIENTO DE TORREPEROJIL (Jaén) solicitó del Ministerio de Fomento que la Comisión Mixta constituida al efecto aprobara la actuación descrita en la Memoria adjunta -restauración de las Torres Oscuras, acondicionamiento del Auditorio municipal, recuperación de las galerías medievales y de los accesos a las viviendas trogloditas, saneamiento e iluminación del casco histórico y de sus monumentos más sobresalientes, construcción de un mirador en Eras del Calvario, recuperación de la lonja meridional y restauración de la Iglesia parroquial-, en la cuantía de 560.000 #, financiada con cargo a las disponibilidades del 1% cultural.

SEGUNDO.- El AYUNTAMIENTO DE TORREPEROJIL interpuso recurso contencioso-administrativo, que fue el número 289/2005 de la sección 8ª de la Audiencia Nacional, en el que alegó que, pese a haber recibido oficio del Subdirector General de Arquitectura del Ministerio de la Vivienda, de fecha 9 de septiembre de 2004, en el que se comunicaba al Ayuntamiento que la solicitud sería incluida en el Orden del día de la próxima reunión de la Comisión Mixta Interministerial para la actuación conjunta en el Patrimonio Histórico Español, no se le había dado traslado de ningún acuerdo adoptado en cualquiera de las tres reuniones -XLII, XLIII o XLIV- celebradas con posterioridad a la entrega de su documentación. Sin embargo, sí se han aprobado otras actuaciones propuestas por distintas Corporaciones municipales, lo que sólo puede calificarse de actuación arbitraria contra la legalidad vigente. En definitiva, sostiene que el cumplimiento de la obligación derivada del artículo 68 de la Ley de Patrimonio Histórico Español exige que la Administración demandada dote la partida con un mínimo equivalente al 1% de los fondos que sean de aportación estatal, la destine a la realización de trabajos de conservación o enriquecimiento del Patrimonio Histórico Español o al fomento de la creatividad artística, y la aplique preferentemente a un ámbito territorial concreto, cual es la obra o su inmediato entorno. Concluye suplicando que 1º) se declare la nulidad de ladesestimación por silencio administrativo de su solicitud, incardinable en los apartados c), f) y h) del punto 2 del Anexo al Acta de la XXX Reunión de la Comisión Mixta "Intervención en el patrimonio arquitectónico, patrimonial o histórico (Casco Histórico, Eras del Calvario, Iglesia Parroquial, Lonja, Galerías medievales y viviendas trogloditas), Programa de Teatros (Auditorio Municipal), y Plan de castillos y otros elementos de arquitectura defensiva (Torres Oscuras), respectivamente"; 2º) se proceda a reconocer al Ayuntamiento de Torreperojil la aprobación de la financiación de la actuación solicitada con cargo a la partida del 1% cultural en el presente ejercicio presupuestario, habida cuenta de que cumple los requisitos exigidos y se halla formalizada desde junio del año 2004, ofreciéndose esta parte a aportar el Proyecto de ejecución sobre la actuación propuesta, financiado a su costa, cuando sea requerida para ello, así como a sufragar el coste de las direcciones facultativas y los estudios técnicos que sean necesarios para su redacción; y 3º) se declare la procedencia y oportunidad de la solicitud a la fecha de su presentación, recogiendo que esta parte no solicitó ni la totalidad de la partida del 1% cultural para la aplicación en su municipio, ni la administración o transferencia de los fondos que pudieran corresponderle en función de la actuación propuesta ante la Comisión Mixta, a la que corresponderá la aprobación del Proyecto de ejecución de las mismas, con presupuesto cerrado, así como su fiscalización.

El Abogado del Estado se opuso mediante escrito de 26 de octubre de 2005, que concluyó suplicando sentencia por la que se desestime el recurso y se confirme la resolución impugnada, con imposición de costas a la recurrente.

TERCERO.- En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Octava) dictó sentencia desestimatoria de fecha 20 de marzo de 2007 .

CUARTO.- Contra la referida sentencia preparó la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE TORREPEROJIL recurso de casación, que el Tribunal de instancia tuvo por preparado mediante providencia de 21 de mayo de 2007, en el que anunció la interposición por los motivos contenidos en los apartados c) y

d) del art. 88.1 de la LRJCA .

QUINTO.- La Procuradora de los Tribunales Doña Ivana Rouanet Mota, en representación del AYUNTAMIENTO DE TORREPEROJIL, ha interpuesto recurso de casación formalizado mediante escrito presentado en el Registro General del Tribunal Supremo el 6 de julio de 2007 , en el que termina por suplicar a la Sala que dicte sentencia por la que se case y anule la recurrida, resolviendo, tras la comprobación del cumplimiento de todos y cada uno de los requisitos objetivos establecidos en las Normas Generales de aplicación, sobre el fondo de la cuestión, centrado en la aprobación de la financiación de la actuación propuesta por el recurrente para la intervención en el Patrimonio Histórico Español sito en su municipio, y ello con cargo a la partida del 1% cultural o, de forma subsidiaria, que se repongan las actuaciones hasta el momento inmediatamente anterior al de dictar sentencia, a fin de que el Tribunal a quo proceda a dictar nueva sentencia de conformidad a Derecho, anulando, por ende, y en cualquiera de los casos, la resolución presunta desestimatoria de las pretensiones de la recurrente, por silencio administrativo, manifestando respecto a la misma el hecho de no ser ajustada al ordenamiento jurídico.

SEXTO.- Por providencia de la Sala, de fecha 7 de noviembre de 2007 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo admitió el recurso de casación, y por providencia de 3 de diciembre de 2007 la Sección Tercera acordó entregar copia del escrito de interposición al Abogado del Estado, en representación de la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, para que formalizara su oposición.

SÉPTIMO.- Mediante escrito presentado el 27 de diciembre de 2007 el Abogado del Estado se opuso al recurso y concluyó solicitando que se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al mismo y se confirme la sentencia recurrida, con imposición de costas al recurrente.

OCTAVO.- Por providencia de fecha 2 de diciembre de 2009, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 13 de enero de 2010, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Ramon Trillo Torres,

PRIMERO.- Es objeto de este recurso de casación la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 20 de marzo de 2007 , recaída en el recurso nº 289/2005, que desestimó el recurso interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE TORREPEROJIL (Jaén), contra la desestimación presunta por silencio administrativo de la solicitud formulada ante el Ministerio de Fomento, a fin de que la Comisión Mixta constituida al efectoaprobase la actuación solicitada descrita en la Memoria -restauración de las Torres Oscuras, acondicionamiento del Auditorio Municipal, recuperación de las Galerías medievales y de los accesos a las viviendas trogloditas, saneamiento e iluminación del casco histórico y de sus monumentos más sobresalientes, construcción de un mirador en Eras del Calvario, recuperación de la lonja meridional y restauración de la Iglesia parroquial-, financiada por subvención con cargo a las disponibilidades del 1% cultural en el ejercicio corriente, en la cuantía de 560.400 #.

SEGUNDO.- El recurso de casación se articula en dos motivos. El primero se desarrolla al amparo de lo preceptuado en el art. 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional, y se divide en los dos apartados siguientes:

1. ) Infracción de los arts. 218.2 y 281.4 de la Ley 1/2000 , en relación con la Disposición Final Primera de la Ley 29/1988 , por cuanto la sentencia ha quebrado de forma palmaria las reglas de la lógica y de la razón en la interpretación de la prueba documental, incurriendo en las afirmaciones sustanciales que llevan a la desestimación del recurso en manifiesto error de apreciación de los hechos. En particular, la sentencia desestima el recurso al apreciar una presunta precipitación en la presentación de la solicitud, sin tener en consideración la aportación de copia de la página oficial del propio Ministerio de Cultura en la que se detalla que "no existe plazo determinado para solicitar financiación del 1% cultural, en cualquier momento puede presentarse una solicitud".

   Este apartado del primer motivo de casación presenta una patente falta de correspondencia entre el vicio jurídico que se denuncia -que debió formularse al amparo del motivo d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción -, y el cauce procesal elegido -el motivo c) del citado artículo 88.1 -. El recurso de casación no puede fundarse en el error en que hubiese podido incurrir la Sala de instancia al valorar la prueba, salvo que se alegue infracción de las normas o de la jurisprudencia reguladoras del valor tasado de determinadas pruebas, en los contados casos en que la apreciación de la prueba no es libre, sino tasada, o se alegue y acredite que la valoración ha sido arbitraria o irrazonable; supuestos éstos que han de fundarse en la letra d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional .

2. ) Infracción del art. 67 LRJCA , por incongruencia omisiva con vulneración del art. 24.1 de la CE , derecho a obtener la tutela judicial efectiva, porque la sentencia no se ha pronunciado sobre el hecho de que la recurrente no solicitó ni la totalidad de la partida del 1% cultural para la aplicación en su municipio, ni la administración o transferencia de los fondos que pudieran corresponderle, sino únicamente que se aprobase la financiación de una actuación con cargo a la Partida Cultural ligada a una determinada infraestructura pública, cuyo trazado afecta o discurre por el entorno inmediato del término municipal de la peticionaria. Además, la Administración demandada ha aprobado ya actuaciones solicitadas por otros Ayuntamientos afectados por una obra pública cuya tramitación se encontraba en igualdad de condiciones, esto es, en fase de Estudio Informativo, y ello porque el coste aproximado de la infraestructura y, en consecuencia, los fondos que deberán ser aportados por el Estado para su ejecución se conocen previamente, por lo que también la petición de la recurrente puede ser atendida. Reitera que el Ministerio de Cultura ha señalado que no existe plazo determinado para solicitar financiación del 1% cultural, sino que en cualquier momento puede presentarse una solicitud.

   Sobre la cuestión que se plantea en el apartado segundo se ha pronunciado ya esta Sala en sentencias de 6 de mayo de 2009 (RC 5163/2006) y 19 de mayo de 2009 (RC 5182/2006 ), cuya doctrina es aplicable al presente supuesto, en los siguientes términos:

   Aduce el recurrente en el apartado primero de su primer motivo de casación quebrantamiento de las normas de la sentencia al haber incurrido en incongruencia por no resolver sobre lo solicitado en el punto tercero de su demanda de que "se declare la procedencia y oportunidad de su solicitud a la fecha de su presentación" y que "quedó expuesta en el fundamento jurídico material cuarto de su demanda -páginas 19 a 21-, de que no se estaba solicitando ni la totalidad de la partida del 1% Cultural para la aplicación a su municipio, así como tampoco la administración de los fondos ni la transferencia de los mismos a su esfera patrimonial ".

   El motivo debe desestimarse, pues discutiéndose cuál es el momento en el que debe realizarse la petición por el Ayuntamiento, lo que constituye una cuestión que pertenece al ámbito material del litigio, la solución que se ha dado en la sentencia de que es prematura la petición, podrá ser acertada o incorrecta, pero supone un pronunciamiento expreso de la inoportunidad e improcedencia de la solicitud, y desde el momento en que esto se afirma, se hacía innecesario examinar cuál era el contenido de la misma, pues aún admitiendo la tesis del recurrente, siempre quedaría en pié su extemporaneidad

   .

   TERCERO.- Al amparo de lo preceptuado en el art. 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, se articula el segundo motivo de casación, que se divide en los cuatro apartados siguientes:1º) Vulneración del art. 9.3 en relación con el art. 24.1 CE , por infracción del principio de seguridad, que ha generado indefensión sin que se haya obtenido del Tribunal a quo la tutela judicial efectiva. Entiende que la sentencia infiere una presunta precipitación en la presentación de la solicitud en el hecho de que la infraestructura pública se hallase en fase de estudio informativo, sin advertir que la solicitud sólo pretendía que fuera aprobada la financiación de la actuación propuesta. Al haber establecido la Administración la ausencia de plazo de presentación, no puede aceptarse para justificar la extemporaneidad la alegación sobre la indeterminación de la partida concreta, porque ello supondría la vulneración del principio de los actos propios y de la buena fe.

   Esta alegación debe rechazarse, pues cualquiera que sea la interpretación que pueda hacerse de lo que, a juicio del recurrente, motivó la presentación de su solicitud -página oficial del Ministerio de Cultura, en la que se dice que no existe plazo determinado para solicitar financiación del 1% cultural, en cualquier momento puede presentarse una solicitud-, al estarse impugnando no un acto denegatorio expreso de una petición sino una denegación presunta, conforme se ha de entender el instituto del silencio administrativo negativo, lo que excluiría desde el principio la existencia de un acto propio de la Administración contrario a lo dicho por ella, el Tribunal de instancia debe resolver conforme, no a criterios particulares de determinados órganos, sino a lo que impone la normativa aplicable.

2. ) Infracción del art. 42.1 en relación con el art. 54 de la Ley 30/1992 , en cuanto al incumplimiento de la obligación de resolver que atañe a la Administración y, en consecuencia, a la falta absoluta de motivación de la desestimación de la solicitud municipal.

   También debe rechazarse el argumento que se incluye en este motivo, pues estas alegaciones están en contra de la naturaleza propia del silencio administrativo negativo, que es una presunción establecida en favor de los particulares para que no tengan que esperar a una resolución expresa tardía que es obligatoria dictarla en todo caso, y por esta misma razón, si se opta por acudir a la vía jurisdiccional, lógicamente habrá que pasar por el defecto de motivación, siendo el órgano jurisdiccional el que, a la vista de todos los elementos concurrentes en el expediente administrativa y en la fase probatoria, decidirá el ajuste o no del silencio negativo con el ordenamiento jurídico. Es esto lo que se dijo en la sentencia de esta Sala de 22 de abril de 2008 , en la que se expresó que:

   «No parece, en cambio, conforme con la institución del silencio administrativo requerir a la Administración que dicte un acto expreso de acuerdo con la legislación aplicable al caso. En primer lugar porque, como la propia Sala recuerda, la Administración está ya legalmente obligada a dictar un acto expreso en todo caso. Pero, sobre todo, porque al condenar a la Administración a dar una respuesta como pudiera haber hecho en un primer momento se produce una desactivación de lo que el legislador ha pretendido con la institución del silencio administrativo, que es precisamente anudar ya unos efectos positivos o negativos a la falta de respuesta expresa de la Administración. Así pues, si la Sala estimaba que la denegación presunta era contraria a derecho, debía anularla y conceder lo otorgado en los términos que considerase pertinentes, según se ha indicado ya. En caso contrario, procedía la desestimación del recurso» .

3. ) Infracción del art. 68 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español , y su concordante art. 58 del RD 111/1986 , en cuanto a la no exigencia en la sentencia del cumplimiento de lo en ellos preceptuado respecto a la partida cultural, esto es, la inclusión preceptiva del 1% en el presupuesto de una obra pública, para financiar trabajos de conservación o enriquecimiento del Patrimonio Histórico Español o de fomento de la creatividad artística, con preferencia en la propia obra o en su inmediato entorno.

   Debe acogerse parcialmente este apartado del motivo segundo. Sin perjuicio de admitir con la sentencia recurrida que del artículo 68 de la Ley del Patrimonio Histórico Español no deriva un derecho subjetivo de los Ayuntamientos afectados por las obras públicas a percibir el 1% de los fondos que sean aportados para su financiación, ni que éstos puedan aplicarse a cualquier tipo de obras, ya que habrán de serlo sólo a las que estén relacionadas con los bienes del Patrimonio Histórico Español o al fomento de la creatividad artística expresamente previstos en dicho precepto; no obstante, la petición que se formuló por el Ayuntamiento recurrente no iba dirigida a que se le transfirieran dichos fondos ni a obtener su administración, sino a que se tuviera en cuenta su petición a los efectos de que fuera evaluada por la Comisión Mixta en el momento oportuno. Pues bien, examinado el expediente consta que esa solicitud fue presentada el 29 de junio de 2004 y que, por escrito de fecha 9 de septiembre de 2004, el Subdirector General de Arquitectura del Ministerio de la Vivienda, comunicó al Ayuntamiento que la solicitud sería incluida en el Orden del día de la próxima reunión de la Comisión Mixta Interministerial para la actuación conjunta en el Patrimonio Histórico Español, pero no consta que se haya adoptado decisión positiva onegativa alguna al respecto.

   La obligación de resolver, impuesta a la Administración por el artículo 42.1 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre , lleva, en consecuencia, a la estimación parcial del recurso, debiendo la Comisión Mixta decidir sobre la solicitud formulada, tanto sobre la legalidad del momento de su presentación, como, en su caso, sobre la aplicabilidad del 1% cultural a las obras solicitadas.

   Rechazamos las pretensiones deducidas en el suplico del escrito de demanda, en sus apartados segundo y tercero, por las que se interesa la aprobación de la financiación de las actuaciones propuestas con cargo a la partida del uno por cien cultural, y que se declare la procedencia y oportunidad de la solicitud presentada, porque dicha solicitud debe sujetarse a las reglas procedimentales establecidas en el artículo 58 del Real Decreto 111/1986, de 10 de enero , de desarrollo parcial de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español , y seguir los trámites previstos en la Orden CUL/596/2005, de 28 de febrero, que resulta plenamente aplicable, dado el grado de desarrollo de la fase de realización del estudio informativo y de los proyectos de construcción de la infraestructura considerada.

4. ) La anterior estimación hace innecesario un pronunciamiento sobre el apartado 4º, en el que se denuncia la Infracción de la jurisprudencia emanada de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional que se cita. Sin embargo, debemos recordar que -según dispone el artículo 1.6 del Código Civil - a los efectos de este motivo de casación no pueden tenerse en cuenta las sentencias de la Audiencia Nacional, que no constituyen jurisprudencia, según se infiere del citado precepto.

   Entrando en el examen del recurso contencioso-administrativo, al no constar que la Comisión Mixta haya estudiado la propuesta del Ayuntamiento, procede estimar el recurso y retrotraer las actuaciones para que la misma sea estudiada por dicho órgano y se adopte una decisión sobre ella.

   CUARTO.- De conformidad con el art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional , no procede expresa condena en costas.

   En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,

Primero .- Que declaramos HABER LUGAR y por lo tanto ESTIMAMOS el presente recurso de casación nº 3045/2007, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE TORREPEROJIL (Jaén), contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 20 de marzo de 2007 , recaída en el recurso nº 289/2005, sentencia que casamos y anulamos.

Segundo .- Que ESTIMAMOS en parte, en los términos recogidos en el fundamento de derecho tercero de esta resolución, el recurso contencioso-administrativo citado en el número anterior y promovido por el AYUNTAMIENTO DE TORREPEROJIL frente a la desestimación presunta por silencio administrativo de la solicitud que había formulado ante el Ministerio de Fomento sobre la partida del 1% cultural generado por la obra pública "Autovía A-32 Linares-Albacete".

Tercero .- Sin expresa condena en costas.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Ramon Trillo Torres D. Pedro Jose Yague Gil D. Manuel Campos Sanchez-Bordona D. Eduardo Espin Templado D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat Dª. Maria Isabel Perello Domenech PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Ramon Trillo Torres, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.