STS, 6 de Octubre de 2009
| Ponente | EDUARDO ESPIN TEMPLADO |
| ECLI | ES:TS:2009:6016 |
| Número de Recurso | 498/2007 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 6 de Octubre de 2009 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a seis de Octubre de dos mil nueve
VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituída en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo número 2/498/2.007, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE LIÉRGANES, representado por la Procuradora Dª María Pardillo Landeta, contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de mayo de 2.007, por el que se declara la utilidad pública y se aprueba el proyecto de ejecución de la línea eléctrica aérea a 400 kV, doble circuito, "Penagos-Güeñes", en las provincias de Cantabria y Vizcaya.
Son partes demandadas la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Sr. Abogado del Estado, y RED ELÉCTRICA DE ESPAÑA, S.A., representada por el Procurador D. Jacinto Gómez Simón.
PRIMERO .- En fecha 3 de septiembre de 2.007 la representación procesal de la demandante ha interpuesto recurso contencioso-administrativo ordinario contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de mayo de 2.007, por el que se declara la utilidad pública y se aprueba el proyecto de ejecución de la línea eléctrica aérea a 400 kV, doble circuito, "Penagos-Güeñes", en las provincias de Cantabria y Vizcaya, que había sido publicado en el Boletín Oficial del Estado de 4 de julio de 2.007, siendo admitido a trámite dicho recurso por providencia de fecha 29 de octubre de 2.007.
SEGUNDO .- Recibido el expediente administrativo previamente reclamado, se ha entregado el mismo a la parte actora para que formulara la correspondiente demanda, lo que ha verificado mediante escrito en el que, previa alegación de las argumentaciones que consideraba oportunas, suplica que se dicte sentencia por la que, estimando el recurso, se declare la nulidad de la resolución recurrida, con expresa imposición de costas a la Administración demandada. Mediante los respectivos otrosíes manifestaba la cuantía que estimaba tiene el recurso y solicitaba que se recibiera el mismo a prueba, señalando los puntos de hecho sobre los que la misma debería versar.
TERCERO .- De dicha demanda se ha dado traslado a la Administración demandada, presentando el Sr. Abogado del estado escrito de contestación, en el que tras las alegaciones oportunas suplica que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso, confirmando íntegramente la resolución recurrida. Através de otrosí manifiesta su oposición a que se acuerde el recibimiento a prueba solicitado por la actora.
Posteriormente se ha concedido plazo a la codemandada para contestar a la demanda, habiendo cumplimentado dicho trámite mediante el oportuno escrito, al que acompaña un documento, y que finaliza con el suplico de que se dicte sentencia por la que se desestime la demanda e imponga las costas causadas al Ayuntamiento de Liérganes por su manifiesta temeridad. En sendos otrosíes se opone a la solicitud de recibimiento a prueba formulado por la demandada y pide que se acuerde respecto del documento que presenta en caso de que se dudase de su autenticidad.
CUARTO .- En auto de 24 de noviembre de 2.008 se ha fijado la cuantía del recurso como indeterminada y, no estimándose necesario, se ha denegado el recibimiento a prueba, concediéndose a las partes plazo por el orden establecido en la Ley jurisdiccional para formular conclusiones, que han evacuado, declarándose a continuación conclusas las actuaciones, por resolución de fecha 26 de enero de 2.009.
QUINTO .- Por providencia de fecha 18 de mayo de 2.009 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 22 de septiembre de 2.009, en que han tenido lugar dichos actos.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, Magistrado de la Sala.
PRIMERO .- Objeto y planteamiento del recurso.
El Ayuntamiento de Liérganes interpone recurso contencioso administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de mayo de 2.007, por el que se declara de utilidad pública y se aprueba el proyecto de ejecución de la línea eléctrica aérea a 400 kV, doble circuito, "Penagos-Güeñes", en las provincias de Cantabria y Vizcaya.
En el recurso se formulan tres alegaciones. En la primera se denuncia que la solicitante de la autorización y codemandada Red Eléctrica de España, S.A., ha sustituido los planos correspondientes a la llegada de la línea eléctrica controvertida a la subestación de Güeñes, lo que supondría un cambio respecto al proyecto que obtuvo la declaración de impacto ambiental correspondiente. En segundo lugar se señala que la Resolución impugnada se dictó ya finalizado el plazo legal de tres meses, por lo que había operado la desestimación prevista en el artículo 131.7 del Real Decreto 1955/2000, de i de diciembre. La tercera alegación objeta que la línea de referencia se enmarca en un plan global sobre planificación de la red de transporte eléctrica, en concreto en el denominado "eje norte", el cual debía ejecutarse de forma conjunta y no de forma fragmentada y contraria a la referida planificación.
SEGUNDO .- Sobre la alegación relativa a la alteración del proyecto.
Sostiene el Ayuntamiento recurrente que el cambio producido en los planos relativos a la llegada de la línea Penagos-Güeñes a la estación de Güeñes comporta una modificación del proyecto presentado por Red Eléctrica de España en su día para la obtención de la declaración de impacto ambiental, acordada el 31 de mayo de 2.005 por el Ministerio de Medio Ambiente. Dado que dicha modificación no ha obtenido posteriormente la pertinente declaración de impacto ambiental, la que fue aprobada se refiere a un proyecto diferente. Se trataría, afirma el Ayuntamiento recurrente, de un defecto de tramitación que supone la nulidad de la resolución impugnada.
El alegato es manifiestamente infundado. Para que una alteración del proyecto tuviera las consecuencias que pretende la entidad actora tendría ésta que haber justificado que se trata de una modificación sustancial del proyecto, de forma que invalidase o hiciese inservibles las especificaciones estipuladas en la declaración de impacto ambiental que fue realizado. Nada de ello es argumentado por la recurrente, que se limita a denunciar un cambio en determinados planos, sin referirse para nada a la relevancia del mismo respecto al conjunto del Proyecto y en relación con el concreto contenido de la declaración de impacto ambiental. Por el contrario, tanto el Abogado del Estado como la entidad codemandada Red Eléctrica de España arguyen que se trata de una modificación no sustancial del proyecto técnico a ejecutar, motivada por los problemas que la solución originaria pudiera provocar en la gestión del resto de líneas que llegan a la citada subestación, que no altera los términos del proyecto sometido a la declaración de impacto ambiental. En concreto, afirman que no supone ni modificación del trazado inicial proyectado ni de las determinaciones que obtuvieron la autorización y la declaración de impacto ambiental, las cuales contienen en muchos aspectos previsiones genéricas -como pasillos por los que ha de discurrir el trazado final de la línea- que pueden posteriormente cambiarse o concretarse según los casos. De hecho, según expone la entidad codemandada, la variación denunciada afecta a determinaciones de detalle noincluidas siguiera en el proyecto inicial que sirve para las citadas autorización y declaración de impacto. Estas afirmaciones de las partes codemandadas no son contradichas por la actora en su escrito de conclusiones.
Como consecuencia de lo indicado y dado que efectivamente las alteraciones menores de un proyecto no afectan a la validez de la declaración de impacto ambiental que se hubiera realizado con anterioridad, no queda acreditado que exista vicio procedimental alguno que afecte a la regularidad del procedimiento de tramitación de la resolución impugnada.
TERCERO .- Sobre la alegación relativa a la desestimación por silencio.
Sostiene la parte actora que la resolución impugnada es nula porque fue dictada con posterioridad al fin del plazo de tres meses previsto para dictarla, según lo establecido en el artículo 131.7 del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre .
La alegación ha de ser desestimada de plano, pues se asienta sobre una errónea intelección del instituto del silencio administrativo. En efecto, el silencio administrativo se configura como una institución en beneficio del administrado, de tal forma que permita a éste, una vez transcurrido un determinado plazo, presumir un sentido positivo o negativo a la solicitud o cuestión planteada a la Administración y poder reaccionar en consecuencia. Pero así como la Administración queda vinculada con el silencio positivo, de tal forma que no puede luego dictar una resolución denegatoria, no sucede lo mismo con el silencio negativo. El transcurso del plazo en un procedimiento ligado a un silencio negativo -como es el caso de autos- tiene como principal finalidad permitir al administrado recurrir contra la denegación presunta y, en su caso, acceder a la jurisdicción ordinaria, pero no excluye la respuesta posterior de la Administración, sino que, antes al contrario, la Administración sigue obligada a responder en todo caso, respuesta que podrá ser positiva o negativa (artículos 42.1 y, específicamente, 43.1 y 4 de la Ley 30/1992 ). Todo lo cual esta expresamente previsto en los preceptos mencionados y ha sido aplicado en forma constante por una prolongada jurisprudencia.
A lo anterior podría añadirse que, tal como sostiene la codemandada Red Eléctrica de España, de acuerdo con lo que prevé el artículo 63.3 de la citada Ley 30/1992 , el transcurso de un plazo para resolver sólo implicará, en su caso, la anulabilidad de la resolución dictada ya transcurrido el mismo cuando así lo imponga la naturaleza de término o plazo. Y nada hay en el procedimiento de que se trata que implique la anulación de la declaración de utilidad pública una vez transcurrido el referido plazo, que sólo tiene la finalidad común de permitir la reacción del recurrente frente a la inacción de la Administración.
En consecuencia, nada impedía a la Administración acceder a lo solicitado y declarar la utilidad pública del proyecto según solicitaba la entidad Red Eléctrica de España una vez transcurrido el plazo de tres meses al que se refiere la actora.
CUARTO .- Sobre la alegación relativa a la planificación general de las líneas de transporte.
En su tercera alegación indica la corporación recurrente que la línea en litigio forma parte del denominado eje norte en el documento "Planificación de los Sectores de Gas y Electricidad. Desarrollo de las líneas de transporte 2.002-2.011", aprobado por el Consejo de Ministros el 13 de septiembre de 2.002 y ratificado por la Comisión de Economía y Hacienda del Congreso de los Diputados el 2 de octubre de 2.002. Asimismo, prosigue, el artículo 8 del Real Decreto 1955/2000 determina que la planificación de la red de transporte tendrá carácter vinculante para los distintos sujetos que actúan en el sistema eléctrico y que será realizado por el Gobierno por el procedimiento que en dicho precepto se establece. Por tanto, concluye "parece evidente que tendrá que ejecutarse de forma conjunta todas las infraestructuras eléctricas que lo componen, sin que se pueda subdividir en distintas líneas, ya que ello iría en contra de la planificación a que hace referencia aquel Real Decreto".
Tampoco esta alegación tiene viabilidad. Por un lado, tal como ponen de releve las partes codemandadas, el documento mencionado carece de fuerza vinculante, constituyendo propiamente una planificación que ha de plasmarse luego en proyectos concretos cuya progresiva realización dependerá de una multiplicidad de factores económicos, de tramitación, concreciones o modificaciones posteriores de la planificación, etc. Por lo demás, no es siquiera concebible que toda la planificación del transporte eléctrico, de una envergadura fuera de discusión, pudiera ejecutarse de manera conjunta y simultánea.
En cuanto a la vinculatoriedad a la que se refiere la parte, contemplada en el artículo 8 del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre , no tiene el alcance que pretende la actora. El artículo 4 de la Leydel Sector Eléctrico estipula en su primer apartado que la planificación eléctrica tendrá carácter indicativo "salvo en lo que se refiere a instalaciones de transporte", y que será realizada por el Estado, con la participación de las Comunidades Autónomas y de conformidad con determinado procedimiento. Con base en el citado precepto legal el referido artículo 8 del Real Decreto 1955/2000 establece que la planificación de la red de transporte tendrá carácter vinculante para los distintos sujetos que actúan en el sistema eléctrico, reiterando luego las previsiones competenciales y procedimentales previstas en la Ley del Sector Eléctrico. Pues bien, el referido carácter vinculante de la planificación de la red de transporte no supone que el documento en el que se recoge el plan de red de transporte sea intangible, lo que sería incompatible con la progresiva realización de cualquier plan, con las consiguientes adaptaciones y variaciones del mismo en función de la aparición de problemas de ejecución o de aparición de nuevas necesidades o propuestas, etc. La vinculatoriedad a la que se refiere el precepto legal supone, en cambio, el obligado acatamiento por parte de los sujetos del sistema eléctrico (enumerados en el artículo 9 de la Ley del Sector Eléctrico ), muchos de ellos sujetos privados, de las decisiones que se vayan adoptando por los sujetos competentes (Gobierno de la Nación y Comunidades Autónomas) en ejecución del plan de la red de transporte, dado el interés público prevalente al que sirve tal planificación.
No puede, por tanto, argüirse, como hace la corporación recurrente, que la declaración de utilidad pública en relación con la ejecución de un tramo de la red de transporte vulnere los preceptos legales invocados por no respetar la ejecución unitaria y simultánea de toda la planificación de la red de transporte eléctrico.
QUINTO .- Conclusión y costas.
El rechazo de las alegaciones en que se basa el presente recurso contencioso administrativo nos lleva a su desestimación, No se aprecia la concurrencia de las circunstancias legales previstas en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción para la imposición de costas.
En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,
Que DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo ordinario interpuesto por el Ayuntamiento de Liérganes contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de mayo de 2.007, por el que se declara la utilidad pública y se aprueba el proyecto de ejecución de la línea eléctrica aéra a 400 kV, doble circuito, "Penagos-Güeñes", en las provincias de Cantabria y Vizcaya. No se hace imposición de las costas causadas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .-Ramon Trillo Torres.-Manuel Campos Sanchez-Bordona.-Eduardo Espin Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.-Maria Isabel Perello Domenech.-Firmado.-PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.-Alfonso Llamas Soubrier.-Firmado.-
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