STS, 30 de Noviembre de 1999
| Ponente | JUAN ANTONIO XIOL RIOS |
| Número de Recurso | 6634/1996 |
| Fecha de Resolución | 30 de Noviembre de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta de Noviembre de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Sexta, constituida por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 6634/196, ante la misma pende de resolución, interpuesto por el abogado del Estado, en nombre y representación de la Administración General del Estado, contra el auto dictado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, de fecha 17 de mayo de 1996, confirmado en súplica por otro de 5 junio de 1996
En el recurso 679/96 seguido ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra interpuesto por la representación procesal de D. Antonio contra desestimación presunta por silencio administrativo de recurso ordinario interpuesto, ante al Director General de la Objeción de Conciencia, contra la resolución de fecha 17 de octubre de 1995 del Subdirector General de Objeción de Conciencia, por la que se ordenaba su incorporación a la Prestación Social Sustitutoria en la Cruz Roja de Zaragoza el día 16 de noviembre de 1995, la expresada Sala dictó auto con fecha 17 de mayo de 1996 cuya parte dispositiva dice así:
La Sala acuerda: Acceder a la petición de suspensión del acuerdo impugnado, a que hacen referencia los autos principales. Comuníquese esta resolución por fax a la Administración demandada.
El expresado auto, confirmado en súplica por otro de 5 de junio de 1996 se funda, en síntesis, en que el interés particular puesto en juego debe prevalecer sobre el interés general, máxime cuando los daños que se irrogarían al recurrente serían de imposible reparación.
En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por el abogado del Estado se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:
Motivo primero. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, por infracción del artículo 122 de la misma ley y jurisprudencia del Tribunal Supremo.
Siendo reparables los perjuicios ocasionados al recurrente en virtud de la solvencia de la Administración, resulta prioritario el examen del interés público afectado, con particular referencia a la prestación social sustitutoria, con arreglo a la más reciente doctrina de la Sala (por ejemplo, autos de 9 de julio de 1991 y 7 de enero de 1993), según la cual la suspensión de la prestación puede causar perjuicio para los intereses generales, dado su carácter de instrumento de cumplimiento de un deber constitucional encaminada al cumplimiento de fines útiles a la sociedad (auto de 26 de julio de 1994).
Motivo segundo. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional, por infracción de la doctrinajurisprudencial sobre el fumus boni iuris.
La aplicación de la doctrina del fumus boni iuris comporta resolver la cuestión incidental sobre la suspensión resolviendo el fondo del asunto. Dicha doctrina sólo tiene fundamento lege ferenda. La jurisprudencia considera improcedente examinar el fondo del asunto aplicando la misma (cita diversos autos).
Motivo tercero. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional, por infracción de la jurisprudencia sobre interpretación de los preceptos de la Ley sobre suspensión de los actos administrativos, en la que se sostiene la imposibilidad de suspender los actos negativos (auto de 25 de enero de 1994).
No ha comparecido la parte recurrida.
Para la votación y fallo del recurso se fijó el día 25 de noviembre de 1999, en que tuvo lugar.
En el primer motivo de casación formulado por el abogado del Estado se alega que, siendo reparables los perjuicios ocasionados al recurrente en virtud de la solvencia de la Administración, resulta prioritario el examen del interés público afectado, con particular referencia a la prestación social sustitutoria, con arreglo a la más reciente doctrina de la Sala, según la cual la suspensión de la prestación puede causar perjuicio para los intereses generales, dado su carácter de instrumento de cumplimiento de un deber constitucional encaminado a la realización de fines útiles a la sociedad.
El motivo debe prosperar.
Efectivamente, la Sala de instancia, al acceder a la suspensión de la resolución que ordena la incorporación del recurrente a la prestación social sustitutoria fundándose únicamente en que el interés particular puesto en juego debe prevalecer sobre el interés general, máxime cuando los daños que se irrogarían al recurrente serían de imposible reparación, da por supuesta la existencia de un enfrentamiento de intereses, cuya ponderación no realiza para dirimir el conflicto planteado y decidir cuál de ellos fuese más digno de protección, con lo que infringe la doctrina jurisprudencial de esta Sala, recogida, entre otras, en sus sentencias de fechas 22 de mayo de 1995, 19 de septiembre de 1995, 23 de septiembre de 1995, 23 de octubre de 1995, 25 de noviembre de 1995, 17 de febrero de 1996, 27 de julio de 1996 y 28 de septiembre de 1996, y en los Autos de 1 de abril de 1995, 22 de mayo de 1995, 19 de septiembre de 1995, 13 de noviembre de 1995, 13 de diciembre de 1995, 20 de julio de 1996 y 22 de septiembre de 1997, según la cual es imprescindible llevar a cabo un juicio de ponderación entre el interés general y el particular invocado para acceder o no a la suspensión pedida. Este juicio de ponderación, a pesar de reconocer implícitamente la Sala de instancia la existencia de un peligro para el interés público con la suspensión y de un perjuicio al particular con la denegación de la suspensión, no ha sido efectuado, por lo que se ha vulnerado la expresada doctrina jurisprudencial.
En el segundo motivo de casación se alega que la aplicación de la doctrina del fumus boni iuris comporta resolver la cuestión incidental sobre la suspensión resolviendo el fondo del asunto; que dicha doctrina sólo tiene fundamento lege ferenda; y que la jurisprudencia considera improcedente examinar el fondo del asunto aplicando la misma.
Este motivo también debe prosperar.
Con el escueto argumento usado por la Sala de instancia para acceder a la suspensión de la ejecución del acuerdo de incorporación se anticipa en cierta manera, al resolver la pieza de suspensión, la decisión de la cuestión de fondo, lo cual no está justificado al socaire de la doctrina jurisprudencial acerca de la apariencia de buen derecho, como ha declarado esta Sala del Tribunal Supremo, entre otras, en su Sentencia de 27 de julio de 1996 (recurso de casación 6220/94, fundamento jurídico tercero), y en sus autos de fechas 22 de noviembre de 1993, 31 de enero de 1994, 1 de julio de 1994, 8 de julio de 1994, 13 de marzo de 1995, 23 de mayo de 1995, 19 de junio de 1995, 27 de junio de 1995, 3 de julio de 1995 y 22 de septiembre de 1997. En ellos se considera necesitada de una prudente aplicación la doctrina del fumus boni iuris para no prejuzgar, al resolver el incidente sobre medidas cautelares, la cuestión de fondo, pues con ello se quebrantaría el derecho fundamental al proceso con las debidas garantías de contradicción y prueba (artículo 24 de la vigente Constitución), salvo en especialísimos supuestos, como aquel, que no es el quenos ocupa, en que se solicite la nulidad del acto administrativo dictado al amparo de una norma o disposición de carácter general declarada previamente nula o cuando se impugna un acto idéntico a otro que ya fue anulado jurisdiccionalmente.
Finalmente, se aduce en el último motivo de casación esgrimido que la Sala de instancia ha infringido la doctrina jurisprudencial que no permite la suspensión de la ejecutividad de los actos negativos, pero tal invocación se basa en una inexacta calificación como tal del acuerdo impugnado, que evidentemente no tiene la condición o naturaleza de un acto negativo y, por consiguiente, tal motivo de casación debe rechazarse sin más consideraciones.
La estimación de los dos primeros motivos de casación formulados por el abogado del Estado obliga a resolver el litigio, como dispone el artículo 102.1.3.º de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, aplicable a este proceso por razones temporales, dentro de los términos en que aparece planteado el debate, que no son otros que la imprescindible ponderación entre el interés público, que quedaría comprometido si se suspende la ejecución del acto, y el interés particular que se vería perjudicado con la incorporación a la prestación social sustitutoria.
La representación procesal del solicitante de la suspensión de la ejecutividad del acuerdo impugnado, que no ha comparecido en este recurso de casación, no alegó en la instancia los perjuicios concretos que podía causarle la ejecución del acuerdo, sino que se limitó a invocar la inexistencia de perjuicio al interés público y la tardanza en resolver por la Administración la petición de suspensión, que a su juicio sería un reconocimiento de la inexistencia de perjuicios a dicho interés, así como la existencia de indicios de estar fundada la petición de pase a la reserva en cuanto al fondo.
La inexistencia de perjuicios al interés público no resulta demostrada, como es obvio, por la tardanza en resolver por parte de la Administración, que implica el incumplimiento de un deber impuesto por la ley y la posibilidad de exigir, en su caso, las responsabilidades oportunas, pero no afecta a la apreciación de las circunstancias de la cuestión que debe ser objeto de decisión. Tampoco los indicios que el recurrente supone que concurren en favor de una decisión de fondo favorable constituyen argumento suficiente para dar lugar a la petición de suspensión, como ha quedado razonado al examinar la no aplicabilidad al caso presente de la doctrina del fumus boni iuris.
Los perjuicios alegados en abstracto para el recurrente carecen, así, de entidad alguna y son por ello intranscendentes para suspender la ejecutividad de la orden de incorporación a la prestación social sustitutoria, porque el interés general o colectivo reclama un ordenado e igualitario sistema de ejecución de tales prestaciones por los objetores de conciencia, ya que, de lo contrario, la dilación en la incorporación a estas prestaciones produciría desorden en los programas establecidos por la Administración al alterarse los plazos y los destinos, que han de venir prefijados con suficiente antelación para resultar aquéllas posibles y eficaces. Este perjuicio al interés público consideramos que debe evitarse y es prevalente frente al interés particular en dilatar hasta la ejecución de la sentencia el cumplimiento de dicha prestación, por lo que no procede acceder a la suspensión interesada (como hemos declarado, entre otras resoluciones, en la sentencia de 28 de febrero de 1998, recurso número 2053 de 1994).
La prestación social sustitutoria, en efecto, constituye un instrumento de cumplimiento por el objetor de conciencia de un deber constitucional encaminado a la satisfacción de fines colectivos y socialmente útiles, como hemos declarado en diversas resoluciones (v. gr., sentencia del Tribunal Supremo de 19 de abril de 1996 y auto de 20 de julio de 1995). Éstos pueden verse perjudicados si se accediese de una manera generalizada o con un criterio aplicable a un número de casos considerable a la suspensión de la prestación, aun cuando sólo comportase un retraso en su realización (sentencia de 27 de enero de 1998). La realización de dicha prestación constituye el cumplimiento de un deber social establecido específicamente con esta naturaleza en la Constitución, con independencia de que constituya un instrumento sustitutorio del servicio militar para garantizar la libertad ideológica. Por ello, aun siendo el objeto y finalidad del servicio militar y de la prestación social completamente distintos, cabe predicar de la prestación idéntica importancia que la que tiene el deber al que sustituye y, por tanto, su carácter esencial para el interés público, tal y como señala el auto de esta sala de 20 de julio de 1995.
Los intereses públicos en juego en principio tienen prevalencia respecto de los particulares que puedan resultar afectados por el cumplimiento de un deber social si éste tiene suficiente relevancia reconocida por el ordenamiento jurídico. Así es respecto de la prestación social de los objetores de conciencia. Este es el criterio seguido con carácter general por esta Sala cuando de la suspensión de la obligación de incorporarse al ejercicio de la prestación social sustitutoria se trata (sentencias, entre otras, de 23 de diciembre de 1996, recurso número 654/1995, 20 de diciembre de 1996, recurso número 7708/1994,16 de diciembre de 1996, recurso número 3300/1995, y 19 de septiembre de 1996, recurso número 4642/1994, además de las ya citadas).
Al ser estimados dos de los motivos de casación invocados, procede declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto con anulación del auto recurrido, y por las razones expuestas en el precedente fundamento jurídico no se debe acceder a la suspensión de la ejecutividad del acuerdo impugnado.
Cada parte habrá de satisfacer sus propias costas causadas en este recurso de casación, según dispone el artículo 102.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, sin que proceda hacer expresa condena al pago de las producidas en la instancia al no apreciarse temeridad ni dolo en las partes, como establece el artículo 131.1 de esta misma Ley, todos ellos aplicables al caso por razones temporales, según se desprende de la disposición transitoria novena de la nueva Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa.
Que debemos declarar y declaramos que ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra el auto dictado con fecha 17 de mayo de 1996 por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en el recurso 679/96 interpuesto por la representación procesal de D. Antonio contra desestimación presunta por silencio administrativo de recurso ordinario interpuesto ante al Director General de la Objeción de Conciencia contra la resolución de fecha 17 de octubre de 1995, del Subdirector General de Objeción de Conciencia por la que se ordenaba su incorporación a la Prestación Social Sustitutoria en la Cruz Roja de Zaragoza el día 16 de noviembre de 1995. La parte dispositiva de dicho auto, confirmado en súplica por otro de 5 de junio de 1996, dice así:
La Sala acuerda: Acceder a la petición de suspensión del acuerdo impugnado, a que hacen referencia los autos principales. Comuníquese esta resolución por fax a la Administración demandada.
Casamos y anulamos los autos recurridos, que declaramos sin valor ni efecto alguno.
Desestimamos la petición de suspensión de la ejecutividad del acto impugnado sustanciada en la pieza separada de suspensión de la que el presente recurso de casación trae causa.
No ha lugar a imponer las costas causadas en la instancia y, en cuanto a las de casación, cada parte satisfará las suyas.
Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leida y publicada fue la anterior sentencia dictada por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Juan Antonio Xiol Ríos, en audiencia pública celebrada en el mismo día de la fecha. Certifico. Rubricado.
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