STS, 25 de Febrero de 2009
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE |
| ECLI | ES:TS:2009:2127 |
| Número de Recurso | 9455/2004 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 25 de Febrero de 2009 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticinco de febrero de dos mil nueve
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 9455/2004 interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE MOGUER (HUELVA) representado por el Procurador D. Antonio de Palma Villalón y asistido de Letrado, siendo parte recurrida la JUNTA DE ANDALUCÍA, representada por la Letrada de sus servicios jurídicos; promovido contra la sentencia dictada el 28 de mayo de 2004 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en Recurso Contencioso-Administrativo nº 685/2002, sobre estudio de detalle.
Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, se ha seguido el recurso número 685/2002, promovido por la JUNTA DE ANDALUCÍA, y en el que ha sido parte demandada la JUNTA DE ANDALUCÍA, sobre Estudio de Detalle de la parcela B-02 de la urbanización Alcor de Mazagón, Moguer (Huelva).
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 28 de mayo de 2004 del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la CONSEJERÍA DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTES contra el Acuerdo de 27 de Junio de 2.002 del Pleno del Excmo. Ayuntamiento de Moguer (Huelva) que se recoge en el Primer Fundamento Jurídico, el cual anulamos por no ser conforme con el ordenamiento jurídico. No se aprecian motivos para una condena en costas".
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del AYUNTAMIENTO DE MOGUER, se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 10 de septiembre de 2004, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el AYUNTAMIENTO DE MOGUER, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 16 de noviembre de 2004 formuló el escrito de interposición del recurso de casación, exponiendo un único motivo de impugnación que consideró oportunos y solicitando a la Sala se "case y declare la conformidad a Derecho del Acuerdo Plenario de 27 de junio de 2002, que aprobó definitivamente la modificación del Estudio de Detalle de la parcela B-02 de la urbanización Alcor de Mazagón, Moguer (Huelva)".
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 1 de febrero de 2006, ordenándose también, por providencia de 30 de marzo de 2006, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo la JUNTA DE ANDALUCÍA en escrito presentado en fecha 8 de junio de 2006, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia por la que "inadmita el recurso, o subsidiariamente lo desestime, confirmando a estos efectos, la Sentencia impugnada".
Por providencia de fecha 12 de enero de 2009 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 11 de febrero de 2009, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. RAFAEL FERNÁNDEZ VALVERDE, Magistrado de la Sala
Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sala de Sevilla) dictó en fecha de 28 de mayo de 2004, en su recurso contencioso administrativo número 685/2002, por medio de la cual se estimó el formulado por la JUNTA DE ANDALUCÍA (CONSEJERÍA DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTES) contra el Acuerdo del Pleno del AYUNTAMIENTO DE MOGUER (Huelva), adoptado en su sesión de fecha 27 de junio de 2002, por el que se aprobó definitivamente la modificación del Estudio de Detalle de la Parcela B-02 de la Urbanización Alcor de Mazagón.
Como decimos el expresado recurso contencioso-administrativo fue estimado, anulándose el Acuerdo impugnado, fundamentándose la sentencia de instancia, por lo que aquí interesa, en los siguientes extremos:
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La sentencia de instancia deja constancia de los siguientes antecedentes:
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De la licencia concedida por el Ayuntamiento de Moguer, en fecha de 21 de septiembre de 2000, a la entidad Alcor Segovia, S. A. para la construcción de ocho viviendas en la Parcela B-02 de la Urbanización Alcor de Mazagón; licencia que, según se expresa, infringía el Estudio de Detalle de la Parcela B-02 de la citada Urbanización Alcor de Mazagón, aprobado definitivamente en fecha de 10 de octubre de 1991.
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De que, al solicitar la Junta de Andalucía al Ayuntamiento la revisión de oficio de la expresada licencia, este, mediante Resolución de 11 de marzo de 2002, aprueba inicialmente la Modificación del Estudio de Detalle, y posteriormente, pese a las alegaciones en contra de la Junta de Andalucía, en fecha de 27 de junio de 2002 fue aprobado el mismo definitivamente.
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E, igualmente, se deja constancia de la Resolución de 24 de septiembre de 1990, del mismo Ayuntamiento, procediendo a la recuperación de oficio de unos terrenos de su propiedad en la citada Parcela B-02 invadidos por unas vallas, que fueron derribadas por el Ayuntamiento, lo que dio lugar al RCA 2379/1991 interpuesto por el promotor de las obras, y resuelto estimatoriamente por sentencia de 24 de junio de 1996, que anuló la actuación recuperatoria municipal, sentencia que fue confirmada por la STS de 16 de julio de 2002 (RC 8652/1997 ).
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Por último se menciona el Acuerdo de 1 de febrero de 2002 entre ambos litigantes en relación con el acceso peatonal a las viviendas construidas a través de terrenos municipales, fijándose nueva alineación y estableciéndose compromiso de construcción de nuevas vallas.
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Y, con dichos antecedentes, llega a las siguientes conclusiones en relación con la Modificación del Estudio de Detalle impugnado: "De cuanto se acaba de transcribir queda plenamente constatado que la licencia de obras se concedió vulnerando abiertamente el Estudio de Detalle y el planeamiento, PGOU de Moguer, aprobado definitivamente el 11 de abril de 1.970, vigentes en el momento del otorgamiento de la licencia; consecuentemente, las obras eran contrarias al ordenamiento urbanístico, por tanto, obras ilegales. En absoluto compartimos que el Modificado del ED venga impuesto por la Sentencia de esta Sala, en ninguno de sus Fundamentos Jurídicos se dice o se insinúa tal cosa, o en la Sentencia dictada por el Tribunal Supremo, desde el momento en que la aprobación inicial se produjo el 11 de marzo de 2.002, cuatro meses antes de que se pronunciara el TS, y lo que se infiere de los hechos es que la razón de ser de la aprobación del Modificado se encuentra en el Acuerdo a que llegan las partes el 1 de febrero de 2.002. El cumplimiento de este Acuerdo por parte del Ayuntamiento es el motivo de que decida aprobar la Modificación del ED, el dato cronológico es sumamente elocuente, Acuerdo de las partes seguido de aprobación inicial, incluso otras circunstancias concurrentes, como la de no notificación de la aprobación inicial a la Junta de Andalucía, que desde un año antes venía mostrando interés en el procedimiento de otorgamiento de esta licencia, también la falta de contestación a su petición de archivo del expediente de Modificación, respondiendo, al menos, a su solicitud, con explicación de las razones de la denegación de la petición, y lo que al final resulta no es sino lo que en el escrito de demanda viene denunciando la representación procesal de la Junta de Andalucía, el intento de legalizar unas obras, adaptando el planeamiento a la ilegalidad cometida, lo que, además, de presuponer un fraude de ley, proscrito por el artículo 6.4 del Código Civil , consagra una reserva de dispensación, que infringe el artículo 134 del TRLS, de aplicación en la Comunidad Autónoma en virtud de la Ley 1/97 . La finalidad que dice perseguir el Ayuntamiento de reordenar el viario interior peatonal para resolver los accesos peatonales a las viviendas por la cara norte de la urbanización, sin ocupar espacios libres, ni producir aumentos de altura y de edificabilidad no salvan el vicio de origen de la Resolución combatida en el proceso, la adaptación del planeamiento a la ilegalidad cometida, por lo que la invocación por parte del Ayuntamiento del ejercicio del "ius variandi" y de la potestad innovadora topa con un obstáculo, a juicio de la Sala, insalvable que no es otro que la infracción de la norma, es decir, el planeamiento, que transmuta la potestad innovadora en arbitrariedad y en desviación de poder, que provocan la estimación del recurso".
Contra esa sentencia ha interpuesto el AYUNTAMIENTO DE MOGUER recurso de casación en el que esgrime un único motivo de impugnación articulado al amparo del artículo 88.1, apartado d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ) por infracción del artículo del 6.4 Código Civil y artículos 91 y 134 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1/1992, de 26 de junio (TRLS92 ).
En síntesis, se expone por el Ayuntamiento recurrente que la modificación del Estudio de Detalle no se sustenta en legalizar obras ilegales como pretende la sentencia, sino en reordenar el viario interior peatonal para resolver los accesos a las viviendas. Por ello, se añade, el Ayuntamiento se limita a ejercer el ius variandi que, a su vez, tiene como límite único la congruencia de las soluciones elegidas. No existe, pues, fraude de ley ni abuso de derecho porque con la modificación no se infringe la edificabilidad prevista en el Plan General de Ordenación Urbana, añadiendo que el ordenamiento prevé que a través de los Estudio de Detalle se pueda llevar a cabo lo que aquí se ha realizado.
No obstante, frente a ello, y con carácter previo, la representación de la Junta de Andalucía, al amparo de los artículos 93.2, en relación con los 94 y 88.4 de la LRJCA plantea la inadmisibilidad del recurso, por cuanto la formalización del mismo se ha producido, como acabamos de exponer, al amparo de artículos 91 y 134 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1/1992, de 26 de junio (TRLS92 ), vigentes en Andalucía de conformidad con lo establecido en la Ley del Parlamento de Andalucía 1/1997, de 18 de junio.
Por ello, se expone por la recurrente que cuando se aprueba el Estudio de Detalle objeto de las pretensiones deducidas en el presente recurso ---en fecha de 27 de junio de 1997--- la Comunidad Autónoma de Andalucía ya había asumido como derecho propio el TRLS92, señalando incluso la Disposición Transitoria Única de la Ley de Andalucía de precedente cita que "los planes que hubieran iniciado su tramitación antes de la entrada en vigor de esta Ley, continuarán tramitándose y se aprobaran y se ejecutaran con arreglo a este Texto legal". De ahí, por tanto, el carácter no estatal de la normas de referencia, que rigen en Andalucía como derecho propio, y la imposibilidad de articular sobre las mismas el presente recurso de casación.
De conformidad con lo establecido en el artículo 14 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril (TRLS76) y 91 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1/1992, de 26 de junio (TRLS92 ), la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha venido configurando los Estudios de Detalle, como hemos señalado en la STS de 16 de julio de 2003, "como una pieza contingente del planeamiento municipal destinado a completar o, en su caso, adoptar las determinaciones establecidas en los Planes Generales, Normas Complementarias de Planeamiento y Planes Parciales, en los limitados aspectos del señalamiento de alineaciones y rasantes y de la ordenación de volúmenes, de acuerdo con las especificaciones del plan, cuyas determinaciones en ningún caso pueden contradecir. Esta Sala ha puesto de manifiesto reiteradamente (sentencias de 24 de septiembre y 11 de abril de 1996 , y las que en ella se citan), la función subordinada que respecto a aquellos otros instrumentos del planeamiento urbanístico presentan los Estudios de Detalle, que han de respetar siempre las determinaciones del plan al que complementan, con prohibición de establecer toda determinación propia de los Planes Generales o Normas Subsidiarias o de variarla, siendo destacable su carácter de instrumento interpretativo en la aplicación de determinaciones ya concretadas y pormenorizadas en los planes, incurriendo en ilegalidad si se excedieren de esa función subordinada y complementaria".
Pues bien, los argumentos esgrimidos (determinación de la finalidad el Estudio de Detalle aprobado), aun con la cita de los artículos 91 y 134 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1/1992, de 26 de junio (TRLS92 ), encierra una mera cuestión de Derecho urbanístico autonómico, como es la de si un Estudio de Detalle vulnera o no un Plan General de Ordenación Urbana. El Tribunal de instancia ha considerado esa vulneración, y una tal conclusión no puede ser revisada en casación, por impedirlo el artículo 86.4 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio, aquí aplicable. Incluso la cita del artículo 6.4 del Código Civil no puede evitar la decisión que se adopta, pues como señala la sentencia de instancia in fine "la finalidad que dice perseguir el Ayuntamiento de reordenar el viario interior peatonal para resolver los accesos peatonales a las viviendas... sin ocupar espacios libres, ni producir aumentos de altura y de edificabilidad no salvan el vicio de origen de la Resolución combatida en el proceso, la adaptación del planeamiento a la ilegalidad cometida...".
En concreto, en la STS de 10 de junio de 2003 señalamos que "lo impugnado es un Estudio de Detalle aprobado por el Ayuntamiento de... el 31 de julio de 1995. Con ello queremos decir que la legislación aplicable, tanto en los aspectos formales como materiales, al instrumento urbanístico impugnado es la normativa urbanística del territorio catalán, constituida por la Ley de 12 de julio de 1990 a la que alude la sentencia impugnada en sus fundamentos quinto y tercero. Es verdad que la sentencia impugnada contiene referencias, dada la semejanza legal, al T.R.L.S. de 1976, pero es indudable, que sólo uno de esos textos es aplicable.
Por razones temporales y territoriales el Texto aplicable es el Texto Refundido 1/90 de 12 de julio, aprobado por el Acuerdo del Consejo Ejecutivo de la Generalitat de Cataluña.
La consecuencia que de esta afirmación se deriva es la de que no se pueden haber vulnerado por la sentencia impugnada los artículos que se citan en el primero y tercero de los motivos de casación alegados por la elemental consideración de que tales textos no han sido aplicados por ella, sino los equivalentes del derecho autonómico catalán, en el que a estos efectos se integra con carácter supletorio también el Reglamento de Planeamiento.
En cualquier caso, lo trascendente es que no hay normas estatales en juego, sino de naturaleza autonómica, lo que comporta que la cuestión sometida a control de este tribunal escape al ámbito de su competencia, pues ésta se circunscribe al control de la aplicación e interpretación de normas estatales y no autonómicas, y las normas autonómicas no pierden este carácter por el hecho de que su contenido sea el mismo que el de una norma estatal".
Y en la STS de 23 de diciembre de 2002 que "bajo el ropaje de unos preceptos estatales generales referidos a la naturaleza y objeto de los Estudios de Detalle y de los Planes Especiales, se esconden los auténticos problemas debatidos y resueltos por el Tribunal de instancia, que son problemas de aplicación e interpretación del Plan General de..., es decir, de Derecho no estatal, cuya resolución por la Sala de Oviedo no puede ser discutida en casación, por impedirlo los artículos 86.4 y 89.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa 29/98, de 13 de julio (aplicable en virtud de lo establecido en su Disposición Transitoria Tercera , núm. 1 , al ser la sentencia posterior a su entrada en vigor).
En efecto, la discusión sobre el estudio paisajístico y sobre el exceso de edificabilidad no pasa de ser una aplicación al caso de lo que dispone el Plan General de... en la ficha urbanística de la Unidad de Actuación de la finca "B.", en la que se alude a la "necesidad de proteger los innegables valores de orden paisajístico y cultural que sustentan", a la "conservación (...) de la totalidad (...) del arbolado", y a la "edificabilidad máxima de la zona BD3, en la que se sitúa, es decir 012 m2/m2".
Así que lo que sobre esas cuestiones haya dicho la Sala de instancia no puede ser materia del recurso de casación".
Por todo ello, y no obstante plantearse la cuestión como de inadmisibilidad, a estas alturas del procedimiento seguido, lo que resulta procedente es declarar su desestimación.
Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a las partes recurrentes en las costas del (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ). Esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta del Letrado, a la cantidad máxima de 2.500 euros cada uno, (artículo 139.3 de la citada Ley), a la vista de las actuaciones procesales.
VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 93 a 101 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio.
Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
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No haber lugar y, por tanto, desestimar el recursos de casación que bajo el número 9455/2004, han interpuesto el AYUNTAMIENTO DE MOGUER (HUELVA) contra la sentencia dictada, en fecha de 28 de mayo de 2004 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sala de Sevilla ) en su Recurso Contencioso- administrativo número 685 de 2002, la cual, en consecuencia, confirmamos.
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Condenar a las entidad recurrente en las costas del presente recurso de casación, en los términos expresados.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamosPUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, estando constituida la Sala en audiencia Pública, de lo que certifico.
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STS, 27 de Noviembre de 2013
...principios estatales que se citan, y sin que ello exija analizar los distintos motivos de impugnación formulados. Señalamos en la STS de 25 de Febrero del 2009 (Recurso de casación 9455/2004 ) que "cuando se aprueba el Estudio de Detalle objeto de las pretensiones deducidas en el presente r......