STS, 7 de Mayo de 2009
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 07 Mayo 2009 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a siete de mayo de dos mil nueve
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dña. Rosina Motes Agusti, en nombre y representación de la Mancomunidad de Municipios Juncaril, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 10 de marzo de 2006, sobre sanción administrativa.
Ha sido parte demandada la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.
El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso, el 11 de mayo de 2006, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en su reunión de 10 de marzo de 2006, que acordó imponer a la recurrente una multa de 558.370,48 euros con la obligación de indemnizar los daños causados al dominio público hidráulico en 83.756,41 euros.
Recibido el expediente administrativo, y con entrega del mismo a la parte recurrente, se confirió trámite para la formulación del correspondiente escrito de demanda.
En el escrito de demanda se solicita la estimación del recurso contencioso administrativo, la anulación del Acuerdo del Consejo de Ministros recurrido y, en consecuencia, se declare ser contrario a derecho el acto impugnado o la caducidad del procedimiento.
Habiéndose dado traslado a la Administración General del Estado del escrito de demanda, por el Abogado del Estado se presenta escrito de contestación en el que, tras las alegaciones oportunas, suplica que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso y se declare que el acto administrativo recurrido es conforme a derecho.
Solicitado el recibimiento a prueba, la Sala acordó su mediante auto de 18 de febrero de 2007 recibir el proceso a prueba.
Practicadas las pruebas propuestas por la parte recurrente, con el resultado que consta en las actuaciones, se confirió trámite de conclusiones.
Evacuado por ambas partes el trámite de conclusiones quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo.
Señalándose para la deliberación y fallo del presente recurso el 5 de mayo de 2009, fecha en la que tuvo lugar.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. MARÍA DEL PILAR TESO GAMELLA, Magistrada de la Sala
Mediante el presente recurso contencioso-administrativo se impugna, como adelantamos en el antecedente primero, el Acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en su reunión de 10 de marzo de 2006, que acordó imponer a la recurrente una multa de 558.370,48 euros con la obligación de indemnizar los daños causados al dominio público hidráulico en 83.756,41 euros y requerir a la Mancomunidad de municipios Juncaril, ahora recurrente, para que cese inmediatamente en los vertidos denunciados.
La nulidad del citado acuerdo que postula la Mancomunidad recurrente se asienta sobre los siguientes motivos de impugnación. A) La caducidad del procedimiento se ha producido porque --se arguye-- el plazo de un año ha de computarse no desde la fecha de inicio del procedimiento sancionador sino desde la fecha en que fueron levantadas las actas o tomadas las muestras. B) Concurre una ausencia de fundamento de la responsabilidad porque los vertidos han sido realizados por las empresas del polígono Juncaril y no por la mancomunidad sancionada. C) No existe relación de causalidad por la intervención de un tercero que es precisamente la empresa concreta que realiza el vertido. D) No puede imputarse responsabilidad alguna a la mancomunidad pues no es la titular de la red de saneamiento, que corresponde a los Ayuntamientos, ni de los vertidos que se sancionan, que son de las empresas. E) No se ha citado, en fin, para la toma de muestras a la mancomunidad sancionada ni consta que se haya observado la cadena de custodia.
Por su parte, la Administración General del Estado señala que no ha transcurrido el plazo de un año de caducidad, porque el computo del plazo comienza con el acuerdo de inicio y no desde la fecha de las actas. Destaca que la seguridad jurídica se salvaguarda mediante la prescripción de la infracción, y no mediante la caducidad. Y, además, se aduce que la Administración desde la denuncia al acuerdo de inicio ha estado realizando las actuaciones necesarias para determinar si procede iniciar el procedimiento sancionador. Sobre la responsabilidad y la relación de causalidad se destaca que corresponde a la mancomunidad sancionada porque es la titular del sistema de colectores del polígono Juncaril, es decir, es la titular del vertido. Y, en fin, sobre la toma de muestras se indica que el "muestrador" del organismo de cuenca se personó en las oficinas de la mancomunidad para citar para la toma de muestras, pero en dichas oficinas no había nadie, las muestras ser tomaron por funcionarios imparciales y se analizaron arrojando el contenido contaminante que consta en los análisis realizados por el laboratorio de análisis de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir.
La caducidad invocada como motivo de nulidad se fundamenta en la fijación del día de inicio del plazo. Considera la mancomunidad recurrente que el plazo comienza en la fecha en que fueron levantadas las actas o tomadas las muestras y no desde el acuerdo de inicio del procedimiento sancionador. Tesis que no puede ser estimada por esta Sala en atención a las siguientes razones.
La caducidad del procedimiento prevista en el artículo 44 de la Ley 30/1992, según redacción establecida por la Ley 4/1999, en relación con el 42.2 de la misma Ley, se produce una vez expirado el plazo máximo para resolver el procedimiento, en los casos en que no se hubiera dictado resolución, y salvo la paralización del procedimiento por causa imputable al interesado. Esta forma de extinción del procedimiento que supone la caducidad se produce, por tanto, por el mero transcurso del tiempo y como proyección de la seguridad jurídica, cuando se han rebasado los plazos establecidos para dictar la resolución que ponga fin al procedimiento administrativo, en este caso de carácter sancionador.
El expresado artículo 44, en relación con el 42.2, de la Ley 30/1992 establece una serie de requisitos a cuya concurrencia se anuda la severa consecuencia de la caducidad del procedimiento y el archivo de las actuaciones. Seguidamente limitaremos nuestro análisis al requisito temporal del plazo, al que se limita la impugnación de la mancomunidad recurrente.
El plazo máximo para notificar la resolución expresa, no es el plazo de 6 meses previsto en el citado artículo 42.2 de la Ley 30/1992, pues hay una norma con rango de ley que establece otro superior. Así es, el citado apartado 2 del artículo 42 establece un plazo general máximo de seis meses, que admite excepciones, esto es, la fijación de plazos superiores siempre que concurra una exigencia formal: que así lo haya establecido una norma con rango de ley o normativa comunitaria europea.
En el caso examinado, el plazo es de un año porque así lo dispone una norma con rango de ley, concretamente la disposición adicional sexta , apartado 3º, del TR de la Ley de Aguas aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, que establece que " a los efectos del artículo 42.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción dada al mismo por la Ley 4/1999 , de modificación de la anterior, los plazos para resolver y notificar la resolución en los procedimientos regulados en esta Ley serán los siguientes: (...) 3º Procedimientos sancionadores y otras actuaciones referentes al dominio público hidráulico, un año ".
Pues bien, sentado que el plazo es de un año, nos corresponde determinar cual es el "dies a quo" del mismo. Esta cuestión aparece determinada en el artículo 42.3.a) de la expresada Ley 30/1992, pues para el plazo previsto en dicho apartado 3, y para los del apartado 2, el plazo, en este tipo de procedimientos iniciados de oficio, se cuenta " desde la fecha del acuerdo de iniciación ".
Proyectando dicho criterio legal de computo del plazo sobre el caso, nos encontramos con que el procedimiento sancionador fue iniciado por Resolución del Comisario de Aguas de 14 de marzo de 2005 (folio 52 del expediente administrativo), y aunque fue notificado a la parte recurrente el 26 de abril de 2005 (folio 57 del citado expediente), ha de estarse a la fecha del acuerdo de iniciación. Y si tenemos en cuenta que la notificación de la resolución sancionadora se produjo el 13 de marzo de 2006 (folio 180-181 del expediente administrativo), la conclusión no puede ser otra que no se ha producido esta forma de terminación del procedimiento invocada, pues no ha transcurrido el plazo de caducidad de un año previsto en este caso, según el computo legalmente establecido en los términos que hemos expuesto.
Los esfuerzos argumentales de la mancomunidad recurrente en orden a fijar un "dies a quo", diferente al establecido por la Ley, que anticipara el día de inicio al levantamiento de acta o toma de muestras, mediante la invocación de la seguridad jurídica del artículo 9.3 de la CE, no puede prosperar, a juicio de esta Sala. Así es, la seguridad jurídica precisamente impone que hayan de seguirse los criterios legales previstos para calcular el plazo de la caducidad del procedimiento, sin que puedan realizarse cambios u oscilaciones al margen de la ley, y en contra de lo dispuesto en la misma. Si tenemos en cuenta, además, que la caducidad es una institución nacida esencialmente para salvaguardar la seguridad jurídica.
En este sentido, conviene señalar, además, que no ha quebrado la seguridad jurídica ni la eficacia de la actuación administrativa (artículo 103.1 CE ) que también se invoca en el escrito de demanda, porque consta en el expediente administrativo que no han estado paralizadas innecesariamente las "actuaciones previas" y que las mismas han estado presididas por la finalidad para la que fueron concebidas en el artículo 12 del Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto. Es decir, han sido realizadas con el objeto de determinar con carácter preliminar si concurren circunstancias que justifiquen la iniciación del procedimiento sancionador, singularmente estas actuaciones han de orientarse a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros. Así, el 2 de diciembre de 2004 figura informe sobre los resultados analíticos de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, incluso el 8 de marzo de 2005, antes del inicio el 14 de marzo siguiente, figura el informe sobre la valoración de daños que puede determinar si ha habido, o no, dichos daños al dominio público hidráulico y que puede comportar una diferente calificación de la infracción.
Y, en fin, se advierte en el alegato de la recurrente una cierta mezcla entre la naturaleza de la caducidad y de la prescripción, siendo dos institutos que no pueden confundirse pues mientras la primera es un modo de terminación del procedimiento administrativo, la segunda es, en lo que aquí interesa, una causa de extinción de la responsabilidad administrativa.
Respecto a las cuestiones suscitadas sobre la falta de fundamento de la responsabilidad porque los vertidos han sido realizados por las empresas del polígono Juncaril y no por la mancomunidad sancionada, porque no concurre relación de causalidad por la intervención de un tercero: la empresa que realiza el vertido, y porque no puede imputarse responsabilidad alguna a la mancomunidad, pues no es la titular de la red de saneamiento, que corresponde a los Ayuntamientos, también el recurso ha de ser desestimado.
La recurrente es una mancomunidad de municipios que es una Entidad local, como expresamente dispone el artículo 3.1.d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local. El indicado precepto establece que " son Entidades locales territoriales (...) d) Las mancomunidades de Municipios ". Pues bien, estos entes territoriales tienen personalidad y capacidad jurídicas para el cumplimiento de sus fines específicos y se rigen por sus Estatutos propios. Los Estatutos, en este sentido, han de regular el ámbito territorial de la entidad, su objeto y competencia, órganos de gobierno y recursos, plazo de duración y cuantos otros extremos sean necesarios para su funcionamiento (artículo 44.2 de la indicada Ley de Bases ). Sus competencias vienen establecidas en el artículo 4 de la misma Ley, en relación con sus Estatutos.
Sucintamente determinada la naturaleza de la recurrente como entidad local, debemos señalar que es cierto que la mancomunidad recurrente no realiza efectivamente actividad alguna que pueda generar residuos que posteriormente integren los vertidos por los que sanciona el acto administrativo recurrido. Y es cierto, igualmente, que la titularidad de la red de alcantarillado corresponde a cada Ayuntamiento correspondiente, si bien no puede olvidarse que la mancomunidad recurrente gestiona el citado servicio y solicita la autorización de vertido.
Así es, la recurrente reconoce, en el escrito de demanda, que entre sus competencias "se encuentra la del saneamiento del Polígono Juncaril", pero añadiendo que gestiona los servicios cuya titularidad no es suya. Igualmente, consta en el expediente administrativo, según sus propias alegaciones presentadas, que redactó el Proyecto "Colector para la reorganización del drenaje en el polígono industrial Juncaril" en julio de 2003. También consta, a tenor del resultado que arroja la prueba practicada en este recurso, que la autorización de vertido, posterior a los hechos sancionados, ha sido solicitada y concedida a la recurrente en los términos que consta en la Resolución de 3 de noviembre de 2006 del Presidente de la Confederación asumiendo la propuesta del Comisario de Aguas, remitida a esta Sala. Y, en fin, que el ilícito administrativo por el que se sanciona es el que nos describe el artículo 116.3.f) del ya citado TR de la Ley de Aguas de 2001 que tipifica " los vertidos que puedan deteriorar la calidad del agua o las condiciones de desagüe del cauce receptor, efectuados sin contar con la autorización correspondiente ", de modo que la conducta sancionada es el vertido directo al cauce del río sin autorización del organismo de cuenca y no el vertido de las empresas a la red de saneamiento.
No obstante lo anterior, no está de mas añadir que no corresponde, tras la reforma por RD Ley 4/1007, de 13 de abril del TR de la Ley de Aguas de 2001, a la Confederación sino a la Mancomunidad recurrente la autorización de los vertidos indirectos, correspondiendo al citado organismo de cuenca los vertidos directos al cauce del río procedentes del colector final que recoge las aguas residuales. De manera que la distinción --ahora aplicable mediante la citada modificación de 2007 y no vigente cuando suceden los hechos que se sancionan-- entre los vertidos indirectos y los directos, atribuye la autorización de estos últimos -- directos al demanio hidráulico-- a la Confederación Hidrográfica, y de los primeros --los indirectos a través de las redes de colectores municipales-- corresponden al órgano autonómico o local competente. En este sentido, el artículo 101.2 del TR de la Ley de Aguas dispone que " las autorizaciones de vertido corresponderán a la Administración hidráulica competente, salvo en los casos de vertidos efectuados en cualquier punto de la red de alcantarillado o de colectores gestionados por las Administraciones autonómicas o locales o por entidades dependientes de las mismas, en los que la autorización corresponderá al órgano autonómico o local competente ".
Por lo demás, las referencias a la responsabilidad por funcionamiento normal o anormal de la Administración no guardan relación con el caso examinado en el que la resolución impugnada se dicta en el ejercicio de la potestad sancionadora y no por los daños causados en el ejercicio de su actividad.
Respecto de la toma de muestras, que constituye la última cuestión suscitada en este recurso contencioso administrativo, se esgrime un genérico alegato sobre la falta de citación al acto, así como la falta de custodia y la falta de parámetro sobre si los vertidos se ajustaban o no a los residuales urbanos.
La toma de muestras corresponde a la policía de aguas ex artículo 94 del TR de la Ley de Aguas, en cuyo apartado c), se le encomienda tomar o sacar muestras de sustancias y materiales utilizados o en el establecimiento, realizar mediciones, obtener fotografías, videos, grabación de imágenes, y levantar croquis y planos, siempre que se notifique al empresario o a su representante. Y lo cierto es que el "muestrador" se personó en las oficinas de la mancomunidad antes de la toma de muestras para ponerlo en su conocimiento pero no encontró a ninguna persona, sin que la recurrente haya dado razón alguna de tal ausencia. Del mismo modo, sobre la falta de parámetro y contenido contaminante debemos señalar que la infracción en que incurre es realizar vertido sin autorización y, en todo caso, ha de estarse a las evidencias de los análisis realizados, que obran en el expediente administrativo.
Por lo demás, en relación con la falta de custodia aducida, debemos señalar que no se proporciona ningún dato o elemento que permita dudar de la actuación de los funcionarios intervinientes. Téngase en cuenta que las actas constituyen una prueba documental pública que permite considerar constatados los hechos que reflejan, como resulta de la artículo 137.3 de la Ley 30/1992. Además, estos hechos así constatados por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad, y que aparezcan formalizados en documento público, como las actas, observando los requisitos legales pertinentes --que no son cuestionados de modo concreto por la mancomunidad recurrente-- tienen valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de sus derechos o intereses puedan señalar o aportar, lo que ni siquiera se ha indicado en este caso.
En consecuencia, procede desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto contra el Acuerdo del Consejo de Ministros impugnado.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LJCA no procede hacer imposición de las costas procesales ocasionadas en el presente recurso contencioso administrativo.
Que desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de la Mancomunidad de Municipios Juncaril, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 10 de marzo de 2006, debemos declarar el expresado Acuerdo conforme con el ordenamiento jurídico. No se hace imposición de las costas procesales ocasionadas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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