STS, 23 de Diciembre de 1988

La Dirección General de Urbanismo de la Generalidad de Cataluña resolvió en 26 de junio de 1984 imponer a don Fernando y doña Concepción sanciones económicas por infracción urbanística cometida en el paraje denominado « DIRECCION000 » del término municipal de Llissá de Munt. Interpuesto recurso de alzada, fue desestimado en 7 de febrero de 1985 por la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de dicha Generalidad.

Don Fernando y doña Concepción interpusieron contra los anteriores acuerdos recurso contencioso-administrativo ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia de Barcelona (número 429/85), en el que formalizaron su demanda con la súplica de que se anularan los acuerdos recurridos. Dado traslado a la representación de la Generalidad de Cataluña contestó la demandada suplicando la desestimación del recurso. Recibidos los autos a prueba y evacuado el trámite de conclusiones, la expresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Primero.- Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Fernando y doña Concepción contra la resolucióndel Director General de Urbanismo de 26 de junio de 1984 por el que se impuso a los recurrentes como promotor uno y propietaria la otra 3.654.815 pesetas como sanción económica por la infracción de parcelación urbanística ilegal y otra sanción de 571.500 pesetas al Señor Fernando como promotor de obras de urbanización ejecutadas sin proyecto en el pasaje " DIRECCION000 " en el término municipal de Llissá d'Amunt y contra la resolución del Conseller de Política Territorial y Obras Públicas de 7 de febrero de 1985, desestimando, los recursos de alzada interpuestos contra el anterior acuerdo, rechazando todos los pedimentos hechos en demanda y sin hacer expresa imposición de costas».

Contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 13 de diciembre de 1988.

Fundamentos de Derecho

En 30 de abril de 1985 don Fernando y doña Concepción interpusieron recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, contra resoluciones de la Dirección General de Urbanismo de la Generalidad de 26 de junio de 1984 y denegación expresa del recurso de alzada de 7 de febrero de 1985, en virtud de los cuales se les impone una sanción económica de 3.654.815 pesetas a cada uno por infracción consistente en parcelación urbanística ilegal, y otra de 571.500 pesetas al Señor Fernando por haber ejecutado como promotor obras de urbanización sin proyecto en el término municipal de Llisá de Munt. La Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de Barcelona dictó sentencia en 27 de marzo de 1987 en la que desestimaba el recurso entablado. Presentado recurso de apelación por los demandantes, formulan en esta segunda instancia alegaciones en las que impugnan la sentencia apelada por motivos procesales, o de forma, y por motivos de fondo. Los primeros se concretan en los tres siguientes: a) infracción del artículo 9.3 de la Constitución por arbitrariedad de la Administración; b) infracción del artículo 24.1 de la Constitución por violación del principio de audiencia de los interesados en el procedimiento administrativo; y c) infracción del artículo 24.1 de la Constitución por no tramitar en forma un incidente de recusación. Los relativos al fondo son estos: primero: falta de respeto a los hechos probados; segundo: prescripción de las supuestas infracciones; tercero: infracción del artículo 25.1 de la Constitución por ilegalidad de la sanción.

El primero de los motivos de apelación de significado procesal, la arbitrariedad de la Administración que ha dado lugar a la infracción del artículo 9.3 de la Constitución , lo explican los recurrentes diciendo que ha habido un procedimiento administrativo formado por amalgama de diversos expedientes, seguido por un ensamblaje de diversos papeles remitidos posteriormente a la Sala de Barcelona, en los que la Administración ha campado por sus fueros sin respetar las reglas del juego, convirtiendo todo el expediente administrativo en un diálogo de sordos. En las dieciséis líneas que se emplean para desarrollar y justificar el porqué se ha conculcado el artículo 9.3 de la Constitución , no se menciona ni un solo precepto de la Ley de Procedimiento Administrativo, ni de ningún otro cuerpo legal en qué basar semejantes afirmaciones, que por ello no consiguen alcanzar la categoría de argumentación, en cuanto este concepto significa razonamiento para probar o demostrar una proposición o para convencer en algo. Por ello debe ser desestimada sin más. El segundo de los motivos se sustenta en que no se ha citado a los titulares regístrales de las fincas afectadas por el expediente; en que no se citó a doña Concepción para la comparecencia del día 2 de febrero de 1981; en que se imposibilitó al Señor Fernando de tomar parte en la prueba testifical del expediente mientras se le tenía entretenido en otras dependencias de la institución; en que el resultado de la supuesta prueba testifical se mantuvo secreto y sólo en trámite de conclusiones apareció un montón de folios que contienen una supuesta encuesta a los parcelistas; y en que tras las diversas veleidades de la Administración los recurrentes no han tenido intervención alguna en la prueba pericial. Tampoco se cita como infringido ni un solo precepto de la Ley de Procedimiento Administrativo ni de ningún otro ordenamiento legal salvo el artículo 24.1 de la Constitución . Examinado el voluminoso expediente administrativo, y muy particularmente el de signatura C.° 429-85-A que, según los demandantes, es el que sirve de base al recurso, se observa que desde un escrito de 25 de noviembre de 1980, en que el señor Fernando formula alegaciones respecto a la apertura del expediente, ha intervenido constantemente en el mismo, incluso asistido de Letrado, en comparecencias, en escritos contestando al pliego de cargos y a propuesta de resolución y finalmente interponiendo recurso de alzada; en cuanto a doña Concepción , formula alegaciones de incoación del expediente, también en escrito de 25 de noviembre de 1980; ha sido citada por correo certificado para darle traslado del pliego de cargos y de la propuesta de resolución; y en escrito de 27 de noviembre de 1984 formula alegaciones contra la misma; ha formulado escrito de recusación en 26 de abril de 1983; en 10 de junio devuelve la resolución sobre la recusación, y, en definitiva, ha interpuesto recurso de alzada contra las resoluciones sancionatorias. No hay constancia alguna de maniobras de impedir la participación en pruebas testifical o pericial a nadie; mucho menos sepuede apreciar la más mínima indefensión. Es por ello realmente incomprensible la alusión al artículo 24.1 de la Constitución , cuando, tras el itinerario administrativo, han tenido pleno acceso a la vía jurisdiccional sin la más mínima cortapisa. Se impone nuevamente la desestimación. Finalmente se dice que la Administración ha infringido también el artículo 24.1 de la Constitución por no haber tramitado en forma un incidente de recusación propuesto por los demandantes. Efectivamente éstos, en escrito de fecha 2 de febrero de 1980, don Fernando y doña Concepción en otro de 27 de noviembre de 1982 proponen y mantienen respectivamente, la recusación del Instructor del expediente administrativo y de todos los superiores jerárquicos del mismo en el ámbito del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña sin excepción, y, particularmente, del Director General de Urbanismo, del Secretario General Técnico del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas, del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas y del Presidente de la Generalidad, personas estas a quienes citan con sus nombres y apellidos. Se basan como causas legales en las contempladas en el artículo 20.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo , concretamente la señalada con la letra e). Construyen esta causa e) «tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto» diciendo que las personas concretamente recusadas están vinculadas a la Generalidad de Cataluña e inmersas dentro de su organización administrativa, y del expediente sancionador, presuntamente incoado, se pueden derivar responsabilidades de contenido económico que, en definitiva, redundan en beneficio del presupuesto de la Generalidad; y parece, pues, que podrían existir afanes recaudatorios por parte de esta institución y particularmente por las personas actuantes en el Departamento de Política Territorial y Obras Públicas. Leyendo con extraordinaria atención la motivación o explicación que se da a la recusación con el fin de superar la perplejidad que semejante petición produce, parece ser que, como don Tomás y los demás cargos políticos y administrativos que se citan por sus nombres y apellidos deben estar directamente interesados en el asunto, y que el Instructor del expediente conoce o supone racionalmente tal circunstancia y está ligado a ellos por relación de servicio, estando ese directo interés materializado en afanes recaudatorios en beneficio del presupuesto de la Generalidad, no debe haber duda de que nos encontramos en presencia de la causa de abstención, y en su defecto de recusación del artículo 20.2.e) de la Ley de Procedimiento Administrativo y propone al Consejo la desestimación del escrito de recusación; decisión que toma éste en 19 de febrero de 1981, por falta de fundamentación legal de tal escrito. Esta alegación debe correr la misma suerte desestimatoria que las anteriores. A las fundadas razones que para ello se dan en la sentencia apelada, cabe agregar que la Administración autonómica no ha hecho otra cosa que aplicar el artículo 29.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo en cuanto prescribe que la actuación administrativa se desarrollará con arreglo a normas de economía, celeridad y eficacia. Y en esta vía jurisdiccional el artículo 11.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial sale al paso de las peticiones incidentes y excepciones que se formulen con manifiesto abuso de derecho o entrañen fraude de ley o procesal, ordenando a los Jueces y Tribunales que las rechacen fundadamente. Y, efectivamente, ni la Administración ni los Tribunales de Justicia están vinculados o sometidos a tramitar peticiones como la de recusación que estamos estudiando, cuando se presentan de una forma tan alejada de estos principios que acabamos de citar, que parecen no perseguir otro objetivo que la obstrucción o la paralización de los procedimientos. Ante ello el rechazo de plano lo que hace es precisamente cumplir con el principio de tutela judicial efectiva del artículo 24 de la Constitución , como se deduce de la sentencia del Tribunal Constitucional citada por los recurrentes de 12 de julio de 1982 en la que se sustenta la tesis de que puede producirse el rechazo preliminar de una recusación, entre otros casos, por no establecerse los hechos que le sirvan de fundamento. Esto es lo que ha ocurrido en el caso que nos ocupa, en que la tal recusación se basa en meras y extraviadas hipótesis.

Entramos así ya en el fondo del asunto. Falta de respeto a los hechos probados, es la primera alegación de los apelantes contra la sentencia de instancia; después se interpone la prescripción de las supuestas infracciones, y por último se dice que ha habido infracción del artículo 25.1 de la Constitución por ilegalidad de sanción. Pero antes de entrar en el estudio de estos temas es muy conveniente en primer lugar, echar una ojeada a la doctrina jurisprudencial sobre el derecho sancionador administrativo, en general, y en materia urbanística en particular. El derecho sancionador administrativo está informado de los mismos principios que el derecho penal; así la exigencia de la tipificación; la aplicación del precepto específico antes que el genérico; la retroactividad de la norma más beneficiosa; la improcedencia del «non bis in idem»; del «solve et repete» sí no viene amparado en norma de rango legal; la procedencia de reducción de sanciones en la vía jurisdiccional, etc. En la específica materia urbanística, el carácter no retroactivo de la reforma operada por la Ley del Suelo de 1976 y del Reglamento de Disciplina Urbanística ; también en este ámbito la Administración soporta la carga de la prueba; la potestad sancionadora tiene naturaleza reglada y por tanto el enjuiciamiento de un acto administrativo de sanción ha de partir de la naturaleza del hecho para determinar si es subsumible en alguno de los tipos definidos; en la parcelación legal, en cuanto operación compleja de carácter continuado, el «dies a quo» del plazo prescriptivo ha de venir referido a los actos finales, no a los iniciales; no cabe sancionar separadamente la parcelación ilegal, por una parte, y la realización de obras sin licencia, por otra, porque no pueden separarse las infracciones, y aunque ello fuere posible, no cabría su sanción independiente ya que ello supondría un tratamiento mássevero que el establecido por el Código Penal en su artículo 71 ; la legislación sanciona por infracción urbanística no al propietario de la cosa en que las obras que la originan se realiza, sino al promotor de éstas (sentencias de 20 de enero, 7 de febrero, 31 de mayo, 13 de junio de 1986, etc, etc.). Y en segundo lugar tener bien presentes los basamentos estructurales en que se sustentan las resoluciones impugnadas, que son estos: a) la resolución del Director General de Urbanismo de 26 de junio de 1984 se basa en propuesta de 14 de diciembre de 1984, y decide en lo que llama «primer», aunque en realidad es único punto o fundamento, imponer las sanciones, que han dado lugar a la impugnación de la misma; b) la propuesta de resolución es de fecha 11 de noviembre de 1983 y no de 14 de diciembre de 1984, fecha cronológicamente imposible por contradictoria con la de la resolución impugnada; es la tercera propuesta que se formula en el expediente y coincide con las anteriores (de fechas 25 de noviembre de 1981 y 15 de noviembre de 1984) en que doña Concepción y don Fernando , aquella como propietaria y éste como promotor, han fraccionado la finca DIRECCION000 del término municipal de Llissá de Munt ubicada en suelo clasificado como urbanizable no programado por el Plan General de 20 de junio de 1976 al menos en 743 lotes, o parcelas, habiendo dado lugar a un núcleo de población al que el Señor Fernando ha dotado de servicios típicamente urbanísticos, como viales, aceras, alumbrado. etc., etc., sin contar con Programa de actuación, ni Plan Parcial, ni Proyecto de Urbanización, ni licencia municipal de parcelación; siendo el valor urbanístico de la superficie parcelada, según el producto de la venta en porciones o lotes de la superficie parcelada, de 146.194.590 pesetas, y ascendiendo las obras de urbanización ejecutadas a 57.150.000 pesetas según informe técnico de 6 de junio de 1981; los hechos descritos se estiman incardinados en el artículo 68 y 69 del Reglamento de Disciplina Urbanística y las personas responsables son las antes citadas a tenor de los artículos 228.1 de la Ley del Suelo y 57.1 del Reglamento de Disciplina . Difiere de las dos anteriores propuestas en que disminuye la cuantía de las sanciones por haberse reconducido a la legalidad la parcelación efectuada en virtud del Plan General de Ordenación de 24 de noviembre de 1984 que clasifica aquellos terrenos como urbanos; y en que aprecia las circunstancias agravantes del artículo 55.3.1 y 2 que antes no había apreciado.

Proyectada la función revisora de esta Sala, a la luz de los principios y criterios doctrinales y hermenéuticos que han quedado expuestos, sobre los actos administrativos impugnados y sobre su gestación, ante todo surge una coincidencia con la espontánea confesión que se hace en la contestación a la demanda por parte de la Administración, de que el expediente administrativo no s modélico (Fundamento jurídico VI). Ni mucho menos, podría añadirse. Pero esto aparte, es de ver, que lo que se sanciona no es un acto aislado, sino una conducta, en la cual doña Concepción -según el informe- actúa como propietaria, a tenor de lo que se dice en el Hecho 1.°. y luego se la califica como promotora en el epígrafe tercero: «Personas responsables»; y don Fernando actúa como promotor. No se especifica cuándo empieza esa conducta aunque como se les achaca haber fraccionado la finca, al menos en 743 parcelas, y en el informe de la Dirección General de Urbanismo de la Generalidad, de fecha 20 de mayo de 1981, la valoración de los terrenos afectados y de las parcelas asignadas (véase folio 48) se parte del año de primera venta y se señala como tal 1970, no parece caber duda racional alguna que el principio de la conducta sancionable tiene lugar en ese año 1970. Ahora bien, esta consecuencia deja abiertas una serie de interrogantes, no explicadas ni en la resolución que resuelve el recurso de alzada, ni en la contestación a la demanda, ni en las alegaciones que ahora formula la Administración de la Generalidad ante esta Sala y que tampoco han sido despejadas mediante la oportuna prueba a la que viene obligada la Administración, que ni siquiera ha solicitado el recibimiento a prueba en la vía jurisdiccional: así no queda justificado porqué se considera promotora a la propietaria, ni porqué se inculpa como promotor al Señor Fernando desde el año 1970, si empezó a actuar como tal en 1979 ó 1980, en lo que coinciden ambas partes y ratifican los testigos que declaran en la primera instancia; y aunque en el tercer informe-propuesta que sirve de base a la resolución impugnada, se hace ya una referencia al artículo 90.1 del Reglamento de Disciplina Urbanística , se sigue partiendo de la suma de 146.192.590 pesetas como valor de la superficie parcelada coincidente con el producto de la venta de lotes o parcelas que se da en ese informe de 20 de mayo de 1981 y que se obtiene de extrapolar valores medios en venta de cada año desde 1970, del total de las 743 parcelas (véase folio 44, 71 y 105 del expediente); también quedan sin explicación ni justificación alguna de las 57.150.000 pesetas en que se valoran las obras de urbanización ejecutadas por don Fernando , y cuyo cálculo se atribuye a un informe técnico de 16 de julio de 1981, según la primera propuesta de resolución; y de fecha 6 de junio de 1981, según la segunda y la tercera y última propuesta, que se dice que se adjunta pero que no se adjunta; sin que tal omisión haya sido subsanada a través de la prueba de confesión judicial solicitada por los recurrentes y admitida y despachada por la Sala de Barcelona a cumplimentar por medio de informe por la Generalidad de Cataluña y por el Ayuntamiento de Llissá de Munt, y no cumplimentada ni por aquella ni por este (folios 206, 207 y 208 y 214 de los autos de primera instancia); en la misma penumbra, permanecen las circunstancias agravantes que se dice concurren en las personas sancionadas (punto Cuarto del informe tercero, folio 104 del expediente), y que aún el supuesto hipotético de que se hubiesen probado, no coinciden con las genéricamente contempladas en el artículo 55.3 del Reglamento de Disciplina ; que en todo caso el artículo 60 del Reglamento de Planeamiento prescribe la imposición de una sola sanción por dos o más infracciones tipificadas entre las que exista conexión de causa a efecto; que en elaño 1982 un Plan General ha clasificado como urbanos los terrenos en los que se han desarrollado los hechos y actos presuntamente infractores de la legalidad urbanística en materia de parcelación, antecedido tal Plan por un pacto protocolizado notarialmente entre los ahora recurrentes y el Alcalde de Llissá de Munt en septiembre de 1981 en el que se reconoce que el grado de urbanización conseguido en los terrenos los hacen aptos para su calificación como urbanos, circunstancias ambas producidas dos y tres años antes de la resolución sancionatoria, respectivamente, y que, indudablemente, no son contemplados en esta, en la que se sigue calificando a los terrenos como suelo urbanizable no programado por el Plan General de Ordenación Urbana de 1976 en los hechos del informe- propuesta; todo ello conduce a la estimación parcial del recurso en cuanto se refiere a las sanciones impuestas a don Fernando que deben ser anuladas; en tanto deben confirmarse íntegramente las impuestas a doña Concepción . Con ello rechazamos la alegación de prescripción formulada por los apelantes, puesto que al tratarse de una infracción continuada, no ha transcurrido el plazo legal establecido en el artículo 230 de la Ley del Suelo cuando se iniciaron los trámites del expediente sancionador.

No se estima procedente una particular condena en cuanto a las costas.

FALLAMOS;

que estimando, parcialmente, como estimamos el recurso de apelación interpuesto por don Fernando y doña Concepción contra la sentencia dictada por la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona en los autos 429-A-85 en fecha 27 de marzo de 1987 debemos revocar y revocamos en parte la mentada sentencia y en consecuencia debemos anular y anulamos las resoluciones de la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña de 22 de enero de 1985 y del Director General de Urbanismo de 26 de junio de 1984 que imponían determinadas sanciones urbanísticas a los citados apelantes; en cuanto a las sanciones impuestas a don Fernando , debiendo mantenerse las sanciones impuestas a doña Concepción ; sin expresa condena en las costas.

ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Paulino Martín.- Julián García.- Pedro Esteban Álamo.- Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. don Pedro Esteban Álamo, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario, certifico.- José María López.Mora.- Rubricado.