STS, 6 de Junio de 1997

PonenteSEGUNDO MENENDEZ PEREZ
Número de Recurso982/1993
Fecha de Resolución 6 de Junio de 1997
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a seis de Junio de mil novecientos noventa y siete.

VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la entidad PESCADOS PÉREZ, S.L. contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 1 de octubre de 1993, sobre sanción de multa en cuantía de 2.000.000 de pesetas, como responsable de la instalación de un cartel publicitario, en tramo no urbano, frente al punto kilométrico 196,310 de la carretera nacional 332, a 18 metros de la arista exterior de la calzada y visible desde la zona de dominio público de la citada vía.

Se ha personado en el presente recurso, como parte recurrida, la Administración General del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Con fecha 1 de octubre de 1993, el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, acordó imponer a la entidad PESCADOS PÉREZ, S.L. la multa de 2.000.000 de pesetas, al estimarse probado que la sancionada resulta responsable de la instalación de un cartel publicitario, en tramo no urbano, frente al punto kilométrico 196,310 de la carretera nacional 332, a 18 metros de la arista exterior de la calzada y visible desde la zona de dominio público de la citada vía.

SEGUNDO

La representación procesal de la entidad PESCADOS PÉREZ, S.L. interpuso contra dicho acuerdo recurso contencioso-administrativo, formalizando demanda en la que suplica a la Sala que "...tenga por presentado este escrito en tiempo y forma, con el expediente administrativo que se devuelve, y por formalizada la demanda, de la que se dará traslado a la Administración demandada y demás partes que puedan personarse, para que dentro del plazo legal la contesten y previos los trámites legales, se dicte sentencia por la que estimando el recurso contencioso-administrativo por esta parte interpuesto contra la Resolución adoptada por el Consejo de Ministros de 1 de octubre de 1993, por la que se impone a mi representada PESCADOS PÉREZ S.L. la multa de 2.000.000 de pesetas, por infracción del artículo 24.1 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 27 de la citada Ley, se anule y revoque y deje sin efecto la Resolución recurrida por la que se imponía a mi mandante la multa de 2.000.000 ptas., imponiendo las costas a la Administración demandada, pues así procede en justicia que pido".

Por medio de Otrosí solicita esta parte el recibimiento a prueba del presente recurso.

TERCERO

El Abogado del Estado, en su escrito de contestación a la demanda, suplica a la Sala que "...teniendo por presentado este escrito con sus copias tenga por formulada contestación a la demanda y dicte en su día sentencia desestimando íntegramente la demanda y confirmando el acto administrativo recurrido por ser ajustado a Derecho".

Por medio de Otrosí no solicita esta parte el recibimiento a prueba, si bien en relación con la pruebasolicitada por la demandante, no se opone a ella.

CUARTO

Con fecha 3 de noviembre de 1994 se dictó Auto por el que acuerda la Sala recibir a prueba el presente recurso por término de treinta días comunes a las partes para proponerla y practicarla.

QUINTO

Desarrollado el periodo probatorio con el resultado que consta en autos y evacuadas las conclusiones por las partes, mediante Providencia de 27 de enero de 1997 se señaló para votación y fallo el día 16 de abril del mismo año, dictándose en esta fecha Providencia del siguiente tenor literal: "Haciendo uso de la facultad que confiere el artículo 43.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, con suspensión del plazo para pronunciar el fallo, y advirtiendo que no se prejuzga éste, se somete a la consideración de las partes, para que en el plazo común de diez días formulen las alegaciones que estimen oportunas, la siguiente cuestión: "SI LA FALTA DE NOTIFICACIÓN DE LA PROPUESTA DE RESOLUCIÓN A LA PERSONA CONTRA LA QUE SE DIRIGÍA EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR, ES DETERMINANTE, EN EL SUPUESTO ENJUICIADO, DE LA VULNERACIÓN DEL DERECHO A SER INFORMADO DE LA ACUSACIÓN QUE, CON LA CATEGORÍA DE FUNDAMENTAL, CONSAGRA EL ARTÍCULO 24.2 DE LA CONSTITUCIÓN".

SEXTO

Formuladas alegaciones sobre la anterior cuestión por el Abogado del Estado y por la representación procesal de la demandante, pasaron nuevamente las actuaciones al Magistrado Ponente para que éste proponga a la Sala la resolución que proceda.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La mercantil "PESCADOS PÉREZ, S.A.." impugna en el presente recurso contencioso-administrativo el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 1 de octubre de 1993, que le impuso una sanción de multa en cuantía de 2.000.000 de pesetas, como responsable de la instalación de un cartel publicitario, en tramo no urbano, frente al punto kilométrico 196,310 de la carretera nacional 332, a 18 metros de la arista exterior de la calzada y visible desde la zona de dominio público de la citada vía.

SEGUNDO

En un orden lógico, procede estudiar ante todo la cuestión que este Tribunal sometió a la consideración de las partes por la vía de lo dispuesto en el artículo 43.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, formulada en los siguientes términos: "Si la falta de notificación de la propuesta de resolución a la persona contra la que se dirigía el procedimiento sancionador, es determinante, en el supuesto enjuiciado, de la vulneración del derecho a ser informado de la acusación que, con la categoría de fundamental, consagra el artículo 24.2 de la Constitución".

Tal cuestión ha sido respondida en sentido afirmativo tanto por la parte recurrente como por la Administración demandada, pues ésta, tras reconocer que "en efecto, la falta de notificación de la propuesta de resolución produciría indefensión al sancionado", se limita a señalar que por no tener a la vista el expediente administrativo, no puede alegar con conocimiento de causa si el sancionado fue o no notificado.

Así las cosas, toda vez que el pliego de cargos, formulado y notificado en el expediente, no devenía apto por su contenido para satisfacer las exigencias del derecho fundamental a ser informado de la acusación, pues se limitaba a la identificación del hecho imputado y del precepto en que se tipifica, y la indicación de la sanción que en abstracto cabía imponer a las infracciones muy graves, sin contener por tanto un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada, y toda vez que en el expediente administrativo aparece acreditado que ninguna de las dos propuestas de resolución formuladas en él se notificaron en forma alguna a la persona contra la que el procedimiento se dirigía (circunstancia ya alegada en el escrito de demanda, aunque sin conectar a ella ninguna consecuencia jurídica), procede, aun en la interpretación más favorable a la validez del acto administrativo, llegar a un pronunciamiento estimatorio del recurso en el sentido que luego se dirá. En efecto, tal es la conclusión que se obtiene al tomar en consideración: De un lado, que si bien es cierto que el Real Decreto 1073/1977, de 8 de febrero, por el que se aprobó el Reglamento General de Carreteras, al que remite la Disposición Transitoria Primera de la Ley 25/1988, de 25 de julio, de Carreteras, al regular en su artículo 114 el procedimiento sancionador no contemplaba singularmente el trámite de propuesta de resolución, no es menos cierto que, en su defecto, y tal como disponía el artículo 1º.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, devenían de aplicación las normas del Título VI, Capítulo II, de la Ley últimamente citada, cuyo artículo 137.1 disponía que "contestado el pliego de cargos o transcurrido el plazo para hacerlo, el Instructor formulará propuesta de resolución, que se notificará a los interesados, para que en el plazo de ocho días puedan alegar cuanto consideren conveniente a su defensa". De otro lado, con valor meramente interpretativo, que el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, en vigor cuando se dictó el acuerdoimpugnado en este proceso, aunque no aplicable a los procedimientos sancionadores iniciados con anterioridad (Disposición Transitoria Única. 1.), contempla en sus artículos 18 y 19 dicho trámite, y la necesidad de su notificación a los interesados, señalándose en el artículo 13.2 que la iniciación, cuyo acuerdo ha de formalizarse con el contenido mínimo que se dispone en el número 1 del mismo artículo, "podrá ser considerada propuesta de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada". También, que el Tribunal Constitucional en su sentencia 29/1989, de 6 de febrero, razonó que "... Sin ningún género de dudas, el derecho a conocer la propuesta de resolución de un expediente sancionador, claramente estipulado en las normas del procedimiento administrativo, forma parte de las garantías que establece el artículo 24.2 de la Constitución, pues sin él no hay posibilidades reales de defensa en el ámbito del procedimiento..."; concluyendo con la afirmación de que la calificación de la falta y la consecuencia punitiva, (son) "elementos ... indispensables de toda acusación sobre los que debe versar el ejercicio del derecho de defensa". Y en fin, que este Tribunal Supremo en su recientísima sentencia de 27 de mayo del año en curso ha afirmado que la propuesta de resolución, en cuanto expresión del principio acusatorio, no puede faltar en el procedimiento administrativo sancionador por exigencias de la Constitución Española de 1978.

TERCERO

Procede pues declarar la nulidad del acto administrativo impugnado, ordenando la retroacción de las actuaciones administrativas al momento inmediatamente posterior a la definitiva propuesta de resolución, a fin de que pueda ejercerse el derecho a la audiencia y a la defensa de la recurrente, en la forma prevista por la Ley. Lo cual hace improcedente el examen en este proceso de las restantes cuestiones suscitadas en el escrito de demanda, por referirse al contenido de la decisión sancionadora que en su caso hubiera de adoptarse.

CUARTO

Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 131.1 de la Ley de la Jurisdicción, no procede hacer una especial imposición de las costas causadas en el proceso.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo Español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Estimamos el presente recurso contencioso administrativo número 982 de 1993, interpuesto por la mercantil "PESCADOS PÉREZ, S.L." contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 1 de octubre de 1993, cuya nulidad declaramos; ordenando la retroacción del procedimiento administrativo al momento inmediatamente posterior a la definitiva propuesta de resolución, a fin de que pueda ejercerse el derecho a la audiencia y a la defensa de la recurrente, en la forma prevista por la Ley. Todo ello sin hacer especial imposición de las costas causadas en este proceso.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leida y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala, Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, la Secretario, certifico.

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