STS, 11 de Noviembre de 1988
| Ponente | PAULINO MARTIN MARTIN |
| ECLI | ES:TS:1988:7906 |
| Fecha de Resolución | 11 de Noviembre de 1988 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.421.- Sentencia de 11 de noviembre de 1988
PONENTE: Excmo. Sr. don Paulino Martín Martín.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Proceso Contencioso-Administrativo. Actos impugnables y no impugnables. De trámite.
NORMAS APLICADAS: Artículos 113 de la Ley de Procedimiento Administrativo, 37 y 82.c) de la Ley Jurisdiccional y 184 de la Ley del Suelo .
DOCTRINA: El acto por el que se ordena la suspensión indefinida de unas obras realizadas en
ejercicio de un Plan Parcial y amparadas en Proyecto de Urbanización no puede entenderse que es
de mero trámite (en el seno de un procedimiento del artículo 184 de la Ley del Suelo ) en el sentido
del artículo 113 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 37.1, en relación con el 82.c) de la Ley de la Jurisdicción .
En la villa de Madrid, a once de noviembre de mil novecientos ochenta y ocho.
Visto el Recurso de Apelación n." 1649/86, interpuesto por el Ayuntamiento de Arona (S.C. de Tenerife), representado por el Procurador señor Ortiz Cañavate y Puig-Mauri, bajo la dirección de Letrado y por doña María Inmaculada , representada por el Procurador señor Reynolds de Miguel y bajo la dirección de Letrado; contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Provincial de Santa Cruz de Tenerife, de 4 de julio de 1986 , en el Recurso n.° 357/84, sobre paralización de obras de desmonte y apertura de calles; siendo parte apelada la entidad «Colinas de Guaza, S,A.», representada por la Procuradora señora María Pérez y bajo la dirección de Letrado.
Antecedentes de hecho
La Alcaldía del Ayuntamiento de Arona, desestimó presuntamente por silencio administrativo el Recurso de Reposición formulado por la entidad «Colinas de Guaza, S.A.», contra el Decreto dictado por la citada Alcaldía con fecha 29 de junio de 1984 y por el que se acordaba la paralización de las obras de desmonte y apertura de calles que se venían ejecutando en la zona conocida como Colinas de Guaza, en el término de Arona (S.C. de Tenerife).
Contra el referido Decreto y desestimación presunta, «Colinas de Guaza, S.A,», a través de su representación, interpuso Recurso Contencioso-Administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Provincial de Santa Cruz de Tenerife, formalizando la demanda con la súplica de que se anule el Decreto de la Alcaldía del Ayuntamiento de Arona de 29 de junio de 1984, así como el acto presunto de desestimación del recurso de reposición interpuesto contra el mismo y, en consecuencia, se declare el derecho a proseguir con la ejecución de las obras de urbanización paralizadas por la resolución recurrida. Contestando la demanda el Ayuntamiento de Arona y doña María Inmaculada , quienes se oponen a la estimación del recurso interpuesto y suplican se dicte sentencia confirmando entodas sus partes el acto impugnado.
El Tribunal dictó Sentencia de fecha 4 de julio de 1986, cuyo fallo dice literalmente: «Fallamos: Que con estimación del recurso interpuesto por la representación legal de la parte actora «Colinas de Guaza, S.A.». declaramos contrario a derecho y nulo el Decreto de la Alcaldía del Ayuntamiento de Arona de 28 de junio de 1984, y el acto presunto de desestimación del recurso de reposición interpuesto contra el mismo. Sin pronunciamiento sobre las costas causadas.»
Contra la anterior sentencia se interpuso el presente Recurso de Apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y no estimándose necesaria la celebración de Vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones.
Los Procuradores señor Ortiz Cañavate y señor Reynolds de Miguel, en la representación que ostentan, formulan sus escritos de alegaciones de fecha 22 de diciembre de 1987 y 2 de abril de 1988, respectivamente, suplicando en ambos escritos la revocación de la sentencia apelada y se declare la conformidad del Decreto de la Alcaldía del Ayuntamiento de Arona de 29 de junio de 1984.
Dado traslado a la parte apelada, el Procurador señor Marín Pérez, formula su escrito de alegaciones de 17 de junio de 1988 y en el que suplica la desestimación del recurso interpuesto y se confirme la sentencia apelada en todos sus pronunciamientos.
Conclusa la discusión escrita, se señaló para votación y fallo la Audiencia del día 8 de noviembre de 1988, habiéndose observado las prescripciones legales.
Siendo Magistrado Ponente el Excelentísimo Sr. don Paulino Martín Martín.
Fundamentos de Derecho
No hay ningún inconveniente en partir como base de análisis, de las afirmaciones contenidas en la alegación primera del escrito del Ayuntamiento apelante, al pretender delimitar el ámbito del Recurso de Apelación por ser cierto que la jurisprudencia ha declarado (Sentencias, entre otras, de 26 de mayo de 1977, 27 de febrero de 1978, etc.) que la competencia de la Sala «ad quem» y fuera de los casos de nulidad radical o vicios procedimentales apreciables de oficio, se circunscribe a los puntos o motivos de derecho contenidos en la sentencia recurrida y precisamente, en la medida en que han sido impugnados. En tal sentido el apelante precisa que el ámbito a que se contrae el recurso, se refiere a determinar si el acuerdo municipal de 29 de junio de 1984, que ordenó la paralización de unas obras realizadas en ejecución del Plan Parcial «Colinas de Guaza», está o no ajustado a Derecho, lo que comportará aceptar o discrepar de la tesis estimatoria del recurso contencioso que la sentencia de la Audiencia Provincial de Santa Cruz de Tenerife, de 4 de julio de 1986 , contiene al declarar la nulidad del acuerdo dicho.
La excepción de inadmisibilidad aducida por el Ayuntamiento de Arona, por entender que el acto impugnado es de mero trámite (en el seno de un procedimiento del artículo 184 de la Ley del Suelo ) en el sentido del artículo 113 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 37.1 en relación con el 82.c) de la Ley de la Jurisdicción , carece propiamente de virtualidad jurídica, ya que no puede desconocerse su carácter de principal, en cuanto ordena la suspensión indefinida de unas obras realizadas en ejercicio de un Plan Parcial y amparadas en Proyecto de Urbanización que, sin duda, impiden la realización de una actividad (obras de urbanización) que la sociedad actora ejecutaba amparada en un Proyecto de Urbanización de 28 de marzo de 1974 (aprobado en ejecución del Plan Parcial de Colinas de Guaza de 26 de mayo de 1973) y que nadie ha discutido su vigencia. Por ello, el acuerdo de suspensión es difícilmente encajable en el supuesto previsto en el artículo 184 de la Ley del Suelo , al no poderse imputar falta de licencia u orden de ejecución, por aplicación de lo dispuesto en el artículo 1.9 del Reglamento de Disciplina Urbanística , y sí sólo en el caso de no ajustarse, en su desarrollo, a las condiciones señaladas, si bien tal supuesto no es el contemplado en el caso examinado, al ser otros los motivos que amparan el acuerdo municipal pero que han de ser examinados como causas o motivos de fondo. El principio «pro actione» o la plena garantía jurisdiccional que hoy consagra el artículo 24 de la Constitución Española , despeja cualquier duda sobre la indiscutible admisibilidad de la pretensión procesal deducida en este proceso.
La pretensión procesal se deduce frente a un Decreto o acuerdo municipal de suspensión de unas obras de explanación, etc. (urbanización) realizadas por la sociedad actora en el ámbito de un Plan Parcial (Colinas de Guaza) aprobado el 26 de mayo de 1973 y amparadas en un Proyecto de Urbanización aprobado el 28 de marzo de 1974. Inicialmente hay que decir que, tanto el Ayuntamiento como la coapelante señora María Inmaculada no niegan la vigencia del Plan y del Proyecto (aunque se alegueninfracciones procedimentales por la señora dicha, a lo que luego aludiremos). Y por ello, el propio Ayuntamiento admite (desiste por tanto del primer motivo en que se apoya el acuerdo de suspensión) que las obras discutidas no precisaban la obtención de licencia por aplicación del citado artículo 1.9 del Reglamento de Disciplina Urbanística en relación con el artículo 178 de la Ley del Suelo , sin que en su realización se observase extralimitación alguna de lo previsto o programado en el Proyecto de Urbanización, como instrumento adecuado para llevar a la práctica (como proyecto de obras) la realización material, en este caso, de las propias del Plan Parcial que le sirve de base (Sentencias de 3 de julio de 1979 y 11 de marzo de 1980, etc.).
En este sentido y desde la perspectiva (el proyecto debe contener un estudio completo del establecimiento de los servicios urbanísticos para un sector o zona, en cumplimiento de las previsiones del Plan: Sentencias de 3 de julio de 1979 y 11 de marzo de 1980, etc.) no hay fundamento alguno que ampare la suspensión decretada.
El otro motivo en que se apoya el acuerdo municipal de suspensión, es en razones ecológicas en virtud de la existencia de un precatálogo de protección del entorno natural. Aparte de no resultar acreditada la inclusión de los terrenos del Plan Parcial de autos en el área geográfica preprotegida, la sentencia rechaza el argumento de la defensa del Medio Ambiente en función de la no vigencia del Plan especial y catalogación en esa vía, de una regulación previa o actual a la aprobación del Plan de Urbanismo. Y sin que frente a tal razonar, se hayan aducido en este vía, por los apelantes, argumentos jurídicos contrarios que desvirtúen tal conclusión.
El otro motivo en que se funda el acuerdo municipal impugnado, es la necesidad de aplicar la Ley de 1975 y concretamente la obligación de ceder a la Corporación el 10 por 100 del aprovechamiento medio, redactando el correspondiente Proyecto de Compensación antes de iniciarse las obras. Frente a tal razonar el actor tajantemente afirma con acierto, que el cambio del régimen aplicable no justifica la suspensión de las obras, puesto que cualquiera que sea el régimen jurídico aplicable no existe norma alguna que autorice a suspender unas obras por razón del cambio de normativa aplicable. Tan es así, que el incumplimiento de las obligaciones urbanísticas que suponen la redacción del Proyecto de Compensación o no cesión del 10 por 100, etc., suponen la posibilidad del ejercicio por la Administración de facultades sancionatorias (multas) o incluso la expropiación-sanción ( artículos 119 de la Ley del Suelo y 183 del Reglamento de Gestión Urbanística, etc .), pero no la suspensión de las obras, que carece de apoyo legal por ser incluso contraria al principio que informa toda esta regulación legal tendente a propiciar la ejecución de la Urbanización por los propios titulares interesados.
En este supuesto y aunque a efectos dialécticos se admita que el recurso contencioso es una plena instancia jurisdiccional ( artículo 24 de la Constitución Española ) que desborda el ámbito de la jurisdicción revisora en cuanto que el acto es mero requisito procesal, no debe dejar de considerarse que el ámbito material de lo debatido viene siempre referido a lo pedido y resuelto (ámbito material) por la propia Administración. Aquí tal vez no existen -a disposición de la Sala- todos los datos precisos para pronunciarse sobre el debatido tema del régimen jurídico aplicable, que es importante para las partes por razones de seguridad jurídica y economía procesal -no para pronunciarse sobre la legalidad de la suspensión de las obras que en todo caso resulta decisión incorrecta-, ya que los expedientes no están completos (falta documentación complementaria, etc.), si bien resulta acreditado documentalmente, que el Plan Parcial fue tramitado cumpliendo los requisitos establecidos y aprobado definitivamente el 26 de mayo de 1973. Asimismo, el Proyecto de Urbanización fue tramitado en la forma establecida y aprobado definitivamente el 28 de marzo de 1974. Es destacable que en los acuerdos de aprobación inicial y provisional, se alude al cumplimiento de datos o exigencias a que se refería el artículo 41 de la Ley de 1956 (datos referentes a los propietarios afectados, artículo 41.2,b) de la Ley ) al tratarse de un Plan redactado a iniciativa particular. A tal efecto, además debe insistirse que el promotor del Plan lo hace en nombre de los hermanos Alvaro , como propietarios de todos los terrenos afectados por el Plan (así consta en los planos, presupuestos, Memoria y se repite en los documentos que forman el Proyecto de Urbanización, etc.) y que por ello al ser un grupo o comunidad (no consta el carácter o naturaleza de la situación jurídica aludida) que actuaba con una sola representación explica el porqué no se constituyere la Junta de Compensación, ya que de la documentación disponible los hermanos, titulares del dominio del suelo, actuaban unitariamente y nadie compareció en el procedimiento de elaboración oponiéndose y, tanto en el primero de elaboración del Plan como en el segundo de Proyecto de Urbanización, a pesar de haberse cumplido los trámites esenciales establecidos, entre ellos las informaciones públicas. No constan el origen y alcance de las desavenencias (la coapelante señora María Inmaculada aparece en la escritura de Poder de 3 de septiembre de 1986 como casada con don Pedro Francisco ) familiares en el seno o antes de la sociedad «Colinas de Guaza», pero es lo cierto que a lo largo del procedimiento de elaboración del Plan e instrumento de ejecución, no consta objeción alguna por parte de la señora María Inmaculada o sus hijos, residentes en la misma localidad de Arona. Por eso -y partiendo de los datos disponibles- no son serias las objeciones formuladas en loreferente al incumplimiento de los requisitos esenciales del Plan y del Proyecto de Urbanización.
Por ello, dejando a salvo -como es lógico- las acciones que puedan corresponder a la señora María Inmaculada ante la jurisdicción ordinaria, es claro que en este supuesto la existencia de una comunidad (no sabemos su carácter) de propietarios del suelo, que actuaban unitariamente representados por un hermano comunero, con la aquiescencia de todos, hacía innecesaria la constitución de la Junta de Compensación y por eso fue legal la tramitación y aprobación del Proyecto de Urbanización, por lo que en aplicación de lo dispuesto en los artículos 36 y 45 de la Ley de 1956 , tanto el Plan como el Proyecto tienen vigencia indefinida, mientras no sean revisados o modificados en la forma legalmente establecida ( artículos 36, 38, 39 en relación con el artículo 45 de la anterior Ley y artículos 45, 47, 48 y siguientes de la Ley, Texto Refundido, de 9 de abril de 1976 ). Por eso tiene razón la parte apelada al sostener que, en este caso, la aprobación del Proyecto de Urbanización no exigía la constitución previa de la Junta, al encontrarnos ante un supuesto de un solo propietario. Por otro lado, aludir a la falta de determinación del sistema de actuación, no parece que tenga demasiada consistencia, dado que como dijo en su día el Técnico Municipal no podía ser otro el sistema que el de compensación, dada la dicción del artículo 152.2 del Reglamento de Gestión y salvo incumplimiento de sus obligaciones por parte del propietario único. Asimismo descalifica tal objeción el hecho de la aprobación del Proyecto de Urbanización elaborado, precisamente, a instancia del propietario único siguiendo el único sistema posible inicialmente. Por lo que, relacionado todo ello con lo dicho en la Disposición Transitoria Tercera de la Ley del Suelo , el hecho de estar aprobado de forma legal el Proyecto de Urbanización, permite entender que el Plan de autos se encontraba en vía de ejecución y que por ello debe ser respetado - por aplicación del principio de conservación de los procedimientos ya ultimados o seguridad jurídica- en toda su extensión, esto es, poder llevar a la práctica el Plan Parcial o lo que es lo mismo, legitimar las obras a que el mismo se refiere.
Los temas de propiedad son ajenos al ámbito de esta jurisdicción. No obstante debe afirmarse lo anómalo que resulta la aparición de terceros propietarios en el momento de impugnar - dentro de un proceso- un acuerdo municipal de suspensión de obras, después de haberse inhibido de comparecer en los procedimientos formales de elaboración o después, para impugnar en tiempo hábil los acuerdos de aprobación definitiva del Plan y del Proyecto de Urbanización, sin. que aquí tampoco se ejercite una especie de recurso indirecto ya que en realidad lo que se pretende en una retroacción del trámite (dando por válido el Plan) al momento de constitución de la Junta de Compensación. Por ello supondría -como dice el oponente- la anulación del Proyecto de Urbanización que fue en su día aprobado en forma legal y que en la actualidad constituye un acto firme que aparentemente no infringe, en ningún extremo, la legalidad urbanística y el Plan Parcial del cual es mera ejecución.
Por todo lo cual procede la desestimación del Recurso de Apelación y sin que haya lugar a pronunciamiento alguno sobre costas, al amparo de lo previsto en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción .
Vistos los artículos que se citan y los demás de general aplicación.
Que debemos desestimar y desestimamos el Recurso de Apelación n.° 1649/86, promovido por los Procuradores señores Ortiz Cañavate y Reynolds de Miguel, en nombre y representación del Ayuntamiento de Arona y de doña María Inmaculada , respectivamente y bajo la dirección de Letrado, contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Provincial de Santa Cruz de Tenerife, de 4 de julio de 1986 (Recurso n.° 357/84); sentencia que confirmamos por ser conforme a Derecho. Todo ello sin expresa declaración sobre costas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. - Paulino Martín Martín.- Julián García Estartús. Francisco Javier Delgado Barrio. Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. don Paulino Martín Martín, Magistrado Ponente en estos autos, de los que como Secretario, certifico.- Evaristo Cabrera Puerta.-Rubricado.
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