STS, 26 de Mayo de 2009
| Ponente | LUIS MARIA DIEZ-PICAZO GIMENEZ |
| ECLI | ES:TS:2009:3196 |
| Número de Recurso | 4413/2005 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 26 de Mayo de 2009 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiséis de mayo de dos mil nueve
Visto por la Sala Tercera, Sección Sexta del Tribunal Supremo constituida por los señores al margen anotados el presente recurso de casación con el número 4413/05 que ante la misma pende de resolución, interpuesto por la representación procesal del EXCMO. AYUNTAMIENTO DE VALLADOLID contra sentencia de fecha 31 de marzo de 2005 dictada en el recurso 323/2000 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid. Siendo parte recurrida EL ABOGADO DEL ESTADO, en la representación que ostenta y Dª Mariana, D. Braulio y D. Evelio
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS.- Que estimando el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora Sra. Palomera Ruiz, en nombre y representación de Dª Mariana, D. Braulio y D. Evelio, y registrado con el número 323/00, debemos anular y anulamos, por su disconformidad con el ordenamiento jurídico, las resoluciones objeto del mismo, esto es, los acuerdos del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Valladolid, adoptados en sesiones celebradas los días 14 de diciembre de 1999 (expediente número 64/99) y el 18 de enero de 2000 (expedientes números 69/99 y 70/99), por los que se fijaron los justiprecios de los bienes y derechos -parcelas NUM000, NUM001 y NUM002 - que en ellos se indican. No se hace una especial imposición a ninguna de las partes de las costas causadas".
Notificada la anterior sentencia, la representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de Valladolid y El Abogado del Estado presentaron escritos ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal de Castilla y León, con sede en Valladolid, preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma los recursos de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.
Con fecha 2 de septiembre de 2005, El Abogado del Estado, presentó escrito ante la Sala Tercera de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo, en el que manifiesta que no sostiene el recurso preparado.
Con fecha 17 de febrero de 2006, la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo dictó Auto en el que Acuerda: " Declarar desierto el recurso de casación preparado por ADMÓN. DEL ESTADO, contra resolución dictada por T.S.J. CASTILLA-LEÓN CON/AD SEC.1 de VALLADOLID, en los autos núm. 0000323/2000 ; sin hacer expresa imposición de costas."
Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación, expresando los motivos en que se funda y suplicando a la Sala: "... dictar Sentencia dando lugar al recurso de casación, estimando los motivos invocados, casando la Sentencia recurrida y declarando ajustado a derecho los acuerdos del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa impugnados, por ser todo ello de justicia...".
Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a las partes recurridas para que en el plazo de treinta días, formalizaran escrito de oposición, lo que realizó la representación procesal de Dª Mariana y otros, oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la Sala: "... debiendo desestimar el mismo con expresa imposición de costas al Ayuntamiento de Valladolid".
El Abogado del Estado presentó escrito en el que manifiesta: "... esta Abogacía no sostuvo la casación preparada por escrito de fecha 2 de septiembre de 2005. Que, por tanto, no procede oponerse al recurso interpuesto por la representación del Excmo. Ayuntamiento de Valladolid y, en efecto, esta parte no se opone al referido recurso".
Evacuado dicho trámite, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 19 de mayo de 2009, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez,.
El presente recurso de casación es interpuesto por el Ayuntamiento de Valladolid contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 2ª) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, de 31 de marzo de 2005.
El asunto tiene su origen en la expropiación de unos terrenos por el Ayuntamiento de Valladolid para destinarlos a una reserva municipal de suelo. El justiprecio fue fijado por tres acuerdos del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Valladolid de 14 de diciembre de 1999. No estando de acuerdo con ello, los expropiados acudieron a la vía jurisdiccional.
Una vez tramitado el procedimiento y haciendo uso de la facultad regulada en el art. 33.2 LJCA, el tribunal a quo sometió a la consideración de las partes si el recurso contencioso-administrativo no podría fundarse en la nulidad del acuerdo del Ayuntamiento de Valladolid de 8 de junio de 1992, que había constituido la mencionada reserva municipal de suelo y que determinaba la utilidad pública de la expropiación; nulidad del acuerdo del Ayuntamiento de Valladolid de 8 de junio de 1992 que había sido declarada por dos sentencias del Tribunal Supremo de 28 de julio y 25 de octubre de 2001, con base en que la declaración de inconstitucionalidad del art. 278 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, recogida en la conocida sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, había privado de cobertura normativa a la constitución de una reserva municipal de suelo por la sola decisión de la corporación local.
Oídas las partes, el tribunal a quo resuelve el litigio considerando que efectivamente la nulidad del acuerdo del Ayuntamiento de Valladolid de 8 de junio de 1992 trae consigo la desaparición sobrevenida de la declaración de utilidad pública y, por tanto, la nulidad de todo el procedimiento expropiatorio. La sentencia ahora impugnada deja para ejecución de sentencia la determinación concreta de las consecuencias de dicho pronunciamiento de nulidad de todo lo actuado, que podrían consistir en la restitución de los terrenos a los expropiados si fuese factible, en la indemnización de los daños sufridos o, incluso, en ambas cosas.
Este recurso de casación se basa en dos motivos. En el primer motivo, formulado al amparo del art. 88.1.c) LJCA, se alega infracción del art. 33 LJCA, por entender que la sentencia impugnada se pronuncia sobre algo no recogido en el petitum de la demanda. Sostiene la recurrente que los actores sólo habían recurrido la corrección del justiprecio fijado por el Jurado, mientras que la sentencia impugnada declara la nulidad de todo el procedimiento expropiatorio.
En el segundo motivo se alega infracción del art. 40 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y de la correspondiente jurisprudencia constitucional. Dice la recurrente que el acuerdo del Ayuntamiento de Valladolid de 8 de junio de 1992 había sido infructuosamente recurrido en vía jurisdiccional por uno de los actores, por lo que con respecto a él existía una sentencia con fuerza de cosa juzgada que le obligaba a estar a las consecuencias del citado acto administrativo, incluida la expropiación justificada en el mismo. Y con respecto a los otros actores, que no lo recurrieron, el acuerdo del Ayuntamiento de Valladolid de 8 de junio de 1992 debería considerarse un acto administrativo consentido y firme, cuyas consecuencias serían igualmente vinculantes para ellos. Además, siempre en este segundo motivo, la recurrente hace varias consideraciones adicionales: que la fijación del justiprecio se hace en una pieza separada, que no se ve afectada por las vicisitudes de la declaración de utilidad pública o causa expropiandi ; que la declaración de nulidad de todo lo actuado impide aplicar el método de la comparación, que ha sido el utilizado para la fijación del justiprecio en otras expropiaciones similares realizadas en el mismo sector; y que el fallo es inviable porque la restitución es parcialmente imposible y, en la parte en que es factible, conduciría a un enriquecimiento injustificado de los actores como consecuencia de la transformación entretanto ocurrida en los terrenos expropiados. Añade, en fin, que el deber de indemnizar carece de justificación, dado que en el momento en que se inició la expropiación existía suficiente cobertura normativa para ello, de manera que no puede hablarse de vía de hecho.
El primer motivo no puede prosperar. Es verdad que el art. 33.2 LJCA permite al órgano judicial someter a la consideración de las partes la posibilidad de que existan "otros motivos susceptibles de fundar el recurso o la oposición" distintos de los esgrimidos por ellas; pero no autoriza a modificar el objeto del litigio, tal como haya quedado delimitado en los escritos de demanda y de contestación a la demanda. Es verdad, asimismo, que en el presente caso la tesis planteada a las partes por el tribunal a quo incide sensiblemente en el sentido del debate, que hasta entonces quedaba circunscrito a la corrección o incorrección del justiprecio fijado por el Jurado y luego pasa a ser la validez o invalidez de todo el procedimiento expropiatorio. Ahora bien, no cabe ignorar que lo pedido por los actores era, en definitiva, que se anulasen los acuerdos del Jurado, pues sólo de este modo es posible corregir el justiprecio; y así, dado que el petitum incluía la anulación de los acuerdos del Jurado, hay que concluir que un posible motivo para fundar dicha anulación era la desaparición sobrevenida de la declaración de utilidad pública tal como fue planteado por el tribunal a quo. La conclusión de todo ello es que no cabe afirmar que la sentencia impugnada se pronuncie sobre algo no recogido en las pretensiones de las partes, ni que se extralimite en el uso de la facultad regulada en el art. 33.2 LJCA.
Por lo que se refiere al segundo motivo, conviene destacar que, según la sentencia impugnada, la anulación del acuerdo del Ayuntamiento de Valladolid de 8 de junio de 1992 por la pérdida de cobertura normativa que supuso la declaración de inconstitucionalidad del art. 278 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 implica necesariamente la nulidad radical de cualesquiera actuaciones efectuadas al amparo de los mismos. Más aún, la sentencia impugnada afirma que esa nulidad radical ni siquiera se detiene ante pronunciamientos judiciales firmes o actos administrativos consentidos. Es inequívoca a este respecto cuando dice que "ha de concluirse que al haberse declarado nula (lo cual no deja de ser así por el hecho de que uno de los actores no mantuviera su recurso de casación frente a la sentencia que desestimó el recurso contencioso por él formulado contra el acuerdo de 8 de junio de 1992, que lógicamente no puede ser nulo para los que lo recurrieron y no serlo para quienes no lo hicieron) la determinación urbanística que legitimaba el expediente expropiatorio en el que se tramitó la pieza de justiprecio que finalizó con el acuerdo valorativo del Jurado de Expropiación objeto de este recurso, ha desaparecido la utilidad pública y la necesidad de ocupación implícitas en la aprobación de la mencionada delimitación, con lo que faltan los requisitos imprescindibles, exigidos por los artículos 9 y 15 de la Ley de Expropiación Forzosa, para incoar el expediente de expropiación seguido contra los bienes de los demandantes, que por ello debe ser también anulado".
Pues bien, este modo de razonar no resulta enteramente compatible con el tenor literal del art. 40 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, cuyo apartado primero establece: "Las sentencias declaratorias de la inconstitucionalidad de Leyes, disposiciones o actos con fuerza de Ley no permitirán revisar procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada en los que se haya hecho aplicación de las Leyes, disposiciones o actos inconstitucionales, salvo en el caso de los procesos penales o contencioso-administrativos referentes a un procedimiento sancionador en que, como consecuencia de la nulidad de la norma aplicada, resulte una reducción de la pena o de la sanción o una exclusión, exención o limitación de la responsabilidad." Esta norma impone un tope a la retroacción de los efectos de la declaración de inconstitucionalidad de las leyes: aunque se entiende -por más que no esté expresamente dispuesto en ningún texto normativo- que la declaración de inconstitucionalidad de las leyes surte efectos ex tunc y, por tanto, en principio supone la invalidez de los actos adoptados con base en la ley inconstitucional, ello no es así allí donde la ley inconstitucional ha sido aplicada por una sentencia con fuerza de cosa juzgada. La razón de ser de este tope a la retroacción de los efectos de la declaración de inconstitucionalidad de las leyes es obvia, pues trata de salvaguardar la seguridad jurídica. Es más: si bien el precepto legal transcrito se refiere sólo a sentencias con fuerza de cosa juzgada, hay fundamento para entender que el tope debe operar también cuando la aplicación de la ley inconstitucional ha sido hecha por un acto administrativo consentido y firme; y ello básicamente porque el carácter inatacable de los actos administrativos firmes es similar -aunque no idéntico- al de las sentencias con fuerza de cosa juzgada y, por consiguiente, concurre también aquí la ya mencionada exigencia de salvaguardar la seguridad jurídica.
A la vista de cuanto se acaba de exponer, esta Sala no puede compartir plenamente el razonamiento de la sentencia impugnada, que va demasiado lejos en cuanto a la retroacción de los efectos de la declaración de inconstitucionalidad de las leyes. En contra de lo que sostiene el tribunal a quo, es perfectamente ajustado a derecho que un mismo acto administrativo anulado sea aplicable a unos particulares e inaplicable a otros dependiendo de que frente a ellos exista o no una resolución - judicial o administrativa- firme. Dicho brevemente, la idea de que la declaración de inconstitucionalidad de una norma con rango de ley arrastra consigo, sin más, todo lo actuado al amparo de la misma no puede ser compartida.
Ahora bien, todo esto no significa que pueda prosperar el segundo motivo de este recurso de casación, porque esta Sala se ha pronunciado en un asunto relativamente reciente en el mismo sentido que la sentencia impugnada. Se trata de la sentencia de 5 de diciembre de 2007, recaída en el recurso de casación nº 3064/2004 en que también fue parte el Ayuntamiento de Valladolid. Es verdad que aquel caso no era exactamente idéntico a éste; pero, por lo que ahora importa, se trataba también de una expropiación cuya causa expropiandi se hallaba en el acuerdo del Ayuntamiento de Valladolid de 8 de junio de 1992. Esta Sala consideró entonces que la anulación de este acto administrativo, por las razones ya conocidas, suponía la desaparición de la causa expropiandi y, por tanto, la nulidad de todo el procedimiento expropiatorio. La igualdad en la aplicación judicial de la ley exige estar ahora a idéntico criterio, pues no existen razones de peso para tratar de manera diferente a particulares que fueron expropiados para idéntico fin, en parecida época y con base en las mismas normas.
Llegados a este punto, las otras consideraciones adicionales desarrolladas por la recurrente en el segundo motivo de su recurso de casación carecen de relevancia: si la sentencia impugnada debe ser confirmada por las razones expuestas, no tiene sentido examinar si la pieza separada de justiprecio es independiente del resto del procedimiento expropiatorio, ni si resulta imposible aplicar el método de la comparación para la fijación del justiprecio. En cuanto a las dificultades que, según la recurrente, habría para la ejecución de la sentencia impugnada, deberán ser abordadas en ejecución si efectivamente se producen. Y por lo que se refiere, en fin, a la pretendida inexistencia de un deber de indemnizar por no haber habido una vía de hecho, hay que recordar que la responsabilidad patrimonial de la Administración surge con independencia de que el evento lesivo haya sido consecuencia de un funcionamiento anormal de los servicios públicos; es decir, que la iniciación del procedimiento expropiatorio fuese ajustada a derecho en su día no excluye que, por causas sobrevenidas, haya podido producir un daño que el particular no tiene el deber jurídico de soportar, por no mencionar que la indemnización es el único remedio viable cuando la restitución del bien indebidamente expropiado es imposible.
Con arreglo al art. 139 LJCA, la desestimación de todos los motivos del recurso de casación conlleva la imposición de las costas a la recurrente. Ajustándose al criterio seguido por esta Sección 6ª en este tipo de supuestos, quedan las costas fijadas en un máximo de tres mil euros en cuanto a honorarios de abogado.
No haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Valladolid contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 2ª) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, de 31 de marzo de 2005, con imposición de las costas a la recurrente hasta un máximo de tres mil euros en cuanto a honorarios de abogado.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos
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