ATC 359/1991, 10 de Diciembre de 1991
| Fecha de Resolución | 10 de Diciembre de 1991 |
| Emisor | Tribunal Constitucional - Pleno |
| ECLI | ES:TC:1991:359A |
| Número de Recurso | 1129/1985 |
Extracto:
Extinción del proceso: desaparición sobrevenida de la controversia competencial.
Preámbulo:
El Pleno, en su reunión del día de hoy y en el asunto de referencia, ha acordado dictar el siguienteAUTO
Antecedentes:
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En fecha de 10 de diciembre de 1985, y tras haber sido rechazado el correspondiente requerimiento de incompetencia, el Letrado don Javier Madariaga Zamalloa, en nombre del Gobierno Vasco, planteó conflicto positivo de competencia frente al Gobierno de la Nación por entender que los arts. 1, 2, 3, 4, 5, 6, párrafo 5, 7, 8, excepto párrafo 6, 9, excepto párrafo 4, y 10, excepto párrafo 3, del Real Decreto 1378/1985, de 1 de agosto, sobre medidas provisionales para la actuación en situaciones de emergencia en los casos de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública, no respetan el orden de competencias establecido en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía del País Vasco.
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Admitido a trámite el conflicto por providencia de 18 de diciembre de 1985, formuló alegaciones de oposición, mediante escrito de 16 de enero de 1986, el Abogado del Estado, quien suplicó que se declarase la inadmisibilidad del conflicto o, alternativamente, se reconociesen como de titularidad estatal las competencias controvertidas.
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Por providencia de 21 de marzo de 1991, la Sección Primera del Pleno del Tribunal Constitucional acuerda, de conformidad con lo previsto en el art. 84 de la LOTC, conceder a las partes un plazo de diez días para que aleguen sobre los efectos que pueda tener, sobre el mantenimiento y resolución del conflicto planteado, la doctrina constitucional contenida en la STC 133/1990.
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El Abogado del Estado evacuó el trámite interesado por escrito registrado en este Tribunal el 8 de abril de 1991. Se afirma en él que el Real Decreto 1378/1985 se adoptó al amparo de la Disposición transitoria de la Ley 2/1985, la cual no ha sido declarada inconstitucional por la STC 133/1990; por tanto, al dictar el Real Decreto impugnado no se contravenía el orden de competencias.
Sobre estas bases, de acuerdo con la citada Sentencia, la materia relativa a la protección civil corresponde a la titularidad estatal en los supuestos en que la situación de catástrofe o emergencia presente una dimensión nacional y en los casos en que sea necesaria una coordinación de los recursos y servicios a movilizar. Esta competencia se ampara en la reserva que, en materia de seguridad pública, reconoce al Estado el art. 149.1.29 de la Constitución. Tras estas consideraciones, la Sentencia reconoce la potestad del Gobierno para aprobar la denominada Norma Básica de Protección Civil, en cuanto vinculada al interés nacional (fundamento jurídico 9.º), y, en consecuencia, para regular de manera transitoria las cuestiones integradas en aquélla (fundamento jurídico 16), con lo que se legitima la promulgación del Real Decreto objeto del conflicto, dictado con carácter provisional hasta la aprobación de la mencionada Norma Básica.
Es manifiesto, pues, que cabe trasladar en un todo la doctrina de la STC 133/1990 al presente caso y considerar desaparecida la controversia competencial respecto a aquellos artículos que fueron objeto del conflicto positivo de competencia. Extinguida la controversia con carácter sobrevenido y siendo la existencia actual y presente de la disputa competencial presupuesto de la subsistencia del conflicto (SSTC 119/1986, 110/1983 y ATC 726/1986), es forzoso declarar terminado el presente proceso constitucional. En fin, el Abogado del Estado manifiesta que, de acuerdo con la doctrina del propio Tribunal Constitucional (SSTC 155/1990, 178/1990, 179/1990, 193/1990 y 201/1990), que afirma que las normas de organización no son objeto idóneo para un conflicto de competencia, quedan sin objeto las manifestaciones del Gobierno Vasco en relación con la regulación que, sobre este aspecto, contiene el Real Decreto 1378/1985.
En virtud de lo expuesto, se suplica del Tribunal Constitucional que declare terminado el conflicto.
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El Gobierno Vasco evacuó sus alegaciones por escrito registrado en este Tribunal el 13 de abril de 1991. Haciendo recordatorio de la heterogeneidad de propósito y efectos que persiguen los recursos de inconstitucionalidad y conflictos de competencia, pone de manifiesto el criterio indiciariamente contrario a entender resuelto el presente conflicto, que se desprende de la propia actuación pasada del Tribunal, que no procedió a acumularlo -pese a la petición expresa de esta parte- al recurso resuelto por la STC 133/1990.
Pese a que el planteamiento general del Gobierno Vasco en este conflicto coincidiera con el del recurso resuelto por la STC 133/1990, permanece imprejuzgado el articulado del Real Decreto 1378/1985, que pudiera no justificarse en su contenido con las funciones que se declaran como de titularidad de la Administración del Estado. En este sentido, no queda claro si el propósito del Real Decreto es servir de norma sustitutoria de la Norma Básica a que se refiere el art. 8 de la Ley 2/1985 o ser norma de desarrollo sustantiva de la propia Ley. En el primer caso, ciertos de sus contenidos (art. 5: Dirección, y art. 8: Mando Unico) lejos de establecer un «contenido mínimo común», establecen más bien un «contenido único», con lo que dejan margen de maniobra a una planificación autonómica para situaciones de emergencia cotidianas y no de interés nacional. Si, por el contrario, su propósito es desarrollar la Ley para supuestos de emergencia de interés nacional, no tendrían mayor sentido la mayor parte de sus disposiciones, que parecen dirigirse a diferentes Administraciones con intención admonitoria más que prescriptiva, y sin añadir por ello nada a las regulaciones contenidas en la Ley 2/1985.
Su ambigüedad justifica el análisis específico del conflicto.
Por lo anterior, se suplica del Tribunal el mantenimiento del conflicto, dictándose Sentencia en la que se declare lo pedido en el suplico del recurso.
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Por providencia de 6 de mayo de 1991, se acordó tener por recibidos los anteriores escritos de alegaciones.
Fundamentos:
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De acuerdo con el ATC 14/1991, «la doctrina del Tribunal Constitucional sentada en la resolución de recursos de inconstitucionalidad, en la medida en que resuelva sobre la constitucionalidad de una Ley por infracción de la distribución de competencias en una materia, implica un pronunciamiento sobre una titularidad competencial que puede conllevar la extinción de la controversia competencial en los procesos resolutorios de conflictos de competencia en los que deba resolverse sobre la misma titularidad. Admitido y pendiente de resolución el conflicto de competencia, la Sentencia que ponga fin al proceso de control de constitucionalidad de una Ley puede extinguir la controversia competencial con efectos sobrevenidos, sin que sea necesario un nuevo pronunciamiento de este Tribunal en forma de Sentencia» (fundamentos jurídicos 1.º y 2.º).
Se trata, pues, en el presente caso, de determinar si la doctrina sentada en la STC 133/1990 genera la desaparición sobrevenida de la controversia competencial que opone a las partes en este conflicto. Cuestión que debe resolverse en sentido afirmativo, como ya se hiciera en el ATC 108/1991, en el que se declaraba desaparecida la controversia suscitada por la Generalidad de Cataluña con ocasión del mismo Real Decreto 1378/1985.
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La Sentencia 133/1990 resolvió un recurso de inconstitucionalidad y un conflicto de competencia, aquél dirigido contra la Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre Protección Civil. Precisamente, el Real Decreto 1378/1985, aquí impugnado, se aprobó haciendo uso de la habilitación contenida en la Disposición transitoria de la mencionada Ley-, esto, a fin de «establecer las medidas provisionales necesarias para la actuación de los órganos y autoridades competentes en los casos de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública que puedan producirse hasta que se aprueben y homologuen los planes a que se refiere el art. 8» de la Ley de Protección Civil (art. 1 R.D. 1378/1985). Dado que la STC 133/1990 ha declarado que la mencionada Disposición transitoria no es inconstitucional, pues, «admitida la legitimidad de las facultades del Gobierno para dictar una Norma Básica y homologar los Planes Territoriales respectivos, no puede objetarse la atribución a dicho órgano constitucional de una potestad para regular de manera transitoria estas cuestiones y desarrollar la ley impugnada, mediante unas normas de derecho transitorio sustantivo, mientras no se emane la citada Norma Básica ni se produzca tal homologación» (fundamento jurídico 16), es evidente que el art. 1 del Real Decreto no invade competencia alguna de la Comunidad Autónoma promotora del presente conflicto.
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El art. 2 del Real Decreto atribuye a la Protección Civil la función de asegurar la realización de cuantas actuaciones contribuyan a evitar, controlar y reducir los daños causados por las situaciones de emergencia mediante una serie de actividades cuya especificación, discutida por la C.A.P.V., constituye una competencia del Estado, según se desprende de toda la STC 133/1990, dado que la concurrencia del interés nacional justifica la potestad del Estado para definir las actuaciones de la protección civil en las situaciones de emergencia a las que se refiere y dedica el Real Decreto impugnado.
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El apartado 1 del art. 3 del Real Decreto 1378/1985 viene a reproducir el contenido del art. 2.1 de la ley 2/1985, declarado no contrario al orden competencial en el fundamento jurídico 8.º de la STC 133/1990. Los apartados 2 d) y e) de ese mismo art. 3 se cuestionan en relación con la Comisión de Protección Civil establecida en el art. 18 de la Ley 2/1985 y con la remisión al art. 16 de dicha Ley. Ambos preceptos de la Ley 2/1985 fueron considerados conformes a la Constitución en la referida Sentencia, en cuyos fundamentos jurídicos 13 y 14 se encuentra la respuesta a la alegación que la actora efectúa en este conflicto. La impugnación del apartado 3 del art. 3, en cuya fundamentación se remite la C.A.P.V. a las razones esgrimidas contra los dos apartados precedentes, debe seguir la misma suerte.
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Otro tanto cabe sostener respecto a la impugnación del art. 4 del Real Decreto. Al régimen transitorio en tanto se promulgue la Norma Básica que prevé el art. 8 de la Ley 2/1985 se refiere el fundamento jurídico 16 de la STC 133/1990; a la Comisión Nacional de Protección Civil y a la análoga Comisión de ámbito de la Comunidad Autónoma alude el fundamento jurídico 14, haciéndolo el fundamento jurídico 13 respecto a las facultades del Gobierno y del Ministro del Interior; en cuanto a las facultades del Delegado del Gobierno (apartado 4 del art. 4), el fundamento 22 de la Sentencia, entre otros, proporciona la oportuna clarificación.
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Por lo que atañe al art. 5 del repetido Real Decreto, su contenido es consecuencia de los arts. 13, 15 y 16 d) de la Ley 2/1985, los cuales han sido examinados en la STC 133/1990 y declarados conformes al orden competencial (fundamentos 11 y 13).
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De la literalidad del apartado 5 del art. 6 no se deduce en modo alguno que determinadas obras de emergencia no puedan ser contratadas por las Comunidades Autónomas y con cargo a sus presupuestos, sino que se Emita a contemplar la posibilidad de tales gastos y a establecer el procedimiento adecuado para sufragarlos por parte de la Administración del Estado cuando en razón del interés nacional concurrente en supuestos de emergencia corresponda al Estado la competencia en la materia, tal y como se deduce de la STC 133/1990 en su conjunto.
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El art. 7 del Real Decreto determina qué actuaciones básicas han de realizar los Servicios, Unidades, Entidades o particulares que deban intervenir en cada emergencia. Este precepto encuentra su cláusula habilitadora en la Disposición Transitoria de la Ley 2/1985 (sobre la que, según se ha dicho, se pronuncia el fundamento jurídico 16 de la Sentencia) y, además, en lo que refleja de facultades de dirección y coordinación de actuaciones por parte del Estado, constituye un problema detenidamente analizado en la STC 133/1990.
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El art. 8 del Real Decreto 1378/1985 está conectado con el art. 5 del propio Real Decreto: además, la competencia de la norma estatal para fijar una dirección y organización unitarias aparece plenamente reconocida en la STC 133/1990 (fundamentos 6.º, 8.º et passim).
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El apartado 1 del art. 9 del Real Decreto le es aplicable lo ya señalado respecto al art. 5. El apartado 2 es aplicación del art. 16 g) de la Ley 2/1985, que mereció, ya se ha dicho, un juicio de conformidad constitucional en el fundamento 13 de la STC 133/1990, siendo también de tener en cuenta el fundamento jurídico 23. Lo mismo cabe decir respecto al art. 10 del Real Decreto 1378/1985.
Fallo:
En atención a todo lo expuesto, y verificada la desaparición sobrevenida de la controversia competencial en el presente proceso, el Pleno del Tribunal Constitucional acuerda dar por terminado el conflicto positivo de competencia núm. 1129/85, promovido por el Gobierno Vasco contra diversos preceptos del Real Decreto 1378/1985, de 1 de agosto, sobre medidas provisionales para la actuación en situaciones de emergencia en los casos de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública.Publíquese en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial del País Vasco» y comuníquese al Presidente del Tribunal Supremo.Madrid, a diez de diciembre de mil novecientos noventa y uno.
