STS, 11 de Noviembre de 1988
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 11 Noviembre 1988 |
. 1.422.- Sentencia de 11 de noviembre de 1988
PONENTE: Excmo. Sr. don Francisco González Navarro.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Contratación administrativa. Indemnización al contratista.
NORMAS APLICADAS: Artículos 70 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales y 162 del Reglamento General de Contratación del Estado.
DOCTRINA: Es indemnizable el tiempo de retención del aval prestado -consecuencia del retraso en
el inicio de la obra imputable a la Administración- y también el retraso en el inicio de esas obras,
sin que lo sea la indemnización que se solicita en base a haber hecho sólo la parte de obra más
cara -que compensaría con la más barata- no ejecutada, porque este concepto va unido en la
correspondiente al 6 por 100 de beneficio industrial que se abona.
En la villa de Madrid, a once de noviembre de mil novecientos ochenta y ocho.
Visto el recurso de apelación interpuesto por don Jesús Ángel contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Oviedo, con fecha veintisiete de noviembre de mil novecientos ochenta y seis , en pleito sobre contrato de obras, siendo parte apelada la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias.
Antecedentes de hecho
Por resolución de la Diputación Provincial de Oviedo de fecha 21 de abril de 1982, se adjudicó directamente al recurrente don Jesús Ángel la ejecución de las obras de «Saneamiento de Vegalencia» cuya ejecución no realizó.
Contra los anteriores Acuerdos por don Jesús Ángel se interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Oviedo, formalizando la demanda con el suplico de que se declare la nulidad de la resolución recurrida, contestando la demanda la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias que se opone a la estimación del recurso.
El Tribunal dictó sentencia de fecha 27 de noviembre de 1986, cuyo fallo dice literalmente: «En atención a todo lo expuesto, esta Sala ha decidido estimar la causa de inadmisibilidad opuesta por el Procurador don José Luis López Pérez, en nombre y representación del Principado de Asturias, declarando en consecuencia la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo formulado por el Procurador don Luis Alvarez González, en nombre y representación de don Jesús Ángel , contra la denegación presunta, por silencio administrativo, de las peticiones dirigidas por el hoy actor ante el Ilustrísimo señor Consejero deAdministración Territorial del Principado de Asturias; sin hacer expresa imposición de costas».
Contra la referida sentencia se dedujo recurso de apelación por parte de don Jesús Ángel , que fue admitido en ambos efectos y tramitado con arreglo a las prescripciones legales, señalándose el día veintiocho de octubre de 1988, para su votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar.
Fundamentos de Derecho
En la presente apelación se cuestiona la validez jurídica de la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Oviedo de 27 de noviembre de 1986 (recurso 521/85 ) por la que se declaró inadmisible el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Jesús Ángel contra la inactividad formal (y consiguiente ficción de denegación) de la Consejería de Administración Territorial del Principado de Asturias, frente a la petición de indemnización formulada por aquél de una indemnización de un millón cuatrocientas treinta mil ochocientas setenta y seis pesetas por suspensión y -de hecho- revocación unilateral del contrato de obras adjudicado al hoy apelante en 21 de abril de 1982 por la entonces Diputación Provincial de Oviedo.
La sentencia de primera instancia, en cuanto no entra en el fondo del asunto declarando inadmisible el recurso, debe ser revocada. Porque, en definitiva, lo que viene a decir la sentencia es que -como quiera que entre la adjudicación del contrato y la formalización del mismo se produjo la sucesión jurídica de la Diputación Provincial por la Comunidad Autónoma Asturiana, y la legislación que condiciona la actuación administrativa de esta última concede recurso administrativo (que llama) de súplica frente a los actos de los Consejeros -la vía administrativa no ha sido aquí agotada-. Razonando así, el Tribunal de Primera Instancia olvida que para afrontar correctamente este problema hay que situarse en la perspectiva que impone el artículo 24 de la Constitución (tutela judicial efectiva ). Y situándose en esta posición se advierte con claridad que resulta inaceptable en un Estado como el español que se declara constitucionalmente como Estado Social y Democrático de Derecho, que un comportamiento de desprecio al ciudadano como lo es el de no dar respuesta expresa a sus peticiones, pueda traducirse en indefensión para el particular que no recibió por ello la orientación procesal que la Administración está en el deber de darle conforme el articulo 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo . De manera que la Comunidad Autónoma no sólo infringe el deber de resolver que tiene conforme al artículo 94 de esta misma Ley , sino también el de notificar los recursos procedentes. Y frente a conducta tan claramente reprobable por incompatible con la forma en que deben actuar los poderes públicos -sujeción plena a la Ley y al Derecho): artículo 103.2 de la Constitución - no puede un Tribunal de Justicia negarse a entrar en el fondo esgrimiendo al no agotamiento de una vía administrativa previa que está pensada para garantizar un buen hacer administrativo y no para hacer perecer en sus complicadas sirtes precisamente y nada menos que el valor justicia, que -tanto en su formulación general por el artículo 1.° de la Constitución , como en su concreción la actuación de pretensiones de los ciudadanos por los Tribunales de Justicia, que hace el artículo 24, opera como una auténtica matriz disciplinar, expresión ésta que se toma aquí en el sentido que le dan algunos modernos historiadores de la ciencia, esto es, como teoría directriz que orienta la búsqueda del derecho que se esconde tras la letra de los textos legales. Pero es que, incluso, sin necesidad de elevarse a ese plano superior de la justicia como criterio integrador de las relaciones entre la Administración y el ciudadano, el Juzgador de primera instancia debió acudir a la disposición transitoria única de la Ley de Procedimiento Administrativo que varía el criterio con que deben resolverse los problemas de intertemporalidad cuando de la vía administrativa se trata. Conforme a esa norma -a la que hay que recurrir pese a su carácter transitorio, porque marca un criterio que, sigue teniendo validez- «los expedientes ya iniciados antes de la vigencia de esta Ley se tramitarán y resolverán con arreglo a las disposiciones hasta ahora en vigor». Cierto que puede discutirse si «expediente» significa aquí «vía administrativa» o bien designa cada una de las instancias administrativas Pero es claro que en la duda hay que inclinarse por el criterio más favorable a la subsistencia de la acción, lo que hic et nunc obliga a identificar «expediente» con «vía administrativa». Criterio que encuentra apoyo, además: a) en el ya invocado principio de tutela judicial efectiva; b) en la jurisprudencia de las tres Salas de lo Contencioso-Administrativo que reiteradamente viene entendiéndolo así; la propia disposición transitoria 1.a de la Ley (regional) 1/1982, de 24 de mayo de organización y funcionamiento de la Administración del Principado de Asturias , que dice que «la legislación de régimen local se aplicará en la tramitación, desarrollo, resolución y efectos de todos los autos y relaciones jurídicas nacidas al amparo de dicha normativa hasta su extinción».
Entrando entonces -como es de justicia- en el fondo del asunto, nos encontramos con que -como ya ha quedado apuntado - la Diputación Provincial de Oviedo adjudicó en 21 de abril de 1982 a don Jesús Ángel la ejecución de las obras de «Saneamiento de Vegavalencia (Ribera de Arriba)», incluidas en el Plan Provincial de obras y servicios de 1980, por un importe de 4.850.000 pesetas y por un plazo de ejecución de seis meses desde la fecha del Acta de comprobación del replanteo. El contrato se formalizó en 15 de julio de 1982 pero en este momento interviene ya el Principado de Asturias -sucesor jurídico de laDiputación Provincial- representado por el Consejero de Administración Territorial. A partir de ese momento, y por lo que aquí interesa se producen los siguientes hechos: a) Aunque, conforme a la cláusula 7.a del pliego de condiciones, la comprobación del replanteo se llevará a efecto dentro de los quince días siguientes a la formalización del contrato (que tuvo lugar, como se ha dicho, en 15 de julio de 1982), aquella comprobación se realizó en 26 de mayo de ese año, esto es casi mes y medio antes, anomalía que se destaca por subrayar la falta de respeto por 1 422 el procedimiento de la Administración contratante pues, obviamente, esto no puede imputarse al contratista, b) Las obras debían haberse iniciado en 3 de agosto de 1982 (según afirma el Consejero de Administración Territorial al folio 185), pero la orden de iniciación la dio la Administración en 3 de enero de 1983, «una vez superadas las dificultades administrativas que existían» (folio 187), retraso imputable evidentemente a la Administración, c) El inicio real se retrasa todavía por diversas causas, en parte imputables a la Administración, como la interferencia -por demás, justificada- de la Consejería de Obras Públicas (cfr. folio 194). d) Ante estos retrasos se solicita indemnización por el aquí apelante, con fecha 20 de diciembre de 1982 reconociéndose (mediante oficio que obra al folio 188) que hay que indemnizar, pero que conviene aplazar la liquidación al momento de la finalización de las obras. Y así se le convoca al peticionario (folio 189). e) Al folio 210 figura un oficio del Ingeniero director de la obra dirigido al Consejero de Administración Territorial en el que le significa que hay previstas unas obras de encauzamiento del río Nalón lo que afectará a la carretera, por lo que considera es mejor no seguir las obras adelante liquidando lo construido en la cantidad de 3.500.000 pesetas «por lo que sobrarán unos
1.500.000 pesetas respecto al presupuesto de contrata previsto en el proyecto», f) Después de diversas incidencias se procede a la recepción definitiva, constando al folio 260 que, al aprobar la liquidación definitiva quedan 1.536.229 pesetas sin invertir, habiéndose certificado en total 3.313.771 pesetas.
Es claro, por tanto, que aquí hay unos perjuicios que deben ser indemnizados, pues así resulta del Reglamento de contratación de las Corporaciones locales (art. 70), y también el Reglamento de Contratos del Estado (art. 162 ). Aplicando el 6 por 100 en que se fija el beneficio industrial en este último precepto al presupuesto de ejecución material (precio de adjudicación): 4.850.000 pesetas, arroja un total de 291.000 pesetas (doscientas noventa y una mil pesetas). Es indemnizable también el tiempo de retención del aval prestado -consecuencia del retraso en el inicio de la obra imputable a la Administración-, lo que -a razón de 1 por 100 trimestral sobre el importe del aval- arroja un total de 8.529 pesetas (ocho mil quinientas veintinueve pesetas) y no 15.165 como pretende. Procede asimismo indemnizar el retraso en el inicio de esas obras que se valora en 422.506 pesetas (cuatrocientas veintidós mil quinientas seis pesetas) por el contratista, valoración que se justifica con informe técnico cuya correlación en este punto acepta esta Sala. No procede en cambio la indemnización que solicita en base a haber hecho sólo la parte de obra más cara -que compensaría con la más barata- no ejecutada, porque este concepto va unido en la correspondiente al 6 por 100 de beneficio industrial que se le abona. Por tanto, procede indemnizar al contratista en la cantidad total de 722.035 pesetas (setecientas veintidós mil treinta y cinco pesetas).
No se aprecian razones que, conforme a Ley, determinen la condena en costas.
Debemos estimar y estimamos parcialmente la apelación interpuesta por don Jesús Ángel contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Oviedo, de veintisiete de noviembre de mil novecientos ochenta y seis (recurso 521/85) la cual debemos revocar y revocamos, y en su lugar* declaramos el derecho del recurrente al percibo de una indemnización de setecientas veintidós mil treinta y cinco pesetas, derivadas del incumplimiento por aquella Administración del contrato de obras de «Saneamiento de Vegavalencia (Ribera de Arriba)» que fueron, en su día, adjudicadas al apelante. Sin costas. Y a su tiempo, con certificación de esta Sentencia, devuélvanse las actuaciones de primera instancia y expediente administrativo a la sala de su procedencia.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Paulino Martín Martín.- Francisco González Navarro.- Juan García Ramos Iturralde. Rubricados
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. don Francisco González Navarro, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretario, certifico.
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