STS, 13 de Octubre de 2009

PRIMERO .- La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 29 de septiembre de 2005 , objeto de este recurso, contiene el siguiente fallo: "Que estimando, en parte, el recurso interpuesto por la representación procesal del recurrente D. Gabriel , contra la Resolución de 26-2-2003, del Jurado de Expropiación de Navarra, por el que se fija el precio de la parcela a expropiar propiedad del recurrente en 58.526,84 #, como consecuencia del Expediente de Expropiación Forzosa incoado mediante Orden Foral 47/2000, de 2 de Marzo, para la "Urbanización exterior del Hospital Garcia Orcoyen de Estella", DEBEMOS ANULAR Y ANULAMOS, también parcialmente, el acto recurrido condenando a la Administración demandada a pagar al recurrente como justiprecio expropiatorio la suma total de SETENTA Y NUEVE MIL CUATROCIENTOS OCHENTA Y DOS EUROS CON SETENTA Y TRES CENTIMOS (79.482,73 #), con el interés legal del dinero devengado desde la fecha de ocupación de la finca y el que se devengue hasta la fecha de pago. Sin imposición de costas."

SEGUNDO .- Una vez notificada la citada sentencia, se presentó escrito por la representación procesal de D. Gabriel , manifestando su intención de interponer recurso de casación y por providencia de 25 de octubre de 2005 se tuvo por preparado, siendo emplazadas las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

TERCERO .- Con fecha 5 de diciembre de 2005 se presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que se hacen valer tres motivos de casación al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , solicitando que se case la sentencia recurrida y dicte otra de conformidad con lo solicitado en la demanda, declarando que el justiprecio a pagar por la Administración es el de 283.381,87 euros, incrementado en el 5% en concepto de premio de afección, devengando el interés legal desde la fecha de la ocupación del terreno hasta su pago.

CUARTO.- Admitido a trámite el recurso se dio traslado a la parte recurrida, en cuyo escrito de oposición rechaza cada uno de los tres motivos de casación invocados por el recurrente, solicitando ladesestimación del recurso interpuesto, dada la adecuación al ordenamiento jurídico de la sentencia recurrida.

QUINTO.- Conclusas las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, a cuyo efecto se señaló el día 7 de octubre de 2009, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina , Magistrado de la Sala.

PRIMERO.- Por acuerdo de 26 de febrero de 2003 el Jurado de Expropiación de Navarra procedió a fijar el justiprecio de la finca del recurrente, sita en el término municipal de Estella, con 9.979 m2, que la propiedad valora en atención a su situación y superficie originaria de 10.500 m2 en 49.612.500 pts., mientras que la Administración valora en 8.298.536 pts., considerando el Jurado como inicio del expediente de justiprecio el 13 de marzo de 2001 y partiendo del hecho que el suelo expropiado es no urbanizable, aplicando el método comparativo previsto en el art. 26.1 de la Ley 6/98, de 13 de abril, sobre el Régimen del Suelo y Valoraciones, de acuerdo con las informaciones recabadas acerca de los valores de suelos de idénticas o análogas características al expropiado, habría de quedar fijado en 5 euros metro cuadrado, si bien teniendo en cuenta la proximidad a una dotación pública, en este caso un Hospital, su valor se incrementa en un 10%, quedando fijado el justiprecio en 5,5 euros metro cuadrado, que aplicado a los 9.979 m2 expropiados supone 54.884,50 euros, más el 5% del premio de afección y una indemnización por cosecha pendiente de 898,11 euros, lo que hace un total de 58.526,84 euros.

No conforme con ello el propietario interpuso recurso contencioso administrativo, en cuya demanda, invocando diversas sentencias de esta Sala sobre la valoración de terrenos expropiados para el establecimiento de sistemas generales, en relación con la Universidad Pública de Navarra y el Aeropuerto de Barajas, así como la valoración de expectativas urbanísticas, junto con la referencia a diversos preceptos de la Ley de Expropiación forzosa sobre el momento a que ha de referirse el justiprecio, la normativa aplicable y la obtención del valor real de los terrenos, termina solicitando que se fije el justiprecio en la cantidad de 283.381,87 euros, más el premio de afección, que corresponde a la establecida en su hoja de aprecio, con devengo de intereses desde el día siguiente a la ocupación hasta su completo pago.

En la sentencia de instancia se justifica el pronunciamiento de estimación parcial antes reflejado, señalando que " la modificación del PGOU de Estella, aprobada en 1.999 con miras a la ampliación del Hospital García Orcoyen, no prevé la ejecución de la dotación realizada en la finca expropiada al recurrente. Pero esa dotación de aparcamiento realizada de acuerdo con el proyecto de urbanización exterior del Hospital, aprobado en 2.000, es una consecuencia natural del desarrollo o ejecución de esa infraestructura general, y por lo tanto su imprevisión en el plan de ordenación no es óbice a la valoración del suelo expropiado (no urbanizable según el planeamiento en la fecha de iniciación del expediente de justiprecio) como suelo urbanizable de conformidad con la doctrina legal invocada por el recurrente".

No obstante, entiende la Sala que dicha doctrina no puede aplicarse tras la modificación del art. 25 de la Ley 6/98 por el art. 104 de la Ley 53/2002, que entró en vigor el 1 de enero de 2003 , fecha anterior a aquella en la que el Jurado fijó definitivamente en vía administrativa el justiprecio discutido, por lo que de conformidad con la disposición transitoria quinta de la Ley 6/98 resulta de aplicación al caso, lo que supone que la valoración se determina, en todo caso, según la clase del suelo sobre el que se asientan o discurren estas infraestructuras o servicios, por lo que debe valorarse la finca expropiada por comparación con otras análogas, según el art. 26.1 de la Ley 6/98 , señalando que, además de que la valoración como suelo urbanizable que se pretende no podría admitirse sin aplicar el sistema de valoración previsto en el art. 27 de dicha Ley 6/98 , la parte no acompaña cuadro de comparaciones entre la finca expropiada y otras de análogas características en el expediente y la demanda y tampoco figura en el informe del perito designado por la Sala, si bien entendiendo correcta la elevación del porcentaje del 10% por la situación de la finca aplicado por el Jurado hasta el 50% apreciado en dicho informe, entiende que ha de elevarse el precio por metro cuadrado a 7,5 euros, que aplicados sobre los 9.979 m2 expropiados, más el 5% de premio de afección, más 898,11 euros por daños, supone el total de 79.482,73 euros que se establecen como justiprecio, más el interés legal devengado desde la fecha de ocupación hasta el completo pago, de acuerdo con el art. 52.8 de la LEF .

SEGUNDO.- Frente a dichos pronunciamientos se interpone este recurso de casación, en cuyos tres motivos, formulados al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , se denuncia, respectivamente, la infracción de la Disposición Final Novena de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Política Económica , en cuanto la Sala de instancia aplica la modificación del art. 25 de la Ley 6/98 introducida por el art. 104 de aquella Ley, sin tener en cuenta que entró en vigor el 1 de enero de 2003 , por lo que no estaba vigente almomento del inicio del expediente expropiatorio, aunque la valoración hubiera de referirse a la fecha en que se requiere al propietario para que formule la hoja de aprecio, siendo constante la jurisprudencia que indica que el justiprecio ha de fijarse conforme a la normativa vigente al momento del inicio del expediente expropiatorio. Se denuncia en segundo lugar la infracción del art. 24 de la Ley 6/98 , que ratificando lo dispuesto en el art, 36 de la LEF , señala que el momento al que han de referirse las valoraciones no es otro que el de la iniciación del expediente de justiprecio, lo que impide tomar en consideración el art. 104 de la Ley 53/2002 , con cita de las sentencias de 4 de mayo de 2005 y 1 de abril de 2000 . Y en tercer lugar se denuncia la infracción del art. 25 de la Ley 6/98 , en su redacción original, y con él la doctrina legal y jurisprudencial citada en la demanda, para que el bien fuera valorado como suelo urbanizable en atención a su situación, características, dotaciones y destino, refiriéndose a las numerosas sentencias dictadas en relación con la expropiación de terrenos para la construcción de la Universidad Pública de Navarra y para la ampliación del Aeropuerto de Barajas, concluyendo en la procedencia de valorar la parcela expropiada como si de suelo urbano se tratara y solicitando que se fije el valor del bien expropiado en la cantidad pedida en la demanda.

TERCERO.- Los tres motivos de casación pueden ser examinados conjuntamente ya que tienen un fundamento común, cual es la improcedencia de aplicación al caso de las previsiones del art. 25 de la Ley 6/98 , en la redacción dada por el art. 104 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Política Económica , según el cual: "1. El suelo se valorará conforme a su clasificación urbanística y situación, en la forma establecida en los artículos siguientes.

2. La valoración de los suelos destinados a infraestructuras y servicios públicos de interés general supramunicipal, autonómico o estatal, tanto si estuvieran incorporados al planeamiento urbanístico como si fueran de nueva creación, se determinará, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley, según la clase de suelo en que se sitúen o por los que discurran.

No obstante, en el supuesto que el planeamiento urbanístico los haya adscrito o incluido en algún ámbito de gestión, a los efectos de su obtención a través de los mecanismos de equidistribución de beneficios y cargas, su valoración se determinará en función del aprovechamiento de dicho ámbito, conforme a lo dispuesto en los artículos siguientes." Precepto que según su Disposición Final Novena entró en vigor el 1 de enero de 2003 .

Pues bien, dicha cuestión ha sido examinada por esta Sala en situaciones semejantes, señalando ya en sentencia de 27 de junio de 2006 , que " la doctrina jurisprudencial invocada no se ve afectada en el supuesto que enjuiciamos por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social que en su artículo 104 modifica el artículo 25 de la Ley 6/1998, de 13 de abril , pues dicha ley no era aplicable ni en la fecha de incoación del expediente expropiatorio que determina la legislación aplicable ni en el momento que se inició el expediente de justiprecio que precisa la fecha a la que hay que referir el valor de los bienes a tasar" . Añadiendo las sentencias de 21 de julio y 12 de septiembre de 2008, que se refieren a la de 15 de junio de 2007 , que " el art . 42.3 de la Ley 30/92 establece que el plazo máximo para dictar resolución en un expediente que no lo tiene fijado es de tres meses. Incluso asumiendo que ha de computarse la firmeza administrativa ello conllevaría un mes más. Sin embargo, en el caso de autos el Jurado ha dilatado más de tres años su decisión. Por ello interpretando que nos encontramos ante preceptos limitadores de derecho cuya hipotética retroactividad constituiría un acto de gravamen y que permitió que una de las partes, en este caso la Administración expropiante, pueda determinar el precio del suelo expropiado mediante la promoción de normas con posterioridad a la propia expropiación y a la elaboración de las hojas de aprecio constituiría una severa afectación del principio de seguridad jurídica establecida en el art . 9 de la Constitución, consideramos que los preceptos aludidos entraron en vigor con posterioridad a la fecha en que el Jurado debió haber dictado la firmeza administrativa de la valoración. "

Doctrina que es aplicable a este caso en el que, por Orden Foral 47/2000, de 2 de marzo se procede a la aprobación del Proyecto de Urbanización Exterior del Hospital García Orcoyen, iniciando el procedimiento expropiatorio, declarándose la urgente ocupación por Orden Foral 203/2000, de 5 de junio, requiriéndose al propietario para la formalización de hoja de aprecio el 13 de marzo de 2001, iniciándose con ello el expediente de justiprecio, que se traslada al Jurado para su resolución, en el que tuvo entrada el 30 de enero de 2002, según se recoge en propio acuerdo de 26 de febrero de 2003, que se adopta más de un año después y superando los plazos a que se refieren la sentencias citadas y mucho más el de ocho días que el art. 39 del Reglamento de Expropiación Forzosa establece para que el Jurado adopte la decisión ejecutoria sobre el justiprecio a que se refiere el art. 34 de la LEF , y que ha de contarse desde el siguiente al en que el expediente de justo precio haya sido registrado de entrada en el Jurado Provincial de Expropiación, en este caso el 30 de enero de 2002, de tal manera que ni al inicio del expediente expropiatorio, que determina la legislación aplicable, ni al inicio del expediente de justiprecio, al que ha de referirse la valoración, ni al momento en que el Jurado debió resolver sobre el justiprecio de no demorar sudecisión, se hallaba en vigor el art. 104 de la Ley 53/2002 , cuya aplicación al caso resulta contraria al principio de seguridad jurídica y supondría la eficacia retroactiva en perjuicio del recurrente de la norma a una situación jurídica que debió resolverse con anterioridad a su entrada en vigor y de acuerdo con la normativa anterior. Este criterio es congruente con el que reiteradamente se ha seguido por esta Sala en relación con los supuestos en los que el retraso de la Administración en la tramitación del expediente de justiprecio supone una distinta valoración de los bienes, habiéndose declarado reiteradamente que ello no puede perjudicar al expropiado, de manera que en el supuesto de que el valor de los bienes o derechos ocupados fuese superior en el momento de la efectiva iniciación del expediente de justiprecio habría que estar a éste y en el supuesto de ser superior al tiempo en que debió iniciarse por ministerio de la ley se deberá tener en cuenta este momento para su valoración (S.17-6-1999 , que cita otras).

Y es que en definitiva, la disposición transitoria quinta de la Ley 6/98 , por su propia naturaleza de derecho intertemporal, opera en relación con aquellos casos en los que, iniciado el expediente expropiatorio con anterioridad a su entrada en vigor no se haya alcanzado en los mismos la fijación definitiva del justiprecio, es decir, regula la aplicación de las normas de valoración de dicha Ley a los expedientes nacidos o iniciados con anterioridad a su entrada en vigor, lo que no es el caso de aquellos expedientes como el que es objeto de este recurso, que habiéndose iniciado tras la entrada en vigor de dicha Ley 6/98 , le son de aplicación las normas de valoración establecidas en la misma por ser la norma vigente en ese momento y no por aplicación de su disposición transitoria quinta , que no opera en estos casos, de manera que la aplicación de una modificación de la norma posterior que modifica dicha Ley supone la aplicación retroactiva en perjuicio del expropiado que no consiente el ordenamiento jurídico (art. 9.3 CE ).

CUARTO.- Lo anteriormente expuesto lleva a la estimación de los motivos de casación invocados por la parte, en cuanto ha de entenderse infringida la disposición final novena de la Ley 53/2002 , al aplicar indebidamente al caso el art. 104 de la misma que da nueva redacción al art. 25 de la Ley 6/98 , así como el art. 24 de esta última Ley en la medida que ello supone que no se efectúa la valoración de los bienes expropiados con referencia al inicio del expediente de justiprecio, y finalmente el art. 25 de la Ley 6/98 en su redacción original y la jurisprudencia que se invoca sobre sistemas generales en cuanto la Sala de instancia rechaza su aplicación por entender que ya no resultaba aplicable al amparo de la redacción del precepto dada por el art. 104 de la Ley 53/2002 .

QUINTO.- La estimación de los motivos de casación conduce, de acuerdo con lo establecido en el art. 95.2.d) de la Ley de la Jurisdicción , a resolver lo procedente dentro de los términos en que aparece planteado el debate.

A tal efecto y en relación con el último motivo de casación, no puede dejarse de señalar la mezcla de conceptos que la parte viene a reflejar, que ya se había producido en la demanda, refiriéndose a la valoración del suelo como urbanizable en aplicación de la doctrina legal y jurisprudencial invocada, párrafo primero del motivo tercero, y a la valoración como si de suelo urbano se tratara, párrafo séptimo, doctrina jurisprudencial que se refiere tanto a la valoración de los terrenos por su destino a sistemas generales como por sus expectativas urbanísticas.

Pues bien, es necesario precisar al efecto que la jurisprudencia citada, relativa a la valoración como urbanizable del terreno expropiado con destino a sistemas generales al margen de la clasificación en el planeamiento como no urbanizable, en aplicación del principio de efectiva distribución de beneficios y cargas del planeamiento, que se plasma, entre otras muchas, en sentencias de 4 de octubre de 2002 , justifica que "a pesar de estar clasificado como no urbanizable el suelo de uso dotacional o para sistemas generales, su valoración, a efectos de ejecutar éstos por el sistema de expropiación debe hacerse como si de suelo urbanizable se tratase, razón por la que «el justiprecio del suelo ha de atender a la finalidad urbanística del mismo, por lo que no cabe valorar como no urbanizable aquel cuyo destino es ser urbanizado».

Esta doctrina se explica, como señalan las recientes sentencias de 9 de diciembre de 2008, 10 7 23 de marzo de 2009 , "porque, cuando se trata de implantar servicios para la ciudad, no puede hacerse a costa del sacrificio singularizado de unos propietarios, de modo que, aunque el suelo afectado se haya considerado por el planificador como rústico, al encontrarse asignado a la estructura general de ordenación urbanística del municipio, de su red viaria y dotacional, debe estimarse como una obra de infraestructura básica adscribible al suelo urbano o al urbanizable [por todas, véanse las sentencias de 29 de enero de 1994 (apelación 892/91, FJ 2º), 29 de mayo de 1999 (casación 1346/95, FJ 3º), 29 de abril de 2004 (casación 5134/99, FJ 1º) y 6 de febrero de 2008 (casación 9131/04, FJ 4º )]. El «leitmotiv» de esta doctrina se encuentra en el principio de equidistribución de las cargas y de los beneficios derivados del planeamiento, consagrado en los artículos 3, apartado 2, letra b), y 87, apartado 1, del Texto Refundido de 1976 , presente también en la normativa posterior, en particular, en lo que al caso debatido afecta, en elartículo 5 de la Ley 6/1998 , y que es trasunto del principio constitucional de igualdad, tanto en su dimensión formal, ante la norma o su aplicación (artículo 14 ), como en la sustancial (artículo 9, apartado 2 )".

Ello justifica la aplicación al caso de dicha doctrina, al tratarse de terrenos destinados a la ejecución de una infraestructura general, realizada de acuerdo con el Proyecto de Urbanización Exterior del Hospital García Orcoyen de Estella, como señala la propia Sala de instancia en su sentencia, al margen de que se mantuviera la clasificación del suelo como no urbanizable.

Por otra parte y como señala la Sentencia de 23 de mayo de 2000 , entre otras que se refieren al mismo asunto, "el suelo de sistemas generales, si cuenta con los servicios que marca la Ley, es suelo urbano. Y si no cuenta con ellos, cabe decir, como única posible alternativa contraria, que, cualquiera que sea el tipo de suelo en el que está incluido, tendrá, a efectos de su valoración, naturaleza de suelo urbanizable, con apoyo legal en el art. 26.2 del Reglamento de Planeamiento y su tasación ha de hacerse con arreglo al valor urbanístico...". En el mismo sentido las citadas sentencias de 9-12-2008, 10 y 23-3-2009

, señalan que en los casos en los que unos terrenos destinados a sistemas generales se encuentren clasificados como no urbanizables o carezcan de clasificación específica, procede valorarlos como urbanizables, salvo que, por reunir los requisitos señalados por el legislador, su clasificación como urbanos resulte obligada.

En este caso, si bien la parte refiere desde la hoja de aprecio que los terrenos tienen a pié de parcela acometida de agua, electricidad y saneamiento, así como acceso rodado, lo que recoge el perito que informa dicha hoja de aprecio, es lo cierto que tanto el perito Sr. Elias , cuyo informe se acompañó con la demanda, como el perito Sr. Genaro de designación judicial y que emitió su informe en periodo probatorio, refieren al momento de emisión de tales informes, posterior al inicio del expediente de justiprecio, la consideración de que la finca tiene "en la actualidad" todas las características de suelo urbano y, en ambos casos, consideran el terreno a la fecha a la que ha de referirse la valoración como urbanizable, ninguno de los dos, pese hacer referencia a aquellas dotaciones de la finca, concluye que en el momento a que se refiere la valoración hubiera de considerarse el terreno como suelo urbano sino que hablan de expectativas urbanísticas, de la misma forma que la parte recurrente, que, como ya hemos señalado antes, se refiere a ambas consideraciones de urbanizable y urbano en el propio escrito de recurso al fundamentar el motivo tercero, y ambos peritos valoran el terreno como urbanizable. Todo lo cual conduce a considerar el terreno expropiado como urbanizable a efectos de su valoración, en congruencia con lo que resulta de tales informes y la propia posición de la parte, que no acreditan de forma suficiente la condición de suelo urbano de los terrenos al momento de su valoración.

Ahora bien, ello supone que la valoración del terreno debió llevarse a cabo de acuerdo con los criterios establecidos en el art. 27 de la Ley 6/98, de 13 de abril cuando de suelo urbanizable se trata, como ya indica la Sala de instancia, lo que no se ha producido en ningún caso, pues tanto en la hoja de aprecio del propietario, como en los informes periciales antes citados, emitidos por los Sres. Elias y Genaro , se atiende al método de comparación con otros terrenos de semejantes características, lo que impide acoger en su totalidad las pretensiones del recurrente, que solicita la fijación del justiprecio en la cantidad solicitada en la hoja de aprecio y que se obtuvo aplicando un método de valoración improcedente, pues la valoración ha de efectuarse siguiendo los criterios establecidos en el referido art. 27 de la Ley 6/98 , de manera que la estimación del recurso se produce en el sentido de que el terreno expropiado, con una superficie de 9.970 metros cuadrados que ya no se cuestiona en este recurso, ha de considerarse como urbanizable a efectos de la expropiación y su valoración ha de llevarse a cabo, en ejecución de sentencia, siguiendo los criterios establecidos en el art. 27 de la Ley 6/98 , sin que pueda reconocerse una cantidad superior a la solicitada en la hoja de aprecio y la demanda, devengando intereses legales desde el día siguiente a la ocupación, y manteniendo la cantidad de 898,11 euros por daños, reconocida desde el acuerdo del Jurado hasta la sentencia de instancia y que tampoco se cuestiona en este recurso.

SEXTO.- No se aprecian razones para una imposición de las costas en este recurso ni en la instancia.

Que estimando los motivos invocados, debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación 6688/2005, interpuesto por la representación procesal de D. Gabriel contra la sentencia de 29 de septiembre de 2005, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en el recurso 476/03 , que casamos y anulamos; y en su lugar estimamos parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por dicha representación procesal contra el acuerdo del Jurado de Expropiación Forzosa de Navarra de 26 de febrero de 2003, que fijó el justiprecio de la parcela expropiada al recurrente para la "Urbanización exterior del Hospital García Orcoyen de Estella", acuerdo que anulamos por ser contrario al ordenamiento jurídico, declarando como declaramos el derecho delrecurrente a que el terreno expropiado, con una superficie de 9.970 metros, se valore como urbanizable a efectos de la fijación del justiprecio, que se efectuará en ejecución de sentencia, siguiendo los criterios establecidos en el art. 27 de la Ley 6/98 , sin que pueda reconocerse una cantidad superior a la solicitada en la hoja de aprecio y la demanda, devengando intereses legales desde el día siguiente a la ocupación, y manteniendo la cantidad de 898,11 euros por daños, ya reconocida. Sin que proceda la imposición de costas de este recurso ni la instancia.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .