STS, 13 de Marzo de 1999
| Ponente | RICARDO ENRIQUEZ SANCHO |
| Número de Recurso | 283/1993 |
| Fecha de Resolución | 13 de Marzo de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a trece de Marzo de mil novecientos noventa y nueve.
VISTO el recurso de casación, que ante Nos pende, interpuesto por el Ayuntamiento de La Coruña, representado por el Procurador D. Gabriel Sánchez Malingre y por D. Luis María , representado por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillen, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de fecha 5 de noviembre de 1992, sobre acuerdo de aprobación definitiva del Proyecto de Revisión y Adaptación del Plan General de Ordenación Urbana de La Coruña, habiendo comparecido como parte recurrida la Xunta de Galicia, representada por un Letrado de su Servicio Jurídico.
Por acuerdo de 25 de enero de 1985 la Consellería de Ordenación del Territorio y Obras Públicas de la Junta de Galicia aprobó definitivamente el Proyecto de Revisión y Adaptación del Plan General de Ordenación Urbana de La Coruña, e interpuesto contra él recurso de reposición, entre otros, por
D. Jose Ángel , D. Pedro Francisco , Dª Fátima , Dª Sofía y Dª Clara , fue desestimado por acuerdo de 30 de septiembre del mismo año.
Contra la anterior resolución se interpuso ante el Tribunal Superior de Justicia de Galicia por D. Jose Ángel , D. Pedro Francisco , Dª Fátima , Dª Sofía y Dª Clara , recurso contencioso administrativo nº 1495/85, y por D. Luis María , el nº 1497/85, los cuales fueron acumulados y resueltos por sentencia de 5 de noviembre de 1992, en la que, rechazando la causa de inadmisibilidad opuesta al recurso nº 1497/85, se estimaban en parte dichos recursos y se anulaban los acuerdos impugnados en cuanto al sistema de transferencia de aprovechamiento urbanístico previsto en el Plan, anulando su Norma 41, a) y b), desestimando las demás pretensiones deducidas en dichos recursos.
Frente a la anterior sentencia se ha interpuesto el presente recurso de casación en el que, una vez admitido y tramitado conforme a las prescripciones legales se ha señalado para la votación y fallo el dia 4 de febrero de 1999, fecha en la que comenzó la deliberación, que ha terminado el día 9 de marzo de 1999.
El Ayuntamiento de La Coruña y D. Luis María interponen recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 5 de noviembre de 1992, que estimó en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto contra acuerdo de la Consellería de Ordenación del Territorio y Obras Públicas de la Junta de Galicia de 25 de enero de 1985, que aprobó definitivamente el Proyecto de Revisión y Adaptación del Plan General de Ordenación Urbana de La Coruña, anuló dicho plan en cuanto al sistema de transferencias de aprovechamientourbanístico que él autorizaba, declarando nula su Norma 41 a) y b), y desestimó la pretensión de D. Luis María de que se anulase la clasificación como suelo no urbanizable de un terreno lindante con la Torre de Hércules contenida en el Plan, y que se clasificase como suelo urbano.
Antes de seguir adelante conviene hacer una consideración sobre la intervención procesal de la Junta de Galicia en este recurso de casación. Como autora del acto impugnado compareció en primera instancia como parte demandada, junto al Ayuntamiento de La Coruña, pero no interpuso recurso de casación contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, sino que se ha personado ante esta Sala como parte recurrida, y en tal concepto ha sido tenida por parte y se le ha conferido traslado para que formulase escrito de oposición al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de La Coruña y D. Luis María . Aunque en su escrito de personación la Junta de Galicia manifestó que se personaba como parte recurrida tanto en el recurso de casación preparado por el Ayuntamiento de La Coruña como en el de D. Luis María , es claro que no existe contraposición de intereses entre la Comunidad de Galicia y el Ayuntamiento de La Coruña pues, en cuanto a las determinaciones del plan a que se refiere el presente proceso, la Comunidad se limitó a la aprobación definitiva del proyecto que le había remitido el Ayuntamiento, hasta el punto de que cuando la Junta de Galicia formula su escrito de oposición se limita, en el Suplico del mismo, a pedir la desestimación del recurso de casación interpuesto por D. Luis María . No obstante, en la fundamentación de dicho escrito dedica un apartado a combatir la sentencia de instancia en el mismo sentido que lo había hecho el Ayuntamiento de La Coruña, en una suerte de adhesión al recurso de casación interpuesto por dicha Corporación, en cuyo estudio no cabe entrar.
Asimismo conviene despejar dos objeciones opuestas por D. Luis María al examen de los presentes recurso de casación. Una se refiere al presentado por él mismo, respecto al cual alega que con posterioridad a la interposición del recurso de casación ha llegado a un acuerdo transaccional con el Ayuntamiento de La Coruña, en cuya virtud dicha Corporación se comprometía a modificar el Plan General de Ordenación Urbana clasificando la finca de su propiedad a que se refiere este proceso como suelo urbano. Sin embargo en nada afecta esta circunstancia al presente proceso, no sólo porque se aporta una simple fotocopia de ese documento, en algunos extremos ilegible, sino porque la ejecución del convenio que se dice celebrado requiere de actos posteriores, entre otros la ratificación por el Pleno de la Corporación y la modificación del Plan General de Ordenación, cuya realización no se ha acreditado. La segunda objeción se dirige contra el recurso interpuesto por el Ayuntamiento de La Coruña, del que se dice que debió haber sido declarado inadmisible por no haberse cumplido en el escrito de preparación los requisitos exigidos por el artículo 96.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción (LJ). El recurrente se limita a formular esta alegación sin preocuparse de señalar qué requisito de los contenidos en dicho precepto es aquel cuya ausencia imputa al escrito de preparación de dicho recurso, pese a que esta Sala en su providencia de 4 de noviembre de 1993 ya había declarado su admisión, por lo que esta alegación debe ser desestimada
.
Al amparo del artículo 95.1.4º LJ alega el Ayuntamiento de La Coruña que la Sala de instancia debió haber declarado la inadmisión del recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Luis María por no haber formulado contra el acuerdo de aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de dicho municipio el preceptivo recurso de reposición, infringiendo así lo establecido en el artículo
52 LJ, vigente en la fecha en que se publicó el plan a que se refiere el presente proceso.
Aunque las partes hayan planteado esta cuestión en función de si, por su condición de interesado en el expediente de elaboración del plan, el acuerdo de aprobación definitiva de éste debía o no haber sido notificado personalmente a D. Luis María , desde el punto de vista de la necesidad de interponer previo al recurso contencioso administrativo recurso de reposición, aquella notificación es irrelevante, porque tratándose, como es un plan general de ordenación urbana, de una disposición de carácter general, no era preciso la formulación previa de ese recurso, como establecía el artículo 53. e) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción de 27 de diciembre de 1956, en la redacción vigente en la fecha a que se refiere el presente recurso.
La Sala de instancia anuló el artículo 41 a) y b) de las Normas Urbanísticas del Plan, reguladoras de las transferencias de aprovechamiento urbanístico en suelo urbano, por entender aplicable la doctrina de esta Sala, plasmada, entre otras, en las sentencias de 21 de diciembre de 1987, 30 de junio de 1989, 17 de julio de 1990, 17 de febrero de 1991, 16 de junio y 8 de julio de 1992. En estas sentencias se trataba de un mecanismo por el cual para abonar el importe de las indemnizaciones debidas a los propietarios de terrenos clasificados como urbanos y de cesión obligatoria al municipio (conforme a criterios que desbordaban los establecidos en el artículo 83.3.1 TRLS), se establecía una especie de reparcelaciónen todo el suelo urbano y se imponía a todos los solicitantes de licencias de edificación la obligación de satisfacer una cantidad de dinero a imputar en una hipotética cuenta provisional de liquidación reparcelatoria, destinada a nutrir al Ayuntamiento de fondos para la adquisición de aquellos terrenos destinados a viales o terrenos de equipamiento. En tales casos esta Sala anuló los planes en que se preveía ese método por entender que el mismo contradecía principios esenciales, como son el de justa distribución de beneficios y cargas, consustancial a todo proceso urbanizador, al imponerse cesiones no exigidas en el artículo 83.3.1 TRLS, el de simultaneidad en el reparto de cargas y beneficios, que es inherente a la reparcelación, y el de la proscripción de cualquier discriminación entre propietarios, al producirse una grave diferencia de trato entre los propietarios de solares que contribuyen económicamente a la adquisición de terrenos destinados a dotaciones y los de terrenos edificados, que pueden beneficiarse ya de las dotaciones costeadas por los primeros pero no contribuyen ni pagan hasta la fecha, indeterminada e incierta, de su demolición y posterior edificación, sin que nada pudiera garantizar que para entonces subsistiera el plan. Sin embargo, desde sus sentencias de 22 de junio de 1981 y 4 de mayo de 1982, esta Sala ha reconocido la posibilidad de las transferencias de aprovechamiento urbanístico en suelo urbano, sobre la base de la fijación en él de un aprovechamiento tipo y de la actuación según el procedimiento de la reparcelación económica en unidades de actuación discontinuas, y las normas del Plan General que examinamos, en contra de lo sostenido por la sentencia de instancia, responden mas al modelo enjuiciado en estas últimas sentencias que al de aquellas.
A diferencia del Plan General de Mieres, objeto de la sentencia de 21 de diciembre de 1987, en el que ahora examinamos no se cuestiona que las cesiones impuestas en suelo urbano se ajusten a los términos del artículo 83.3.1 TRLS, y a diferencia de ella y de las demás citadas por la Sala de instancia, así como de otras muchas mas dictadas por este Tribunal en recursos interpuestos contra el Plan General de Madrid (9 y 3 de marzo de 1998, entre las mas recientes), no se trata de una reparcelación económica de carácter obligatorio, sino de una posibilidad libremente convenida entre los interesados, conforme a lo establecido en el artículo 124.1 TRLS.
Básicamente el sistema parte del establecimiento de un aprovechamiento denominado normal para el suelo urbano, que concreta en él el contenido del derecho de propiedad, conforme al artículo 76 TRLS, y el de un aprovechamiento máximo, que no pertenece al propietario del suelo en que se sitúa sino que corresponde a los titulares de otros terrenos en suelo urbano destinados a uso dotacional, que sólo puede utilizar el propietario del suelo edificable previo acuerdo con los propietarios de estos últimos terrenos, o con el Ayuntamiento si el aprovechamiento derivado de aquellos ha pasado a él, previa indemnización o compra a los propietarios.
El Artículo 41. a) de las Normas Urbanísticas del Plan prevé la posibilidad de que el propietario utilice ese aprovechamiento superior al normal si cede terrenos en suelo urbano destinados a equipamientos de los que resulte ese aprovechamiento acumulable, y el 41 b) se refiere al supuesto de que ese propietario compre al Ayuntamiento una cantidad equivalente al valor del terreno necesario para situar ese aprovechamiento de exceso, pero esta última posibilidad no altera la naturaleza del mecanismo, significando únicamente la actuación intermediaria de la Administración, a fin de facilitar la gestión del plan en suelo urbano. La cantidad satisfecha a la Administración no es una compra abstracta de aprovechamiento, sino del aprovechamiento derivado de un terreno que aquélla ha adquirido previamente, pero cuya identificación y aprovechamiento resultante ha de determinarse necesariamente, conforme al procedimiento que para la delimitación de unidades de actuación establece el artículo 38 del Reglamento de Gestión Urbanística, procediéndose a la reparcelación, pudiéndose tramitar conjuntamente la reparcelación y la delimitación. Como el artículo 78.3 de dicho Reglamento prevé la posibilidad de que en suelo urbano y en los casos de reparcelación voluntaria, la unidad reparcelable sea discontinua, e incluso referirse a parcelas aisladas, siempre que quede asegurado el cumplimiento del plan y no se irrogue perjuicio a tercero, y estos son los parámetros a los que se ajustan las citadas normas del Plan General que nos ocupa, hemos de estimar el motivo de casación opuesto por el Ayuntamiento de La Coruña, por infracción de este precepto reglamentario así como del artículo 124 TRLS.
Unicamente cabe advertir que el establecimiento de aquel aprovechamiento normal es una determinación impugnable como cualquier otra del planeamiento, en particular y por lo que ahora importa, si el mismo se estableciera arbitrariamente o con un contenido tan exiguo que impusiera la compra de los aprovechamientos superiores como único medio de obtener el lógico beneficio de los solares existentes, estableciendo una inaceptable desigualdad con las fincas ya construidas y desvirtuando el mecanismo descrito, que se basa en la libre voluntad de los que intervienen en la reparcelación, pero nada de esto ha sido probado en el presente proceso.
D. Luis María opone tres motivos de casación al pronunciamiento de la sentencia deinstancia contrario a su pretensión de que anulase la clasificación como suelo no urbanizable de un terreno que él entendía debía clasificarse como suelo urbano.
En el primer motivo de casación denuncia infracción del artículo 78 TRLS por cuanto el terreno en cuestión contaba con todos los servicios que el apartado a) de dicho precepto exige para el suelo urbano. El recurrente fundamenta este motivo en una valoración de las pruebas practicadas en la instancia que han sido apreciadas por el Tribunal "a quo" de un modo diferente. En su Fundamento de Derecho Octavo la Sala de instancia pondera el resultado de las distintas pruebas practicadas y llega a la conclusión de que el terreno del recurrente ni cuenta con los servicios requeridos por el artículo 78 a) TRLS, ni está integrado en la trama urbana de la ciudad, y ya se ha dicho que estas apreciaciones no pueden ser combatidas en un recurso de casación.
Como segundo motivo de casación, invocando también infracción del artículo 78 TRLS, el recurrente alega que puesto que el terreno estaba antes clasificado como suelo urbano no puede ya perder esta clasificación, citando en su apoyo varias sentencias de esta Sala de las que no aporta otro dato que su fecha, ( 28 de diciembre de 1983, 13 de julio de 1978, 30 de diciembre de 1986, 8 de marzo de 1988 y 19 de febrero de 1990), que en modo alguno mantienen esa doctrina. La vinculación del planificador a lo que ha venido en llamarse "fuerza normativa de lo fáctico" significa que ha de clasificarse necesariamente como suelo urbano el terreno que disponga de los servicios enumerados en el artículo 78 a) TRLS,. pero no que no pueda alterarse esa clasificación si los terrenos habían sido clasificados como suelo urbano pese a no contar con esos servicios.
Finalmente, cita el recurrente el artículo 24 de la Constitución en relación con la, a su juicio, indebida denegación del recibimiento del proceso a prueba. Pero este motivo ha de rechazarse, en primer lugar porque se ha invocado bajo la cobertura del artículo 95.1.4º L.J, cuando el aplicable sería el 95.1.3º de la misma ley, en segundo lugar porque la Sala de instancia consideró no relevantes los puntos de hecho propuestos como objeto de prueba por el actor, que no ha acreditado que esa denegación le haya causado indefensión y, finalmente, porque para mejor proveer la Sala ha practicado la prueba necesaria en orden a la determinación de la clasificación urbanística adecuada para la finca del recurrente, y conforme al resultado de aquélla ha adoptado su decisión.
Por lo expuesto procede estimar el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de La Coruña, sin hacer declaración expresa sobre las costas derivadas del mismo y desestimar el recurso de casación interpuesto por D. Luis María , condenándole al pago de las costas causadas, todo ello conforme a lo dispuesto en el artículo 102.2 y 3. de la Ley de esta Jurisdicción.
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Desestimamos el recurso de casación interpuesto por D. Luis María contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 5 de diciembre de 1992, condenándole al pago de las costas causadas.
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Declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de La Coruña contra dicha sentencia, sin hacer especial declaración sobre las costas causadas en él.
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Casamos la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 5 de diciembre de 1992, en cuanto al pronunciamiento relativo a la anulación del artículo 41.
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y b) de las Normas Urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana de La Coruña.
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Desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Jose Ángel , D. Pedro Francisco , Dª Fátima , Dª Sofía y Dª Clara , contra el acuerdo de la Consellería de Ordenación del Territorio y Obras Públicas de la Junta de Galicia, de 25 de enero de 1985, que aprobó definitivamente el Proyecto de Revisión y Adaptación del Plan General de Ordenación Urbana de La Coruña, confirmando los artículos 41.
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y b) de sus Normas Urbanísticas, sin hacer especial declaración sobre las costas causadas en dicho recurso.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos
VOTO PARTICULAR
FECHA:13/03/99LECTORES:
Ricardo Enríquez Sancho
COMENTARIOS:
Que formula el Magistrado Excmo.Sr.D.Mariano de Oro-Pulido y López, en relación con la sentencia dictada en el recurso de casación nº 283/1993.
Con total respeto a la opinión mayoritaria de la Sala, disiento del fallo estimatorio del recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de A Coruña en base a las siguientes consideraciones:
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- El sistema diseñado en el Plan General de Ordenación Urbana de 1985 de la citada Ciudad parte, como se señala en el fundamento tercero de la sentencia de la que se discrepa, del establecimiento en suelo urbano de un aprovechamiento normal y de otro denominado máximo "que no pertenece al propietario del suelo", sino que se atribuye al Ayuntamiento para la adquisición de terrenos "destinados a viales, zonas verdes, espacios libres y equipamientos públicos, adquiridos previamente por el Ayuntamiento" -artículo 41 de la Normativa del Plan-. Disocia, pues, el derecho de propiedad y el aprovechamiento urbanístico atribuido por el Plan, al asignar tal aprovechamiento tanto al titular dominical como al Ayuntamiento, estableciendo, en definitiva, un aprovechamiento tipo similar al posteriormente regulado en la Ley 8/90 de 25 de julio.
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- La bondad intrínseca del referido sistema, en cuanto posibilita, a través de la técnica de las transferencias de aprovechamiento urbanístico, la regeneración del suelo urbano consolidado, así como la posterior consagración de dicho sistema en la ya citada Ley 8/90 -sin tener en cuenta la incidencia de la sentencia del Tribunal Constitucional 61/97 de 20 de marzo, en dicha Ley o, mejor aún, en el Texto Refundido 1/92, de 26 de junio- no puede hacernos olvidar que el marco legal de referencia viene dado, ratione temporis, por el anterior Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976.
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- Obligado será recordar que el derecho de propiedad debe ser necesariamente regulado por Ley -artículo 53.1 de la Constitución-. Cierto es que tal reserva legal ha sido flexibilizada por el artículo 33.2 de la propia Constitución, al disponer que la regulación de tal derecho ha de realizarse "de acuerdo con las leyes", lo que ha llevado a esta Sala a decir en numerosas ocasiones, que no sólo la ley sino también los "productos normativos" de la Administración -y entre ellos el Plan- pueden contribuir a determinar el contenido último del derecho de propiedad -sentencias de 2 de febrero de 1987, 17 de junio de 1989, 28 de noviembre de 1990, 12 de febrero de 1991, etc.-. Sin embargo, la flexibilización de tal reserva legal ha de operar, como también ha declarado esta Sala, en la medida en que resulte necesaria, es decir, en la medida en que el Plan sirve de instrumento para concretar y materializar en cada parcela de terreno los criterios generales y abstractos a que responden las leyes, pero no puede actuar con independencia para configurar un régimen jurídico al margen del previsto en la Ley.
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- Ya hemos dicho que, en el presente caso, el régimen urbanístico del suelo viene impuesto por el Texto Refundido de 1976, cuyo artículo 76 dispone que las facultades urbanísticas del derecho de propiedad se ejercerán dentro de los límites y "con el cumplimiento de los deberes" establecidos en la Ley o, en virtud de los mismos, por los Planes de Ordenación -en los términos señalados en el apartado anterior-"con arreglo a la clasificación urbanística de los predios". Pues bien, dicho régimen se desarrolla en los artículos siguientes distinguiendo, por lo que a los deberes de los propietarios de suelo se refiere y en lo que ahora importa, los del suelo urbano -artículo 83- y los del suelo urbanizable -artículo 84-. La coincidencia sustancial de unos y otros -cesión gratuita de terrenos para viales, etc., costeamiento de la urbanización y edificación de los solares en plazo- desaparece precisamente en cuanto a la cesión del aprovechamiento medio se refiere, cuyo cumplimiento se exige únicamente a los propietarios de suelo urbanizable -artículo
84.3.b)-. No existe, sin embargo, igual obligación para los propietarios de suelo urbano.
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- En el Texto Refundido de 1976 corresponde a los propietarios de suelo urbano, la totalidad del aprovechamiento lucrativo permitido por el Plan, sin que exista limitación legal o deber alguno de cesión de parte de dicho aprovechamiento. Criterio seguido, por otra parte, en la vigente Ley 6/1998, de 13 de abril, al menos en cuanto a los propietarios de terrenos en suelo urbano consolidado se refiere -artículo 14.1.-. El referido Texto Refundido no establece, pues, para los propietarios de suelo urbano un deber o cesión de aprovechamiento medio similar al previsto para los del suelo urbanizable, sin que, en consecuencia, el mismo pueda ser impuesto por el Plan. Podrá, incluso, cuestionarse si el establecimiento de dicho deber es competencia exclusiva del legislador estatal, en cuanto encargado de regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad esencial del ejercicio del derecho de propiedad -artículo 149.1.1ª de la Constitución- o sí, por el contrario, puede también corresponder al legisldor autonómico, pero lo que no puede objetarse esla carencia de rango del Plan para su imposición.
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- Conviene, por último, señalar que tampoco comparto el criterio mayoritario de la Sala en cuanto entiende -fundamento tercero, párrafo segundo- que "no se cuestiona que las cesiones impuestas -en el Plan litigioso- se ajusten a los términos del artículo 83.3.1. TRLS" así como que "no se trata de una reparcelación económica de caracter obligatorio, sino de una posibilidad libremente convenida entre los interesados", ya que:
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- Tales declaraciones resultan, a mi juicio, absolutamente incompatibles por cuanto:
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Si, como se afirma, tales cesiones son obligatorias no podría dejarse su cumplimiento a la libre voluntad del interesado.
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Si, como también se afirma, tienen carácter voluntario, no podrían tener encaje en el citado artículo
83.3.1º.
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- En el texto de 1976 el deber de cesión de los propietarios de suelo urbano se limita a determinadas dotaciones locales: "viales, parques, jardines públicos y centros de educación general básica al servicio del polígono o unidad de actuación correspondiente". En este sentido esta Sala tiene reiteradamente declarado que en suelo urbano las cesiones obligatorias y gratuitas son las que "taxativamente" enumera el citado artículo 83.3.1º -sentencias de 12 de junio y 28 de noviembre de 1990, 5 de abril de 1991, 5 y 12 de febrero de 1992, etc.-y, en el presente caso, además de extenderse a otras dotaciones públicas no comprendidas en dicho precepto -ver apartado 1 del presente voto-, ni siquiera consta que queden al servicio del polígono o unidad de actuación en el que los terrenos en cuestión están incluidos.
Por todo ello entiendo que debió declararse no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de La Coruña.
Madrid, a 13 de marzo de 1999.
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