STS, 30 de Marzo de 2009
| Ponente | EDUARDO CALVO ROJAS |
| ECLI | ES:TS:2009:1667 |
| Número de Recurso | 11291/2004 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 30 de Marzo de 2009 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta de marzo de dos mil nueve
La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación nº 11.291/04 interpuesto por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén en representación del AYUNTAMIENTO DE ALGECIRAS contra la sentencia de Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, de 16 de abril de 2003 (recurso contencioso-administrativo 457/99, acumulado 640/99). Se han personado en las actuaciones, como partes recurrida, INVERSIONES SAN SERGIO, S.A., representada por el Procurador D. Luciano Rosca Nadal, y COSTA 89, S.A., representada por el Procurador D. Federico J. Olivares Santiago.
La representación de Inversiones San Sergio, S.A. interpuso recurso contencioso-administrativo contra el decreto del Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Algeciras de 22 de febrero de 1999 por el que se rectifica la aprobación definitiva de la "propuesta de nueva delimitación de la unidad de ejecución SG-1.5 de San García" (recurso contencioso-administrativo 457/99) y contra el acuerdo del Pleno del citado Ayuntamiento de 19 de abril de 1999 en el punto en el que se acuerda la aprobación del expediente expropiatorio referido a la finca registral 13.793 de la UE SG-1.5 de San García, propiedad de la recurrente (recurso 640/99).
Acordada la acumulación de ambos recursos, la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, dictó sentencia con fecha 16 de abril de 2003 estimándolos sustancialmente y anulando las resoluciones impugnadas. Para fundamentar esta decisión la Sala de instancia expone, en lo que aquí interesa, las siguientes razones:
<< (...) SEGUNDO.- Con carácter previo al estudio del fondo del asunto interesa destacar, por cuanto puede obviar el resto de los pronunciamientos, los siguientes hechos no discutidos: 1.- Con fecha 10 de febrero de 1984, la Consejería de Política Territorial y Energía, de la Junta de Andalucía, dicta acuerdo por el que se aprueba definitivamente la Revisión del PGOU de Algeciras con una serie de condiciones, entre otros los siguientes: 10 modificaciones en suelo urbano, consistente, entre otras, en que las 19 unidades de actuación que indica el acuerdo se realicen mediante planes especiales de reforma interior y no estudios de detalle; 20.- suspender la delimitación y determinación de suelo urbanizable, con imposición de una nueva delimitación y la asignación en dos etapas cuatrienales; 40.- suspender las determinaciones del programa de actuación y estudio económico financiero relativas al suelo urbanizable programado, con requerimiento de nueva redacción; todo ello con obligación por parte del Municipio de someter a información pública el resultado de las subsanaciones, con elevación posterior a la Consejería para su resolución; 2.- contra dicho acuerdo se interpusieron diversos recursos, que, acumulados fueron resuelto por sentencia de la desparecida Audiencia Territorial de Sevilla de fecha dos de julio de 1988, en cuya sentencia se razonaba que el citado acuerdo, a la vista de las modificaciones que imponía y subsanaciones que exigía, más que aprobar parcialmente el plan lo que en realidad hacía era denegarlo; no obstante, advierte la sentencia que, con posterioridad, se siguió todo el procedimiento para introducir las exigencias del anterior acuerdo, con aprobación inicial, información pública, aprobación provisional y aprobación definitiva, con lo que hay que entender aprobado definitivamente el PGOU de Algeciras el 30 de octubre de 1987 con lo que una adecuada idea de economía de trámites y de conservación del acto aconseja no declarar la nulidad del acuerdo de 1984, ya que esta declaración sólo se traduciría en una mera reproducción de trámites; 3.- Contra la Sentencia se interpuso recurso de apelación, que fue estimado por sentencia del Tribunal Supremo de 12 de febrero de 1991, que estima el recurso y declara nulo el acuerdo de 10 de febrero de 1984 entendiendo que, frente a lo que señala la sentencia si existe un acuerdo de aprobación parcial, y, aunque la Doctrina de dicho Alto Tribunal viene admitiendo la posibilidad de una aprobación parcial de los planes, esto sólo es posible cuando la parte respecto a la que no se produce la aprobación no afecte al modelo territorial diseñado por el Plan que se aprueba, a que, si por la importancia de tales determinaciones, queda afectada la coherencia del modelo, sólo cabe suspender la aprobación a fin de que sea tramitado de nuevo e íntegramente el plan; 4.- Pese a ello, en agosto de 1991, se aprueba el Texto Refundido de las normas del PGOU de Algeciras; y con fecha 23 de septiembre de 1.991 se aprueba el Proyecto de Compensación del Sector al que se refiere este recurso, y posteriormente, con fecha 16 de mayo de 1.997, se aprueba definitivamente la modificación puntual del PGOU del Sector San García", Polígonos S.G. 1.5 y S.G. 1.6., siendo el primero de ellos donde se alojan los terrenos a los que se refiere el presente recurso. Dicha modificación puntual tenía por objeto modificar la calificación de la parcela de equipamiento docente E5 del polígono SG 1.5 a residencial, así como modificación de la ordenación de dicho polígono desplazando el vial que atraviesa el mismo; con fecha 6 de abril de 1.998 se aprueba por el Consejo de gestión de la Gerencia Municipal de Urbanismo de la Corporación demandada la Propuesta de nueva delimitación de la Unidad de Ejecución SG 1.5 de San García, al tiempo que se modifica el sistema de compensación por el de expropiación, y la relación de propietarios, bienes y derechos.
Pues bien, así las cosas, procede traer a colación la Sentencia de esta Sala de dos de mayo de 1.997, recaída en los recursos acumulados 1200/93; 1074/93 y 2386/94, en los que se recurría el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Algeciras por los que se aprobaba definitivamente el Plan Parcial SB-1 y Modificación puntual del mismo, y la sentencia de 12 de marzo de 2.003 en la que se recurría el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Algeciras de 12 de noviembre de 1.999 por el que se aprueba definitivamente la modificación puntual del Plan Parcial de Ordenación del Sector SA "Acebuchal Bajo", Polígono de actuación 4, en las que señalábamos que ante todo habrá de estarse a la existencia de un Plan General previo y vigente que pueda considerarse tal y del que el Plan Parcial y la consiguiente modificación puntual serían desarrollo.
Y al respecto señalábamos en dicha Sentencia que el acuerdo de aprobación parcial del PGOU (y, por tanto, el PGOU mismo) fue declarado nulo por sentencia del Tribunal Supremo de 12 de febrero de 1.991.
Podría pensarse, decíamos en la mencionada sentencia, si, puesto que se trata del desarrollo del PGOU respecto al suelo urbanizable programado, aspecto del PGOU que no fue aprobado por el acuerdo que se declaró nulo, el cuestionado Plan Parcial, y en consecuencia su modificación puntual, podría encontrar cobertura en el acuerdo del Consejero de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía de 4 de febrero de 1.987, por el que se consideran cumplidas las exigencias del anterior acuerdo y se aprueban definitivamente las aspectos del Plan respecto a los que no se había producido aprobación, cuyo acuerdo nadie ha recurrido. Pero esto sería tanto como ir contra la sentencia dictada por el Tribunal Supremo y contra la doctrina que allí se fija. En efecto, si frente a lo que se consideró por el Tribunal de Instancia, allí se dice que el primitivo acuerdo, nulo por afectar al modelo territorial en su conjunto, no podía ser completado por un acto posterior, perdiéndose la coherencia en el modelo territorial, mal podemos decir aquí que ese complemento puede ser válido y desplegar plena eficacia como norma de ordenación al margen de aquello que se pretende completar, quebrando ya absolutamente toda idea de desarrollo coherente de la ciudad.
De acuerdo con lo expuesto, no existiendo PGOU a desarrollar, ni revisión de suelo urbanizable por ninguna norma de planeamiento en la zona, como lógica consecuencia de su carácter de norma de desarrollo y por así preverlo expresamente el art. 13 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1.976, aquí solo nos cabe hablar de la nulidad del acuerdo por el que se aprueba el Plan Parcial y, en concreto, del recurrido en este proceso.
(sic, debe decir TERCERO) Procede al estimación sustancial del recurso interpuesto en el sentido que se dirá en la parte dispositiva de esta resolución, si bien la nulidad del acuerdo recurrido lo será por las consideraciones que se contienen en el anterior fundamento de derecho...>>
La representación del Ayuntamiento de Algeciras preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 20 de diciembre de 2004 en el que aduce dos motivos de casación, el primero al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y el segundo invocando el artículo 88.1.d/ de la citada Ley. El enunciado de estos motivos es, expuesto en síntesis, el siguiente:
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Infracción de las normas reguladora de la sentencia y, en particular, del artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil - aplicable supletoriamente en el orden contencioso-administrativo-, por no tener la sentencia la claridad, precisión y congruencia de que dicho precepto exige.
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Infracción, por aplicación indebida, del artículo 13 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, pues no se trata aquí de la impugnación del Plan Parcial y, por tanto, resulta improcedente la invocación de ese precepto que se hace en la sentencia; e infracción también de los artículos 131, 132, 134, 140, 142 y 206.1.f/ y g/ del Texto refundido de la Ley del Suelo de 1992.
El escrito termina solicitando que se dicte sentencia estimatoria del recurso en la que se case y anule la sentencia recurrida y, de acuerdo con el suplico del escrito de contestación a la demanda que presentó en su día el Ayuntamiento, confirme los acuerdos municipales impugnados.
La representación de Inversiones San Sergio, S.A. se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado con fecha 5 de julio de 2006 en el que, señalando que la sentencia de instancia es suficientemente clara y precisa, si bien incurre en un error al invocar el artículo 13 del Texto refundido de la Ley del Suelo de 1976, destaca que lo importante es el pronunciamiento contenido en la sentencia de que no hay un Plan General de Ordenación Urbana a desarrollar, por haber sido declarado nulo, por lo que deben ser declarados nulos los acuerdos que lo desarrollan, entre ellos los recurridos en el caso presente. El escrito termina solicitando que se dicte sentencia que desestime el recurso de casación con expresa imposición de costas a la parte recurrente.
La representación de la entidad Costa 89, S.A. no presentó escrito alguno en el plazo señalado al efecto, por lo que, mediante providencia de 12 de septiembre de 2006, se declaró caducado el trámite de oposición que le había sido conferido.
Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 25 de marzo de 2008, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. EDUARDO CALVO ROJAS,
El presente recurso de casación lo dirige la representación del Ayuntamiento de Algeciras contra la sentencia de la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, de 16 de abril de 2003 (recurso contencioso-administrativo 457/99, acumulado 640/99) en la que, estimando en lo sustancial el recurso, anula el decreto del Alcalde de Algeciras de 22 de febrero de 1999 por el que se rectifica la aprobación definitiva de la delimitación de la unidad de ejecución SG-1.5 de San García así como el acuerdo del Pleno del citado Ayuntamiento de 19 de abril de 1999 en el punto en que acuerda la aprobación del expediente expropiatorio referido a la finca propiedad de Inversiones San Sergio, S.A. (finca registral 13.793 de la UE SG-1.5 de San García).
Hemos reseñado en el antecedente primero las razones dadas por la Sala de instancia para la estimación del recurso contencioso-administrativo. Por tanto, debemos entrar a examinar los motivos de casación cuyo enunciado quedó indicado en el antecedente tercero. Ahora bien, aunque se trata de dos motivos formulados al amparo de distintos apartados -c/ y d/, respectivamente- del artículo 88.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, su examen lo abordaremos de manera conjunta pues en ellos se suscitan cuestiones que en realidad no son sino formulaciones o aspectos distintos de un mismo argumento de impugnación. Veamos.
En el primer motivo de casación la recurrente aduce que la sentencia de instancia incurre en infracción de las normas reguladora de la sentencia y, en particular, del artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, por no tener dicha sentencia las notas de claridad, precisión y congruencia de que dicho precepto exige. Por su parte, en el motivo segundo se aduce la infracción, por aplicación indebida, del artículo 13 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, pues, frente a lo que se dice en la sentencia, no se trata aquí de la impugnación del Plan Parcial y, por tanto, resulta improcedente la invocación del precepto del Texto Refundido de 1976.
Es cierto que -sin duda debido a que está reproduciendo consideraciones tomadas de una sentencia anterior de la propia Sala de instancia referida al Plan Parcial SB-1- la sentencia ahora recurrida introduce alguna confusión en la identificación del acto impugnado cuando, en los dos últimos párrafos del fundamento jurídico segundo, alude al "cuestionado Plan Parcial" y al "acuerdo por el que se aprueba el Plan Parcial", alusiones que vienen además seguidas de una expresa invocación del artículo 13 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, precepto éste que regula el contenido propio del Plan Parcial y a la necesaria subordinación de éste al Plan General de Ordenación Urbana.
Puesto que lo impugnado en el proceso de instancia no es el acuerdo de aprobación de un Plan Parcial, sino un ulterior decreto del Alcalde de Algeciras por el que se rectifica la aprobación definitiva de la delimitación de la unidad de ejecución y un acuerdo del Pleno del citado Ayuntamiento en el que acuerda la aprobación del expediente expropiatorio, es indudable que aquellas referencias que se hacen en la sentencia al Plan Parcial y al mencionado artículo 13 del Texto Refundido introducen alguna confusión respecto al objeto de la impugnación y hacen que, en cierta medida, la sentencia no guarde la debida correspondencia con lo debatido en el proceso.
Lo anterior determina que, acogiendo los motivos de casación aducidos, la sentencia deba ser casada y anulada. Ello a pesar de que esos elementos de confusión que acabamos de señalar no alcanzan a todo lo razonado en la sentencia recurrida, pues es acertada la identificación de los actos administrativos impugnados que se hace en su fundamento primero, así como la secuencia procedimental que se relata en los tres primeros párrafos del fundamento segundo de la sentencia, siendo especialmente relevante el dato que allí queda reflejado de que el Plan General de Ordenación Urbana de Algeciras -del que traen causa y son ejecución los actos aquí controvertidos- fue declaro nulo por sentencia del este Tribunal Supremo de 12 de febrero de 1991.
Establecido así que la sentencia recurrida deber ser casada y anulada por las razones que han quedado expuestas, al entrar ahora a resolver la controversia en los términos en que viene planteada (artículo 95.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción) llegamos a la conclusión de que el recurso contencioso-administrativo debe ser estimado; y ello por razones sustancialmente coincidentes con las señaladas en la sentencia recurrida una vez despojada ésta de aquellos errores y elementos de confusión a los que ya nos hemos referido.
En efecto, ha quedado establecido en el proceso de instancia, sin que el dato haya sido desvirtuado, que el Plan General de Ordenación Urbana de Algeciras aprobado definitivamente con fecha 10 de febrero de 1984 fue declaro nulo por sentencia del este Tribunal Supremo de 12 de febrero de 1991. Pues bien, esta declaración de nulidad del Plan General -que determinó las resoluciones a las que alude la Sala de instancia por las que se anularon también en vía jurisdiccional el Plan Parcial SB-1 y la modificación puntual del Plan Parcial del Sector "Acebuchal Bajo, Polígono de actuación 4- es también la que conduce a la anulación de los acuerdos municipales aquí controvertidos, pues tanto el decreto del Alcalde por el que se rectifica la aprobación definitiva de la delimitación de la unidad de ejecución como el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento que aprueba el expediente expropiatorio son actos de desarrollo y ejecución de un Plan General inexistente.
A la anterior conclusión no cabe oponer, por más que así lo pretenda el Ayuntamiento de Algeciras, el hecho de que con posterioridad fue aprobado, con fecha 11 de julio de 2001, un nuevo Plan General de Ordenación Urbana que, según se alega, daría respaldo o cobertura a las dos actuaciones aquí impugnadas (consideración segunda del escrito de oposición al recurso de oposición). Como ha señalado esta Sala en sentencias de 12 de mayo de 2008 (casación 2770/04) y 26 de mayo de 2008 (casación 3308/04 ), la ausencia de respaldo en el planeamiento no puede considerarse suplida de manera retrospectiva por la ulterior aprobación de un instrumento que venga a darle cobertura, pues la secuencia lógica y obligada es que el planeamiento precede a la ejecución, siendo ésta la que debe acomodarse a aquél, de manera que los actos de desarrollo y ejecución deben producirse con el seguro respaldo de una previsión del planeamiento. La solución que propugna el Ayuntamiento de Algeciras, una suerte convalidación de los actos viciados, desvirtúa aquella secuencia lógica y supone la entera desnaturalización del planeamiento como el instrumento legalmente configurado para el diseño y trazado del desarrollo urbanístico que luego se materializa mediante los correspondientes actos de desarrollo y ejecución.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139, apartados 1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción, no procede imponer las costas de la instancia a ninguno de los litigantes, corriendo cada parte con las suyas en lo que se refiere a las de la casación.
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Ha lugar al recurso de casación interpuesto en representación del AYUNTAMIENTO DE ALGECIRAS contra la sentencia de Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, de 16 de abril de 2003 (recurso contencioso-administrativo 457/99, acumulado 640/99), que ahora queda anulada y sin efecto.
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Se estiman los recursos contencioso-administrativos acumulados interpuestos por las entidades Inversiones San Sergio, S.A. y Costa 89, S.A. contra el decreto del Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Algeciras de 22 de febrero de 1999 por el que se rectifica la aprobación definitiva de la "propuesta de nueva delimitación de la unidad de ejecución SG-1.5 de San García" y contra el acuerdo del Pleno del citado Ayuntamiento de 19 de abril de 1999 en el punto en el que se acuerda la aprobación del expediente expropiatorio referido a la finca registral 13.793 de la UE SG-1.5 de San García, actos ambos que se anulan y quedan sin efecto.
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No hacemos imposición de costas en el proceso de instancia, debiendo correr cada parte con las suyas en el recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Eduardo Calvo Rojas, estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Secretario, certifico.
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