STS, 20 de Diciembre de 1988
| Ponente | MANUEL GARAYO SANCHEZ |
| ECLI | ES:TS:1988:9043 |
| Fecha de Resolución | 20 de Diciembre de 1988 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.334.- Sentencia de 20 de diciembre de 1988
PONENTE: Excmo. Sr. don Manuel Garayo Sánchez.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Proceso contencioso-administrativo (ordinario). Jurisdicción revisora.
NORMAS APLICADAS: LPA, arts. 8, 47, 94. RD 2302/1980. O. 29-3-1974, art. 164 .
JURISPRUDENCIA CITADA: 1-10-1985.
DOCTRINA: No es contrario al principio de jurisdicción revisora que en aplicación del de economía
procesal no se anulen las actuaciones administrativas para que vuelvan al mismo órgano que dictó
el acto, cuando es de prever racionalmente que se produciría un acto igual o parejo al anulado.
En la villa de Madrid, a veinte de diciembre de mil novecientos ochenta y ocho.
Vista la presente apelación, interpuesta por el señor Letrado del Estado en nombre y representación de la Administración; contra sentencia dictada en 8 de octubre de 1987 por la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona , en recurso número 1243/1985, sobre sistema recaudatorio de la Seguridad Social; siendo parte «Compañía Industrial de Abastecimientos, S.A.», representada por el Procurador don Julián Zapata Díaz.
Antecedentes de hecho
La sentencia apelada contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: «Fallo: En atención a todo lo expuesto, la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la Excma. Audiencia Territorial de Barcelona, ha decidido: 1.º Estimar el recurso interpuesto por "Compañía Industrial y de Abastecimientos, S.A." contra la denegación presunta por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto con fecha 7 de febrero de 1984, ante el Iltmo. Sr. Director General de Régimen Económico y Jurídico de la Seguridad Social, contra la resolución del Director Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Tarragona de fecha 19 de enero de 1984 desestimatoria de la petición formulada en fecha 7 de noviembre de 1979, reiterada en fecha 22 de diciembre de 1983, y declarar no ajustados a Derecho los referidos actos, en cuanto no reconocen la opción formulada por la empresa "Compañía Industrial y de Abastecimientos, S.A." en pro del sistema recaudatorio solicitado, anulándolos en consecuencia. 2° Reconocer el derecho de la recurrente al ejercicio de la opción solicitada, y el abono de las cantidades que en su favor resulten en relación con las cuotas satisfechas. 3.° No hacer declaración sobre imposición de las costas causadas.»
A dicha parte dispositiva sirvieron de base los siguientes fundamentos de Derecho: «I) La cuestión de fondo del presente recurso consiste en determinar si la empresa "Compañía Industrial de Abastecimientos, S.A." tiene autorización legal para ejercitar, al amparo del artículo 24 de la Ley Reguladora del Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar de 30 de diciembre de 1969, Texto Refundido aprobado por Decreto de 30 de agosto de 1974 , el derecho de elegir el sistema recaudatorio a abonar porlos servicios laborales que le presten los estibadores portuarios o, si por el contrario, dicho derecho de elección corresponde en exclusiva a la Organización de Trabajos Portuarios, problema resuelto de manera definitiva por la sentencia de la Sala 4.ª del Tribunal Supremo, de 9 de marzo de 1983 , al afirmar que "dado el principio de jerarquía de norma, no resultaba jurídica ni constitucionalmente viable que una Orden Ministerial, como la de 19 de mayo de 1975, limitara el derecho de opción que concedía a cualquier empresa el párrafo segundo del artículo 25 del Texto Refundido , en el sentido de que sólo se podía ejercitar por la Organización de Trabajos Portuarios, como empresario único", conclusión lógica ya que a través de la expresada modificación, se estaba impidiendo en la práctica el ejercicio de un derecho reconocido por la norma superior, mediante limitaciones jurídicamente no amparadas por la circunstancia constitutiva del punto de partida de tal Orden, de que, a efectos del Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar, es la citada Organización el único empresario, con base en los artículos 5 de la Ley de 30 de diciembre de 1969 -íntegramente del Texto Refundido- y 8.° de su Reglamento de 9 de julio de 1970 , pues, lejos de ser así, al tiempo de definir éste el "concepto de empresario" reproduce literalmente aquél en el sentido de que "a los efectos de este Régimen Especial, se considera empresario, aunque su actividad no esté motivada por el ámbito de lucro, al naviero, armador o propietario de embarcaciones o instalaciones náutico- pesqueras, Organización de Trabajos Portuarios, y a cualquier otra persona natural o jurídica, pública o privada, que emplee trabajadores incluidos en el campo de aplicación de dicho Régimen", siendo, precisamente, ello lo que hace congruente el número segundo del artículo 25 del repetido Texto Refundido , preceptivo de que aquella opción puede ejercitarse "en todo caso" por "cualquier empresa", doctrina reiterada en la sentencia de la misma Sala del Tribunal Supremo de 28 de diciembre de 1983 . II) A lo expuesto en el precedente fundamento de Derecho conviene añadir que la argumentación que se contiene en el escrito del Abogado del Estado contestando a la demanda en orden a justificar la desestimación de la petición formulada por la empresa "Compañía Industrial y de Abastecimientos, S.A." por carecer de competencia para resolver sobre el tema planteado que realiza el Director Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Tarragona, se basa en la aplicación del Real Decreto 2302/1980, de 24 de octubre , por el que se regula la estructura administrativa de las actividades laborales y empresariales en los puertos de interés general, que fue declarado nulo por sentencia de la Sala 3.ª del Tribunal Supremo de fecha 1 de octubre de 1985 , encontrándose en vigor, cuando la empresa recurrente formula su petición, concretamente en 7 de noviembre de 1979, la Orden de 29 de marzo de 1974, que aprueba la Ordenanza de trabajo de estibadores, que en su artículo 164 disponía que la Organización Provincial de Trabajos Portuarios estaría bajo Jefatura nata del Delegado de Trabajo suplido en sus ausencias por el Jefe de la Inspección Provincial de Trabajo, y el artículo 8 de la Orden de 24 de diciembre de 1974 que enumeraba las atribuciones que comprendía la Jefatura del Delegado de Trabajo sobre los servicios provinciales de la Organización de Trabajos Portuarios; en cualquier caso la entonces Delegación Provincial de Trabajo de Tarragona venía obligada, si se estimaba incompetente para la resolución del asunto, a remitir directamente las actuaciones al órgano que considerara competente, al depender del mismo Departamento ministerial como claramente preceptúa el artículo 8 de la Ley de Procedimiento Administrativo . III) A la pretensión de devolución de las cantidades recaudadas que resulten a favor de la empresa recurrente, en relación a las cuotas satisfechas por aplicación del sistema de recaudación objeto de la opción en lugar del aplicado por el período comprendido entre el 7 de noviembre de 1979 y el 1 de abril de 1980, opone el Abogado del Estado la excepción de inimpugnabilidad del acto recurrido, al amparo del artículo 37.1 de la Ley del Orden Jurisdiccional , en razón a que la pretensión mencionada, como se afirma en la relación de hechos, se ejercita por primera vez al interponerse recurso de alzada contra la resolución de la Dirección Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Tarragona que acuerda la denegación de la petición de opción por el sistema general de recaudación periódica de cuotas, sin que a dicha petición acumulara oportunamente, la devolución, tesis que no puede ser compartida, porque del contenido de los escritos dirigidos por la empresa "Compañía Industrial y de Abastecimientos, S.A." a la Administración, y del criterio jurisprudencial de que las formalidades procesales han de entenderse siempre para servir a la justicia, garantizando el acuerdo de la decisión jurisdiccional, jamás como obstáculos encaminados a dificultar el pronunciamiento de sentencia acerca de las restantes cuestiones que se ventilan en el litigio, y así obstruir la actuación de lo que constituye la razón misma de ser del orden jurisdiccional contencioso-administrativo (en este sentido sentencia Sala 4.ª del Tribunal Supremo de 19 de noviembre de 1984 ), se llega a la conclusión de que lo que impide la norma jurídica es que las pretensiones deducidas en la demanda varíen sustancialmente respecto a las ejercitadas en la vía administrativa previa, pero no su especificación o desarrollo, y habida cuenta que desde el primer escrito se está diciendo que en el caso de que no se suspenda la aplicación del sistema recaudatorio del canon por tonelada manipulada desde la fecha de la petición, la empresa "Compañía Industrial y de Abastecimientos, S.A." se reserva los derechos a reclamar las cuotas que fueron cobradas indebidamente desde la fecha de presentación del escrito de petición -reproducido en el escrito de 2 de diciembre de 1983 -, es evidente que la pretensión fue oportunamente deducida y así debe entenderse cuando en el escrito interponiendo recurso de alzada ya no se alude a aquella suspensión, por entenderse denegada, y se solicita, como consecuencia lógica del derecho de opción, la devolución de las cuotas ingresadas indebidamente. IV) No procede hacer declaración sobre imposición de las costas causadas.»
Contra dicha sentencia se interpuso recurso de apelación por el señor Letrado del Estado, en nombre y representación de la Administración, siendo admitida en ambos efectos, con remisión de las actuaciones a este Tribunal, previo emplazamiento de las partes; personándose en tiempo y forma la apelante Administración General del Estado, defendida y representada por el Letrado de su Abogacía y en concepto de apelada «Compañía Industrial de Abastecimientos, S.A.», representada por el Procurador don Julián Zapata Díaz.
Desarrollada la apelación por el trámite de alegaciones escritas, evacuó el traslado el señor Letrado del Estado por escrito en el que expuso las que estimó pertinentes y terminó suplicando a la Sala dicte sentencia que estimando la presente apelación revocando la de instancia y conformando la resolución administrativa impugnada, o bien, subsidiariamente que, aun declarándose la nulidad de dicha resolución, se declare sin embargo que no ha lugar a devolución alguna en favor de la Sociedad actora.
Continuado el trámite por la representación procesal de la Sociedad apelada, lo evacuó por escrito en el que tras exponer las alegaciones que consideró oportunas concluyó suplicando a la Sala dicte sentencia conformatoria de la recurrida por el Letrado del Estado, que declaró no ajustados a Derecho los actos recurridos y el Derecho de su mandante a que se le devuelvan las cantidades que resultan a su favor en relación con las cuotas satisfechas.
El día quince de diciembre del año en curso se celebró la reunión de la Sala para deliberación y votación del fallo del presente recurso, previa notificación a las partes.
Visto siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. don Manuel Garayo Sánchez.
Fundamentos de Derecho
La empresa Industrial y de Abastecimientos, S.A., el 7 de noviembre de 1979 dirigió al Delegado Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Tarragona escrito ejercitando la opción de acogerse al sistema recaudatorio del Régimen General de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar, de ingreso periódico de cuotas de la Seguridad Social de los trabajadores a su servicio, cesando en el pago del canon por tonelada estipulada con reserva del derecho a reclamar las cuotas cobradas indebidamente desde la fecha de presentación del escrito y al no recibir contestación a su petición denunció la mora el 18 de febrero de 1980. El 22 de diciembre de 1983 dirigió nuevo escrito haciendo referencia a los anteriores exponiendo la obligación de resolver expresamente sobre la petición formulada con invocación del art. 94 de la Ley de Procedimiento Administrativo y con fecha 19 de enero de 1984 la Dirección Provincial de Trabajo y Seguridad Social dictó resolución desestimatoria por carecer de competencia para resolver sobre el tema planteado, sin entrar a conocer sobre el fondo del asunto, con fundamento en la reforma operada en la estructura administrativa de la Organización de Trabajos Portuarios por el Real Decreto 2302/1980 de 24 de octubre , resolución que la Empresa peticionaria estimó confirmada en la alzada por aplicación de la doctrina de silencio negativo al no pronunciarse el Director General del Régimen Económico y Jurídico de la Seguridad Social sobre el recurso de alzada interpuesto.
La sentencia de instancia al resolver el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra las resoluciones administrativas anteriormente reseñadas, dio lugar al recurso por estimar el derecho de la empresa a elegir el sistema recaudatorio a abonar a la Seguridad Social por los servicios laborales que le prestan los estibadores portuarios. A las alegaciones del Abogado del Estado al contestar la demanda referentes a que aunque el Real Decreto 2303/1980 había sido declarado nulo por sentencia de la Sala 3.ª del Tribunal Supremo de 1 de octubre de 1985 se encontraba en vigor cuando la empresa formuló su reclamación el 22 de octubre de 1983, opone la sentencia aquí apelada que cuando la empresa recurrente formuló su petición el 7 de noviembre de 1979 estaba vigente la Orden de 29 de marzo de 1974 que aprobó la Ordenanza de Trabajo de Estibadores que en su art. 164 dispuso que la Organización Provincial de Trabajadores Portuarios estaría bajo la Jefatura del Delegado de Trabajo y que en cualquier caso la entonces Delegación de Trabajo si se estimaba incompetente para la resolución del asunto venia obligada a remitir directamente las actuaciones al órgano que considerara competente al depender del mismo Departamento Ministerial conforme al art. 8 de la Ley de Procedimiento Administrativo y por último que del contenido de los escritos dirigidos por la compañía actora a la Administración se aprecia que desde el primer escrito se dice que en el caso de que no se suspenda la aplicación del sistema recaudatorio del canon por tonelada manipulada desde la fecha de presentación del escrito de petición se reserva el derecho a reclamar las cuotas que fueron cobradas indebidamente desde la fecha de presentación del escrito de petición, es evidente que la pretensión fue oportunamente deducida y así debe entenderse cuando en el escrito interponiendo el recurso de alzada ya no se alude a aquella suspensión por entenderse denegada y solicita como consecuencia lógica del derecho de opción la devolución de las cuotas pagadasindebidamente.
El Abogado del Estado en trámite de instrucción del recurso de apelación que interpuso contra la sentencia de instancia alega que aunque efectivamente el Real Decreto 2302/1980 de 24 de octubre había sido anulado, estaba en vigor el 19 de enero de 1984 en que se dictó la resolución provincial impugnada por lo que si la Dirección Provincial se hubiera pronunciado sobre la pretensión peticionaria habría incurrido en nulidad de pleno derecho del art. 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo y al ser esta jurisdicción revisora de la actuación administrativa se debió pronunciar la Sala en primer lugar sobre la corrección de la decisión recurrida para confirmarla, si era procedente o en su caso resolver que la Dirección Provincial debió haber remitido las actuaciones a la autoridad competente, no procediendo en cambio que la sentencia entrase a conocer del fondo del asunto sin existir un pronunciamiento administrativo previo, pues aunque se resolviera favorablemente la pretensión de la actora de reconocer su derecho a acogerse al sistema recaudatorio general, ello no justifica que la sentencia apelada se pronuncie sobre la devolución instada por la interesada sólo en vía de alzada administrativa, debiendo entenderse en todo caso que la Sociedad cotizó correctamente por el sistema de canon de tonelada hasta tanto la autoridad administrativa competente o la jurisdicción revisora decidieron la procedencia de la opción ejercitada.
La tesis del Abogado del Estado, en sí misma jurídicamente correcta prescinde de las circunstancias concurrentes en la presente litis consistentes en que aunque el Director Provincial de Trabajo carecía de competencia cuando dictó la resolución aquí impugnada, la había recobrado en la fecha en que resolvió el recurso la sentencia apelada y por tanto obró con acierto y conforme a Derecho al declarar improcedente dicha falta de competencia resolviendo sobre la cuestión de fondo debatida, sin reenviar el expediente a la misma autoridad laboral, conforme a lo que es doctrina jurisprudencial que dice que en aplicación del principio de economía procesal impide se anule la resolución de actuaciones administrativas para que vuelva al mismo órgano que dictó el auto impugnado cuando es de prever racionalmente que volvería a producirse un acto administrativo igual o parejo al anulado, puesto que el mismo órgano en virtud de una ficción legal ya había manifestado su criterio al no resolver expresamente las peticiones formuladas por la parte actora - aquí apelada - en 7 de noviembre de 1979 y 18 de febrero de 1980, sin que ello implique infracción del carácter revisor de esta Jurisdicción por cuanto existiendo acto recurrible cualquiera que sea su contenido, queda facultada esta jurisdicción para conocer del mismo con todas sus consecuencias, atendiendo una vez más al principio de economía procesal que resultaría infringido en otro caso.
No cuestionada la facultad de opción de la Empresa respecto al sistema recaudatorio del Régimen de la Seguridad Social, la devolución de las cantidades que excedan por aplicación del canon por tonelada ha de ser efectuada desde que la empresa ejercitó dicha opción.
Por lo expuesto procede desestimar el recurso sin que existan circunstancias que obliguen a una declaración expresa sobre costas.
Desestimamos el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona de 8 de octubre de 1987 dictada en los autos de que dimana este rollo, sentencia que confirmamos por ser conforme a Derecho. Sin expresa declaración sobre costas.
ASI, por esta nuestra sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Adolfo Carretero Pérez.- Manuel Garayo Sánchez.- Diego Rosas Hidalgo.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada ha sido la precedente sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. don Manuel Garayo Sánchez, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha; certifico.-Jaime Estrada Pérez.- Rubricado.
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STSJ Comunidad de Madrid 63/2013, 25 de Enero de 2013
...sea posible desviar tales pretensiones hacia actos distintos de los que fueron indicados en el escrito de interposición (entre otras. STS de 20.12.88 ), salvo los supuestos de acumulación efectuada con los requisitos regulados en los artículos 34 y 38 de la precitada Ley A tales efectos acu......