STS, 12 de Febrero de 2000
| Ponente | PASCUAL SALA SANCHEZ |
| ECLI | ES:TS:2000:1019 |
| Número de Recurso | 242/1997 |
| Fecha de Resolución | 12 de Febrero de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a doce de Febrero de dos mil.
VISTO por la Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal, integrada por los Excmos. Señores Magistrados anotados al margen, el recurso contencioso administrativo interpuesto por las entidades "Autopistas Concesionaria Española S.A. ACESA)", representada por el Procurador Sr. Calleja García y luego desistida en este proceso; "Autopista Vasco Aragonesa C.E.S.A. (AVASA), representada por el Procurador Sr. Márquez de Prado Navas; "Eurovías, Concesionaria Española de Autopistas", y "Europistas Concesionaria Española de Autopistas S.A.", estas dos últimas representadas por la Procuradora Sra. Casado Deleito y todas bajo dirección letrada, recursos que fueron registrados bajo los números 242/97, el primero, al que fueron acumulados los restantes, registrados, a su vez, bajo los números 419/97, 428/97 y 427/97, respectivamente y en que se impugnaba el Real Decreto 365/1997, de 14 de Marzo, por el que ser prorrogaron las tarifas y peajes vigentes en las autopistas de peaje de titularidad de la Administración General del Estado y se interesaba la indemnización de los perjuicios sufrídos como consecuencia de la prórroga de tarifas y peajes acordada por el Real Decreto de referencia, habiendo comparecido, como parte recurrida, la Administración General del Estado, representada por el Sr. Abogado del Estado.
A) Por Real Decreto 365/1997, de 14 de Marzo, se prorrogaron las tarifas y peajes vigentes en las autopistas de titularidad de la Administración General del Estado, que se publicó en el BOE de 15 de Marzo de 1997. B) Por otra parte, la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Transportes, por resolución de 20 de Marzo de 1997, denegó la revisión de las tarifas y peajes que regían en las concesiones administrativas de las autopistas de que las entidades actoras eran concesionarias y que había solicitado.
Contra la mencionada disposición, todas las entidades referidas interpusieron recurso contencioso administrativo. Además, "Autopistas Concesionaria Española S.A. (ACESA) interesó la ampliación del recurso a la precitada resolución del Secretario de Estado de referencia, de 20 de Marzo de 1997, y contra esta misma, las entidades Eurovías y Europistas dedujeron asimismo su recurso, solicitando en Otrosí que, en caso de no considerarse competente la Sala para su conocimiento, se señalase la Sala Jurisdiccional competente para poder personarse ante ella en plazo. Por Providencias, respectivas, de la Sección Tercera de esta Sala, a que habían sido inicialmente repartidos los recursos nºs 428/97 y 427/97, de fechas ambas de 23 de Mayo de 1997, se acordó la remisión a la Sala de lo Contencioso de la Audiencia Nacional, como competente para conocer de la impugnación del referido acuerdo, del oportuno testimonio de particulares, siguiendose ante dicha Sala los recursos acumulados 8/808/97 y 8/955/97.
Admitidos los recursos a trámite, y practicadas las actuaciones pertinentes, se confirió traslado a las recurrentes a efectos de formulación de demanda, traslado que evacuaron en su oportunidad, y en la que suplicaron sentencia con el siguiente tenor: "Autopistas Concesionaria Española S.A. (ACESA),interesando se declarasen nulos tanto el Real Decreto 365/1997 como la Resolución de la Secretaría de Estado mencionada de 20 de Marzo de 1997 y se declarase su derecho a ser indemnizada de los daños y perjuicios sufridos por la menor percepción de ingresos por peaje en las autopistas de que era concesionaria. Las tres restantes entidades, interesando, por su parte, la declaración de disconformidad jurídica del Real Decreto impugnado y el reconocimiento del derecho a ser indemnizadas de los menores ingresos habidos por peajes que aquel determinó. Conferido traslado para contestación a la representación del Estado, se opuso al recurso y solicitó sentencia que declarase la inadmisibilidad de los recursos en cuanto a las pretensiones de revisión de la tan repetida resolución del Secretario de Estado por incompetencia de la Sala -arts. 82.a) y c) de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable- y, en su defecto, su desestimación por ser, en su criterio, ajustados a Derecho tanto la disposición impugnada como el acto recurrido.
Mediante escrito de 27 de Enero de 1999, la representación de "Autopistas Concesionaria Española, S.A. (ACESA) solicitó el desistimiento a la vista del Real Decreto 2346/1998, que la compensó de los perjuicios sufridos mediante la modificación de determinados términos de su concesión, teniéndola por desistida el Auto de la Sala de 25 de Febrero de 1999. Recibido el recurso a prueba mediante auto de 25 de Marzo siguiente, fué propuesta y practicada la documental que cada parte, excepto la representación del Estado, propuso, con el resultado que obra en autos. Declarado terminado y concluso el período probatorio, las partes formularon por su orden conclusiones sucintas, en que destacaron la sentencia pronunciada por esta Sala en 6 de Febrero de 1999, en que se resolvió recurso idéntico al aquí deducido de la entidad "Ibérica de Autopistas S.A. (Iberpistas)".
Evacuado el trámite de conclusiones y señalada, para votación y fallo, la audiencia del 1º de los corrientes, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.
Esta Sala, en Sentencia de 6 de Febrero de 1999, recaida en el recurso contencioso administrativo 400/1997, ha tenido ocasión de pronunciarse acerca de la legalidad del Real Decreto aquí impugnado, Real Decreto 365/1997, de 14 de Marzo, por el que se prorrogaron las tarifas y peajes hasta entonces vigentes en las autopistas de peaje de la titularidad de la Administración General del Estado, y acerca, también, de la de la Resolución de 20 de Marzo siguiente, del Secretario de Estado de Infraestructuras y Transportes del Ministerio de Fomento, por virtud del cual fueron denegadas las propuestas de revisión de tarifas y peajes de las concesiones administrativas de las entidades recurrentes formuladas de conformidad con lo establecido en el Real Decreto 210/1990.
En consecuencia, siendo sustancialmente el mismo el problema planteado y habiéndose declarado en la mencionada sentencia la ilegalidad del Real Decreto antes referido y del acuerdo denegatorio de la revisión de tarifas y peajes asimismo señalado, la Sala ha de mantener la misma solución para los recursos contencioso administrativos acumulados en este proceso, con excepción, conforme luego se dirá, del pronunciamiento relativo a la resolución de la Secretaría de Estado, respecto de la que ninguno de los recursos subsistentes en este proceso interesó pronunciamiento anulatorio.
Como destacó la referida sentencia y resulta del contenido de las demandas aquí presentadas por las entidades que han mantenido sus recursos -ya se hizo constar en los antecedentes el desistimiento de "Autopistas Concesionaria Española S.A. (ACESA)"-, lo que se discute en los acumulados en este proceso, en lo que hace referencia al Real Decreto impugnado, son las consecuencias económicas negativas que para los recurrentes supuso la no entrada en vigor de la revisión de las tarifas en el momento adecuado sin, además, compensación económica alguna de la Administración concedente.
No se discuten, en consecuencia, las tarifas resultantes del Real Decreto impugnado, sino los perjuicios inherentes al mantenimiento de las tarifas antiguas desde el 1º de Abril de 1997 al 1º de Septiembre del mismo año, que es período al que afecta la prórroga dispuesta por el Real Decreto de referencia.
Argumentan las partes recurrentes que tenían derecho a revisar sus tarifas en el mes de Marzo de 1997 y, por causa de la promulgación del Real Decreto mencionado, se vieron privadas del beneficio que les hubiera supuesto la aplicación de las nuevas tarifas hasta el 1º de Septiembre siguiente, sin que, pese a haber tenido en cuenta en su art. 2º la aplicación de "cualquier procedimiento legalmente previsto que conduzca al restablecimiento del equilibrio económico financiero", la Administración haya articulado, hasta la fecha, medida alguna compensatoria.Teniendo en cuenta que el art. 24 de la Ley Reguladora de las Autopistas en Régimen de Concesión, de 10 de Mayo de 1972, concede a las entidades concesionarias el derecho a instar la revisión anual y que el art. único, epígrafe a), del Real Decreto de 16 de Febrero de 1990 prevé que las revisiones se realizarán anualmente, y el b) que las tarifas revisadas podrán aplicarse por el concesionario en el curso del mes de Marzo de cada año, las demandantes solicitan el reconocimiento de su derecho a ser indemnizadas en la forma que indican.
La Administración recurrida ha opuesto, en primer término, la causa de inadmisibilidad prevista en el art. 82.a) y c) de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable, en relación con los arts. 58 y 66 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Aduce, al respecto, la representación del Estado que el recurso planteado ha de ser calificado de artificial, pues su verdadero objeto y la auténtica pretensión no eran otros, en su criterio, que impugnar la negativa de la revisión tarifaria y peajes y reclamar los daños y perjuicios que tal negativa ha originado, para cuyas finalidades no resultaba imprescindible la impugnación del Real Decreto ni la de la Resolución del Secretario de Estado anteriormente reseñada. La pretensión indemnizatoria, pues, para cuyo conocimiento, por haberse de resolver por el Ministro del Ramo y no por el Consejo de Ministros, no era competente esta Sala, debía ser inadmitida, lo mismo que la impugnación de la resolución denegatoria de la revisión de tarifas.
También, como en la tan repetida Sentencia de 6 de Febrero de 1999, la Sala no puede acoger la causa de inadmisibilidad opuesta. Y no solo porque, como en aquella se dice, la pretensión de las recurrentes no supondría pronunciarse sobre un acto nuevo o inexistente ante la falta de pronunciamiento de la Administración acerca de la indemnización solicitada, habida cuenta que surge, sin solución de continuidad, del incumplimiento por la Administración concedente y a través de los actos impugnados -del Decreto y de la resolución, por tanto- de sus deberes de mantenimiento del equilibrio financiero de las concesiones, sino también porque la resolución de la Secretaría de Estado fué un acto solo impugnado por la entidad que desistió y porque, en todas las demás, la pretensión resarcitoria aparece indisolublemente unida a la prórroga dispuesta por el Real Decreto impugnado, prórroga ésta vulneradora del deber de mantenimiento del equilibrio mencionado al que responderían, precisamente, preceptos como el derecho de revisión anual recogido en el antecitado art. 24 de la Ley de Autopistas en Régimen de Concesión de 1972.
En cuanto al fondo del asunto, la Sala ha de destacar, como ya hizo la sentencia que le sirve de obligada referencia, que fué el plazo diferente y diferido para la entrada en vigor de las nuevas tarifas originado por la prórroga de las anteriores arbitrada por el Real Decreto 365/1997, de 14 de Marzo, el hecho determinante de los perjuicios sufridos por las concesionarias. Estas últimas, por tanto, al no haber podido aplicar las nuevas tarifas desde el 1º de Abril al 31 de Agosto, inclusives, de 1997, han sufrido evidentes perjuicios económicos derivados de una disposición que, en este punto, supuso el incumplimiento del Pliego de Condiciones en virtud del cual se otorgaron las concesiones, el quebranto del equilibrio económico financiero de la concesión y, por ende, la obligación de resarcir o compensar al concesionario perjudicado ex art. 24.2 de la Ley de Autopistas mencionada, 164.2 de la de Contratos de las Administraciones Públicas de 18 de Mayo de 1995 y 1101 del Código Civil, y que esta Sala ha de acoger de conformidad con lo establecido en el art. 42 de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable.
Limitada la impugnación en los recursos acumulados que han de resolverse en este proceso, conforme ya se ha dicho, a la del Real Decreto 365/1997 -sin la extensión, por tanto, a la Resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Transportes del Ministerio de Fomento de 20 de Marzo de 1997- y dado que la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, Sección Octava, de 26 de Febrero de 1998, no prejuzgó el reconocimiento del derecho a indemnización de las allí recurrentes -Eurovías Concesionaria Española de Autopistas y Europistas Concesionaria Española S.A.-que pudiera dimanar de la prórroga arbitrada por la mencionada disposición, procede estimar los recursos contencioso administrativos mantenidos en este proceso parcialmente en los mismos términos en que se pronunció la tantas veces citada Sentencia de esta Sala de 6 de Febrero de 1999, sin que, en cuanto a costas y a la vista de cuanto preceptúa el art. 131.1 de la Ley de esta Jurisdicción aquí aplicable, resulte pertinente hacer especial condena.
En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Que, estimando en parte los recursos contencioso administrativos interpuestos por "Autopista Vasco Aragonesa C.E.S.A. (AVASA)", "Eurovías, Concesionaria Española de Autopistas" y "Europistas Concesionaria Española S.A.", debemos declarar, y declaramos: A) La ilegalidad del Real Decreto365/1997, de 14 de Marzo, sólo en cuanto fijó que las nuevas tarifas y peajes de las autopistas de titularidad de la Administración del Estado comenzarían a aplicarse el 1º de Septiembre de 1997, B) El derecho de las expresadas recurrentes a ser indemnizadas en la cantidad a fijar en ejecución la sentencia, tomando, como base de la indemnización, la diferencia entre las tarifas y peajes prorrogados y las nuevas tarifas y peajes aprobados por la Administración para entrar en vigor a partir del 1º de Septiembre de 1997 y teniendo en cuenta, también, los vehículos que efectivamente hubieran transitado por los tramos de las Autopistas concedidas entre el 20 de Marzo de 1997 y el 1º de Septiembre de 1997, según sus categorías desde el punto de vista tarifario. Y todo ello con los intereses legales correspondientes al período indicado más los procedentes desde el 1º de Septiembre de 1997 hasta el momento en que se produzca el pago efectivo y sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. PASCUAL SALA SÁNCHEZ, estando constituída la Sala en audiencia pública, de lo que como Secretario de la misma CERTIFICO.
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