STS, 9 de Octubre de 2009
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 09 Octubre 2009 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a nueve de Octubre de dos mil nueve
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 4141/2005 interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dña. Blanca Grande Pesquero, en nombre y representación de D. Pedro Francisco contra la Sentencia de 11 de mayo de 2005, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en recurso contencioso-administrativo nº 125/2003, sobre caducidad de concesión administrativa.
Ha comparecido como parte recurrida el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta de la Administración General del Estado.
PRIMERO .- Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha seguido el recurso número 125/2003 , interpuesto por la parte ahora recurrente contra la Resolución del Ministro de Medio Ambiente, de 25 de noviembre de 2002, que declaró la caducidad de la concesión administrativa otorgada mediante Real Orden de 9 de julio de 1926.
SEGUNDO .- La expresada Sala de lo Contencioso administrativo (Sección Primera) de la Audiencia Nacional dicta Sentencia el 11 de mayo de 2005 , cuyo fallo es el siguiente.
>.
TERCERO.- Contra la expresada Sentencia se preparó recurso de casación ante la Sala de instancia. Elevadas las actuaciones y el expediente administrativo, previo emplazamiento a las partes, a este Alto Tribunal, la parte recurrente interpuso el ciado recurso de casación, y una vez admitido por la Sala, se sustanció por sus trámites legales.
CUARTO .- Ha presentado escrito de oposición al recurso de casación el Abogado del Estado, en el que se solicita que se inadmita el mismo, y, subsidiariamente, que se desestime el recurso de casación interpuesto y se confirme la Sentencia impugnada.
QUINTO.- Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 6 de octubre de 2009, en cuya fecha ha tenido lugar.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala
PRIMERO.- La sentencia impugnada en casación desestima el recurso contencioso administrativo, sustanciado ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, interpuesto contra la Resolución del Ministro de Medio Ambiente, de 25 de noviembre de 2002, que declaró la caducidad de la concesión administrativa otorgada mediante Real Orden de 9 de julio de 1926, para la ocupación de los terrenos y legalización de las obras realizadas en terrenos de dominio público marítimo terrestre en el término municipal de San Vicente de la Barquera (Cantabria).
Los motivos sobre los que sustenta el presente recurso de casación son cinco, todo ellos deben entenderse invocados, a falta de cita expresa en escrito de interposición, por el cauce procesal del artículo 88.1.d) de la LJCA . En ellos se denuncian las siguientes infracciones.
1 .- En el primero, se denuncia la infracción de la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, sobre los bienes de dominio público y su transformación en propiedad privada.
2 .- En el segundo, la vulneración del artículo 38 de la Ley Hipotecaria .
3 .- En el tercero, la lesión del artículo 57 de la Ley de Puertos de 1928 y artículos 348 y 6 y 7 del Código Civil .
4 .- En el cuarto, por infracción de los artículos 6 y 7 del Código Civil .
5 .- En el quinto, la lesión a la doctrina de los actos propios.
Por su parte, el Abogado del Estado se opone al recurso de casación alegando, en primer lugar, la inadmisión del recurso porque el escrito de interposición es reproducción de lo invocado en el recurso contencioso administrativo. Y, en segundo lugar, tras analizar cada motivo considera que no concurren las infracciones denunciadas por lo que la sentencia ha de ser confirmada.
SEGUNDO.- La causa de inadmisión opuesta por la Administración General del Estado, en su escrito de oposición, no puede tener favorable acogida por las razones que a continuación expresamos.
La inadmisión invocada consistente en la reproducción en casación de lo alegado en el escrito de demanda, es una causa relacionada con la técnica propia de la casación y no puede ser estimada en el caso examinado porque el escrito de interposición de la casación no se limita, sin más, a reproducir los motivos de impugnación alegados en la instancia. Por el contrario, en el citado escrito se modulan los motivos de casación, respecto de lo invocado en el recurso contencioso administrativo, mediante referencias críticas a la sentencia que se impugna. De modo que no podemos concluir, como debería para poder estimar esta causa de inadmisión que se nos propone, que el alegato de casación no esté orientado a poner en evidencia las vulneraciones del ordenamiento jurídico en que haya podido incurrir la sentencia objeto del recurso.
En este sentido, conviene añadir que aunque no se puede combatir directamente en casación el acto administrativo o disposición general objeto de la pretensión formulada en la instancia sin tener en cuenta lo razonado por la sentencia que se recurre, lo cierto es que el contenido de los motivos de casación invocados no avala tal conclusión, pues no se ha obviado el contenido de la sentencia y no se cuestiona la legalidad del acto administrativo impugnado en la instancia. En definitiva, el contenido del escrito de interposición de la casación está encaminado, esencialmente, a poner de relieve las infracciones normativas en que haya podido incurrir la sentencia impugnada, y solo marginalmente la resolución administrativa impugnada en el recurso contencioso administrativo.
TERCERO.- Despejado el anterior obstáculo procesal, la infracción de jurisprudencia que sustenta el primer motivo de casación se cimienta sobre la doctrina de esta Sala --con cita expresa y transcripción parcial de la Sentencia de 24 de abril de 1997 -- dictada a propósito de las concesiones administrativas en las que, en determinadas circunstancias, tiene lugar, se señala, la transmutación de los terrenos de dominio público marítimo terrestre a propiedad privada.
Bastaría para la desestimación de este motivo con señalar que se trata de una cuestión nueva, no tratada en la instancia, al no haber sido oportunamente planteada por la parte recurrente, y, en consecuencia, no haber sido abordada por la Sentencia recurrida, lo que constituiría, como decimos, razón más que suficiente para declarar su inadmisibilidad, según doctrina jurisprudencial consolidada de estaSala, por todas, Sentencias de 19 de febrero, 25 de marzo y 19 de diciembre de 2000, 1 de febrero y 27 de mayo de 2003, 18 de febrero de 2004 y 24 de marzo y 2 de junio de 2004 , entre otras.
Pero es que además, se invoca una jurisprudencia de esta Sala que no resulta de aplicación al caso. Para que tenga lugar la transmutación de los bienes de dominio público marítimo terrestre en propiedad privada, mediante la desafectación implícita de los mismos, es preciso que concurran diversas circunstancias que resultan ajenas al caso examinado. Esencialmente, nos centraremos en dos, en primer lugar, que la concesión ha de tener por objeto la desecación de la marisma y lo cierto es que, a juzgar por el titulo concesional de 9 de julio de 1926, dicha concesión no tenía por finalidad la desecación de marisma alguna, pues consta en dicho título que la concesión se hace "para legalizar la construcción (...) para fábrica de salazón y conservas de pescado", precisando, en la condición primera que "las obras que se legalizan son las que se determinan en el proyecto firmado por el ingeniero (...) que ha servido de base al expediente". De manera que ni consta que los terrenos fueran una marisma, ni que la finalidad de la concesión fuera su desecación. En segundo lugar, que tras la desecación los terrenos habrían de ser destinados a la acción urbanizadora, lo que obviamente tampoco concurre en este caso pues al faltar el primer presupuesto, forzosamente decae el segundo, y, además, se trataba de legalizar una antigua fábrica.
Y, en fin, no está de más añadir que el alegato contenido en la última parte del motivo carece de sustento en la infracción de jurisprudencia invocada. Téngase en cuenta que las causas citadas en la resolución administrativa impugnada en la instancia no se refieren exclusivamente al cambio de finalidad del almacén situado en el demanio costero, de fábrica de salazón a astillero de construcción y reparación de barcos, sino también por encontrarse "en un estado de conservación deficiente", por lo que se incumple también la condición octava de la concesión administrativa.
CUARTO.- La vulneración del artículo 38 de la Ley Hipotecaria sobre la que se cimienta en segundo motivo tampoco puede tener favorable acogida y ello porque, como viene declarando este Tribunal Supremo de modo reiterado, > (STS Sala Primera de 18 de febrero de 2009 recurso de casación nº 2781/2003 ). Y lo cierto es que en este caso es evidente que se trata de terrenos de dominio público para cuya utilización se otorgó en 1926 la concesión administrativa, cuya extinción se impugnó en el recurso contencioso administrativo.
QUINTO.- Los motivos tercero, cuarto y quinto denuncian la infracción del artículo 57 de la Ley de Puertos de 1928 , los artículos 348 y 6 y 7 del Código Civil , y la doctrina de los actos propios. Se razona, en relación con la lesión del indicado artículo 57, que si durante 20 años se ha disfrutado de un aprovechamiento de dominio público sin oposición de tercero "continuará disfrutándolo aún cuando no pueda acreditar que obtuvo la correspondiente autorización".
Para la desestimación de estos motivos basta con señalar que la concesión administrativa realizada por Real Orden de 9 de julio de 1926, se hace al amparo de la Ley de Puertos de 7 de mayo de 1880 , según consta en el propio título de la concesión. De modo que no estaba vigente entonces, ni ahora cuando se declara la caducidad, la norma cuya infracción se invoca que, por otra parte, no tiene carácter de norma transitoria. Pero es que, además, en el citado artículo 57 de la vieja Ley de Puertos de 1928 se hace referencia a la falta de variaciones durante veinte años, cuando ahora no solo se atribuye la alteración en el fin por la actividad como astillero, sino también como parque de bomberos o lugar de ensayo de agrupación musical local. Y teniendo en cuenta, insistimos, que la causa que determina la caducidad no solo es la modificación del destino o uso de los terrenos, sino por incumplir también la obligación de conservación, a juzgar por el deterioro del inmueble.
SEXTO .- Sin que, por lo demás, la infracción del artículo 348 del Código Civil , que reconoce la acción reivindicatoria a los titulares dominicales, pueda tener ni siquiera remoto fundamento en este caso. No estamos ante bienes propiedad privada, sino ante bienes de dominio público que lo son por naturaleza, ex artículo 138.2 de la CE, con las características que relaciona el apartado 1 del propio precepto constitucional, cuya utilización u ocupación está sujeta a la correspondiente intervención administrativa tanto ahora, como entonces cuando se expidió el título concesional en 1926.
Reparemos ahora en las prescripciones contenidas en el titulo concesional. En la condición octava dispone que "el concesionario tendrá la obligación de conservar las obras en buen estado, y no podrá destinar las mismas, ni el terreno a que la concesión se refiere, a uso distinto del que en la presente disposición se determina, no pudiendo tampoco arrendar dicho terreno"; la décima establece que "estaconcesión se entenderá otorgada a título de precario, sin plazo limitado, dejando a salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de tercero"; y, en fin, la condición decimocuarta previene que "la falta de cumplimiento por el concesionario, de cualquiera de las condiciones anteriores, será causa de caducidad de la concesión".
El expresado contenido indica que aunque la concesión se otorgase sin plazo, dejaba a salvo el derecho de propiedad e imponía al concesionario deberes incompatibles con la transformación del demanio en propiedad privada, cual era la prohibición de arrendar. De modo que no podían ser objeto de arrendamiento ni, consecuentemente, compraventa.
SÉPTIMO.- Tampoco podemos entender conculcada la buena fe ni la doctrina de los actos propios, porque su aplicación no puede imponerse frente a los principios constitucionales como el carácter inalienable e imprescriptible de los bienes de dominio público, ex artículo 132.2 CE , pues cualquiera que haya sido la actividad de un órgano de la administración, por cierto, ajeno al competente para dichas autorizaciones sobre cambios de uso de la concesión, no puede legalizar ni convalidar lo que es radicalmente contrario a nuestro ordenamiento jurídico.
En este sentido, no está de más recordar que la Sala Primera viene declarando, por todas, en la sentencia de 9 de mayo de 2000 , que >.
Además, tenemos que insistir, una vez más, que la causa a la que la recurrente limita su alegato es la relativa al conocimiento administrativo del cambio de uso de los terrenos de la concesión, sin que se refiera a la otra causa también aplicada en la declaración de caducidad como es el incumplimiento de la obligación de "conservar las obras en buen estado" según dispone la condición octava de la concesión, en relación con el informe sobre el estado del inmueble.
OCTAVO.- Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la parte recurrente las costas procesales del recurso de casación (artículo 139.2 de la LRJCA ).
Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley , se determina que el importe de los honorarios del Abogado del Estado no puede rebasar los 1800 euros.
Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que debemos desestimar los motivos invocados y declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de D. Pedro Francisco contra la Sentencia de 11 de mayo de 2005, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional , en recurso contencioso-administrativo nº 125/2003, con imposición de las costas causadas en el recurso a la parte recurrente, con el límite fijado en el último fundamento de esta resolución.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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