STS, 25 de Mayo de 2009

PonentePEDRO JOSE YAGÜE GIL
ECLIES:TS:2009:3385
Número de Recurso548/2007
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución25 de Mayo de 2009
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinticinco de mayo de dos mil nueve

Visto el recurso de casación nº 548/2007 interpuesto por la Procuradora Dª María Isabel Campillo García, en nombre y representación de D. Eulogio, promovido contra la sentencia dictada el 9 de noviembre de 2006 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco, Sección Segunda, en el recurso contencioso administrativo nº 1299/2004, siendo partes recurridas la Diputación Foral de Vizcaya, representada por el Procurador D. Julián del Olmo Pastor y el Ayuntamiento de Bilbao, representado por el Procurador D. Alejandro González Salinas.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el proceso contencioso administrativo antes referido la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco, Sección Segunda, dictó sentencia declarando la desestimación del recurso 1299/2004. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de D. Eulogio, se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue admitido mediante providencia de la Sala de instancia de fecha de 19 de enero de 2007, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

SEGUNDO

Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló, en fecha de 5 de marzo de 2007, escrito de interposición en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estime el recurso contencioso administrativo, de conformidad con lo solicitado en la demanda.

TERCERO

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 2 de julio de 2007 y, efectuado traslado del escrito de interposición a la representación procesal de las partes recurridas para que en el plazo de treinta días formalizasen por escrito su oposición, lo hizo la Diputación Foral de Vizcaya mediante escrito presentado el 5 de noviembre de 2007 en el que solicitó la inadmisión del recurso y subsidiariamente su desestimación; y el Ayuntamiento de Bilbao mediante escrito de 27 de noviembre de 2007, por el que solicitó la desestimación del recurso de casación; en ambos casos con petición de imposición de costas a la parte recurrente.

CUARTO

Por providencia de fecha 7 de Mayo de 2009, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 19 de Mayo de 2009, en que tuvo lugar.

QUINTO

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se impugna en este recurso de casación nº 548/2007 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco, Sección Segunda, dictó el 9 de noviembre de 2006, desestimatoria del recurso 1299/2004, interpuesto por D. Eulogio contra Orden Foral nº 661/2004, de 29 de abril (BOB de 2 de junio de 2004) de la Diputación Foral del Vizcaya, por la que se aprobó con carácter definitivo el Proyecto de Modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Bilbao para la "actualización del plano de usos pormenorizados, modificación de la normativa de viviendas con Protección Pública y señalamiento de zonas de servidumbre de uso público y espacios de libre acceso".

SEGUNDO

En su demanda, el ahora recurrente en casación esgrimió un doble orden de alegaciones impugnatorias, unas de carácter formal centradas en torno al incumplimiento de trámites procedimentales en la elaboración de la Orden impugnada, y otras de carácter sustantivo, referidas a la falta de motivación y justificación y la carencia de verdadero interés público en la decisión de la Administración.

La Sala de instancia dio respuesta a las cuestiones planteadas desde ambas perspectivas, rechazando en primer lugar la invocada infracción de normas de procedimiento al entender, primero, que no habían existido tales infracciones o que en todo caso no se había producido ninguna indefensión con trascendencia invalidante, y segundo, que el mismo recurrente había planteado el tema de fondo, por lo que lo procedente era entrar al análisis del mismo; como así hizo la Sala, que abordó el estudio de las cuestiones sustantivas planteadas en la demanda, bien que para descartar las infracciones denunciadas.

E interesa destacar que el presente recurso de casación se ha planteado únicamente desde la perspectiva impugnatoria de las infracciones formales o procedimentales que se apuntaron en la demanda y que la Sala de instancia rechazó, pues nada se dice en el escrito de interposición sobre el tema de fondo examinado en el proceso.

Hemos de centrar, pues, nuestro estudio en torno a esos invocados defectos formales, para lo cual conviene recoger lo que la sentencia de instancia dice en torno a esas concretas alegaciones. Dice, en efecto, la sentencia lo siguiente (que transcribimos literalmente en cuanto ahora interesa):

"Según resulta del expediente administrativo, pg. 62 del informe del Area de urbanismo del Ayuntamiento de Bilbao, las modificaciones en las Areas de Reparto 405-408-Dolaretxe consisten en incluir en el AR- 408 el tramo viario sin ejecutar ocupado por una construcción auxiliar de un chalet del Barrio de Dolaretxe, y que estaba incluido en el AR- 405, y compensar con la superficie equivalente que pasaría a la 405 y permitiría reponer el edificio auxiliar. Se informa que traspasando unas superficies de suelo equivalentes no se modificará el aprovechamiento tipo; y que además, la superficie que se detrae de la AR-408 se corresponde con la que se destina a espacio libre una vez gestionada la UE por lo que no afecta a las parcelas edificables. Se concluye que de esta forma "el contenido de la modificación afecta únicamente a la documentación gráfica".

Brevemente debemos indicar que, ciertamente, la modificación afecta a la documentación gráfica (como resulta de los planos de gestión vigente y modificada), y altera la delimitación de las Areas de Reparto, en su configuración, aunque sea ligeramente; y, desde luego, afecta al recurrente, porque la modificación aprobada posibilitaría en último término que, en ejecución de la misma, desaparezca la construcción auxiliar para abrir el viario que separa ambas Areas de Reparto.

Afirmado lo anterior, el art. 38 del RGU (que se invoca por la parte recurrente como vulnerado), establece un procedimiento de delimitación y determinación de polígonos y unidades de actuación "cuando no estuviere contenida en los Planes", y la jurisprudencia ha venido manteniendo que cuando esta delimitación está incluida en las normas de planeamiento, la modificación debe seguir los trámites de la modificación de las normas de planeamiento. Como se expone, entre otras, en STS 13.2.03 (Pte. Sr. Sanz Bayón) cuando se trata de una modificación del PGOU sólo es necesaria la citación personal de los propietarios cuando se trata de una iniciativa particular; no siendo necesaria tal notificación en el supuesto de aprobación en sus diversas partes de los Planes General de Ordenación Urbana, sujetos a la tramitación prevista en los arts. 40 de la LS/76 y concordantes de la LS/92.

La parte recurrente plantea, asimismo, que la publicación del anuncio en el Boletín Oficial de la Provincia y en la prensa, tampoco satisface las exigencias de una información pública adecuada, puesto que los términos del anuncio no permitían conocer el alcance de la modificación. Puede compartirse esta argumentación de la parte recurrente, porque los términos de la publicación no son suficientemente expresivos de que se iba a producir una modificación en las mencionadas Areas de Reparto, en un aspecto que había despertado el interés de los eventuales afectados durante la tramitación del PGOU (como resulta de la documentación que se aporta por los recurrentes, informe de 15.4.04). De ello, sin embargo, no puede extraerse la conclusión que se pretende de nulidad del Acuerdo impugnado, por generar indefensión material. La parte recurrente ha interpuesto el presente recurso contencioso-administrativo, y ha expuesto su posición respecto del alcance y términos de la modificación aprobada, sin que se planteen argumentos que pudieran llevar a la Sala a considerar que un pronunciamiento de nulidad por razones formales pudiera llevar a alterar los términos del debate procesal que ya está suscitado.

TERCERO

El recurso de casación articula dos motivos, ambos por infracción del artículo 38 del Reglamento de Gestión Urbanística -RGU - aprobado por Real Decreto 3278/1978, de 25 de agosto (no especifica la parte a qué concreto subapartado del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional reconduce sus alegaciones, aunque hemos de entender, con la salvedad que luego apuntaremos, que se denuncian infracciones "in iudicando" encuadrables en el subapartado d] de dicho precepto).

En el primer motivo insiste la parte recurrente en que el referido artículo 38 establece la necesidad de citación personal a los propietarios de terrenos incluidos en el polígono o unidad de actuación objeto de nueva delimitación, y añade que la sentencia del Tribunal Supremo de 13 de febrero de 2003, que sirve de fundamento a la Sala de Instancia para negar la necesidad de notificación personal cuando se trata de modificar unidades de actuación delimitadas en el planeamiento general, no es de aplicación al caso.

Y en el segundo motivo aduce que el tan citado artículo 38 obliga a someter a información pública el expediente de modificación en la delimitación de Unidades de Actuación, mediante anuncios en boletín oficial de la provincia y periódico de los de mayor circulación, y sobre esta base alega que el anuncio publicado no cumplió satisfactoriamente lo exigido en aquel precepto, al no desprenderse de su redacción el contenido concreto del Proyecto sometido a información publica, lo que le dejó en situación de indefensión; siendo, a su juicio, incongruente que la sentencia de instancia aceptase que del texto del anuncio no podía deducirse el contenido del proyecto y, sin embargo, no estimara el recurso por este concepto.

CUARTO

La Diputación Foral de Vizcaya ha alegado que el presente recurso de casación es inadmisible (aunque no se dice expresamente, entendemos que por carencia manifiesta de fundamento, causa prevista en el artículo 93.2.d] de la Ley de la Jurisdicción ) por haberse limitado la parte recurrente a repetir acríticamente las alegaciones de la demanda; pero no podemos aceptar esta alegación porque la argumentación vertida en el escrito de interposición identifica suficientemente la norma de Derecho estatal que se entiende infringida por la sentencia de instancia, y tal infracción se refiere expresamente a la fundamentación jurídica de la sentencia, la cual se somete a crítica razonada en términos que justifican su examen por este Tribunal de casación. Por lo demás, habiendo sido esgrimidas estas mismas alegaciones en la demanda y habiendo sido rechazadas por el Tribunal a quo, es lógico que la parte recurrente insista en mantenerlas en el recurso de casación, en la medida que considera insuficientes las razones sostenidas en la sentencia para no acogerlas.

QUINTO

El primer motivo de casación no puede prosperar.

La sentencia de instancia, recordemos, señaló (con apoyo en una sentencia de este Tribunal Supremo de 13 de febrero de 2003 ) que el art. 38 del RGU establece un procedimiento de delimitación y determinación de polígonos y unidades de actuación " cuando no estuviere contenida en los Planes ", mientras que cuando esta delimitación está incluida en las normas de planeamiento, la modificación debe seguir los trámites de la modificación de las normas de planeamiento, de manera que si se trata de una modificación del PGOU sólo es necesaria la citación personal de los propietarios cuando se trata de una iniciativa particular; no siendo necesaria tal notificación en el supuesto de aprobación en sus diversas partes de los Planes General de Ordenación Urbana.

Ciertamente, así se pronunció esta Sala Tercera en la referida sentencia de 13 de febrero de 2003, cuyos razonamientos fueron recogidos y reiterados en nuestra posterior sentencia de 30 de junio de 2006 (RC 2219/2003 ), recaída en un asunto donde se planteó un problema similar a éste en cuanto ahora interesa. Dice la sentencia de 13 de febrero de 2003 :

"Es procedente la estimación del motivo, puesto que el Acuerdo impugnado, no tiene por objeto la aislada determinación o delimitación de polígonos o unidades de actuación no contenida en los Planes, o su modificación cuando estén ya delimitados a que se refiere el articulo 38 del Reglamento de Gestión Urbanística, sino que estamos en presencia de una modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Córdoba, en el sector Renfe y zonas Anexas, que es el acto administrativo impugnado, respecto de los cuales solo es necesaria la citación personal de los propietarios de terrenos cuando se trate iniciativa particular su formación o redacción, tal como establecen los artículos 54 de la Ley del Suelo de 1976 y 106 de la Ley del Suelo de 1992 asumido por la Comunidad Autónoma Andaluza, no siendo necesaria tal notificación personal en el supuesto de aprobación en sus diversas fases de los Planes Generales de Ordenación Urbana, sujetos a la tramitación prevista en los artículos 40 de la Ley del Suelo de 1976 y 114 y concordantes de la Ley del Suelo de 1992, en los que no se contempla tal notificación personal, régimen jurídico también aplicable a la modificación de cualquiera de los elementos del Plan General, tal como establecen los artículos 49 de la Ley del Suelo de 1976 y 128 de la de 1992, respecto de los cuales la eficacia y ejecutividad de los mismos deriva de su publicación en el Diario Oficial correspondiente",

Y la sentencia de 30 de junio de 2006 señala, en el mismo sentido:

"El ya citado artículo 38.1.b) del citado Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por el Real Decreto 3288/1978 de 25 de agosto, se expresa en los siguientes términos: "1 La determinación y delimitación de los polígonos y unidades de actuación, cuando no estuviere contenida en los Planes, se ajustará al siguiente procedimiento: a)... b) Aprobado inicialmente el expediente, se someterá por la Entidad actuante a información pública durante el plazo de quince días, mediante anuncios que a tal efecto se inserten en el Boletín Oficial de la provincia y en un periódico de los de mayor circulación de la provincia. En todo caso será preceptiva la citación personal de los propietarios de los terrenos incluidos en el polígono o unidad de actuación para los que el plazo empezará a contarse desde el día siguiente al de la recepción de la notificación".

La tesis que se mantiene en la sentencia de instancia, y que la recurrente discute, es que la obligación de notificación personal que en el precepto de pertinente cita se contiene, tan solo resulta obligada cuando "la determinación y delimitación de los polígonos y unidades de actuación, cuando no estuviere contenida en los Planes", pero no deviene preceptiva y obligatoria en aquellos supuestos en los que la citada delimitación se lleva a cabo a través de una modificación del planeamiento ---como acontece en el supuesto de autos---. Esto es, como dice la sentencia de instancia, que resulta obligada la notificación personal "cuando la delimitación de polígonos o unidades de actuación se realiza ex novo, es decir, cuando tal determinación no consta ya realizada en los Planes de Ordenación".

El motivo ha de ser rechazado, debiendo ratificarse la doctrina establecida en la STS de 20 de febrero de 2003...." [a continuación se transcribió el párrafo que acabamos de recoger de la STS de 13 de febrero de 2003, siendo la cita del día 20 un mero error material].

Estas consideraciones son, como decimos, plenamente aplicables al caso aquí examinado y de ellas fluye la desestimación del motivo. Y el nº 2 del artículo 38 del Reglamento de Gestión Urbanística no contradice al nº 1, sino que se refiere a la modificación de polígonos o unidades de actuación ya delimitados por el procedimiento del nº 1, es decir, y en todo caso, cuya delimitación no se haya realizado en el propio Plan.

SEXTO

Tampoco puede ser estimado el segundo motivo.

Alega el actor que la sentencia de instancia es incongruente porque reconoce que no quedaron totalmente satisfechas las exigencias de información pública pero aun así no estima el recurso contencioso administrativo.

Pues bien, si lo que la parte quiere denunciar es una "incongruencia interna" en la sentencia, el motivo es rechazable, ante todo porque ni se ha planteado por el cauce adecuado (el subapartado c] del art. 88.1 LJCA ) ni se cita la norma procesal que se reputa infringida por tal supuesta incongruencia; y también porque la denominada incongruencia interna se produce en aquellos casos en que se aprecia la existencia de "contradictio in terminis" en la estructura formal de la sentencia, o sea, cuando los argumentos empleados para decidir no guardan coherencia lógica con su parte dispositiva, y en este caso basta repasar la fundamentación jurídica de la sentencia de instancia y su "fallo" para constatar que en modo alguno cabe apreciar ninguna clase de incongruencia o de incoherencia interna, toda vez que los fundamentos de su decisión y su fallo, lejos de resultar contradictorios, son perfectamente coherentes, ya que la Sala explica las razones por las que aun constatando la deficiente información exteriorizada a través de los anuncios de la modificación concernida, aun así, el recurso no puede ser estimado.

Y si lo que quiere poner de manifiesto el recurrente al tachar de incongruente el razonamiento de la Sala es no tanto una incongruencia procesal propiamente dicha sino más bien su discrepancia hacia dicho razonamiento, tampoco el motivo puede prosperar, ya que la Sala, al descartar la estimación del recurso por esa cuestión formal por considerar que lo procedente era resolver el tema de fondo de una vez por todas, no hizo más que resolver el pleito en los propios términos en que la misma parte recurrente lo había planteado. Ciertamente, el proceso jurisdiccional puede entablarse con la exclusiva finalidad de denunciar infracciones formales en la vía administrativa y reclamar que se declaren las consecuencias invalidantes que de ellas puedan resultar; ahora bien, si es el mismo recurrente, en el proceso jurisdiccional que inicie para impugnar la actuación administrativa, quien trasciende esos vicios o defectos del procedimiento administrativo, plantea directamente ante el órgano judicial la cuestión de fondo que quería hacer valer en los trámites administrativos omitidos, y efectúa, en esa misma fase judicial, alegaciones y pruebas con la finalidad de que el Tribunal se pronuncie sobre dicha cuestión de fondo, no resulta incongruente, sino lógico y coherente, que el Tribunal siga el camino dialéctico que el propio recurrente indica.

En todo caso, ocurre que la Orden impugnada ocupa 21 páginas del Boletín Oficial de Vizcaya, trata de muy diversas modificaciones en Ordenanzas y ámbitos y no tiene ni mucho menos la finalidad única de modificar las Areas de Reparto 405 y 408; y siendo así las cosas, no puede exigirse que en la descripción que de la modificación prevista se debe hacer en los anuncios para la información pública consten todas las modificaciones previstas sino sólo una descripción genérica, lo que crea en las personas interesadas una obligación de diligencia en la defensas de sus intereses.

SÉPTIMO

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/98 ). Esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta de los Abogados de la Diputación de Vizcaya y del Ayuntamiento de Bilbao, hasta la cantidad máxima de 2.000'00 euros cada uno, a la vista de las actuaciones procesales. (Artículo 139.3 )

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

Que declaramos no haber lugar al recurso de casación nº 548/2007 interpuesto por D Eulogio contra la sentencia dictada el 9 de noviembre de 2006 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco, Sección Segunda, en su recurso contencioso-administrativo nº 1299/2004. Y condenamos al recurrente en las costas de casación, en la forma y con los límites establecidos en el último fundamento de Derecho.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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