STS, 12 de Noviembre de 2008
| Ponente | EMILIO FRIAS PONCE |
| ECLI | ES:TS:2008:6032 |
| Número de Recurso | 2235/2005 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 12 de Noviembre de 2008 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a doce de Noviembre de dos mil ocho.
Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 2235/2005, interpuesto por Don Santos Gandarillas Carmona, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de la entidad Gas y Electricidad Generación, S.A., Sociedad Unipersonal, contra la sentencia, de fecha 28 de febrero de 2005, dictada por la sección séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 573/03, donde se impugnaba la Resolución del Tribunal Económico Administrativo Central de fecha 18 de junio de 2.003, que desestima la reclamación económico-administrativa interpuesta contra el acuerdo del Departamento de Aduanas e II.EE. de 28 de noviembre de 2001, expediente Hidrocarburos 934/00-6 (CES), sobre autorización de suministro de gasóleo con exención del Impuesto sobre Hidrocarburos, de cuantía indeterminada. Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado.
En el recurso contencioso administrativo núm. 573/03 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional se dictó sentencia, con fecha 28 de febrero de 2005, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "DESESTIMANDO el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de GAS Y ELECTRICIDAD GENERACIÓN, S.A. SOCIEDAD UNIPERSONAL contra la Resolución del Tribunal Económico Administrativo Central de fecha 18 de junio de 2.003, a que la demanda se contrae, que declaramos ajustada a Derecho. Sin costas".
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de GAS Y ELECTRICIDAD GENERACIÓN S.A. SOCIEDAD UNIPERSONAL se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 16 de mayo de 2005, formaliza el recurso de casación e interesa que se case y deje sin efecto la sentencia citada de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, debiendo, como consecuencia de ello, estimarse el recurso contencioso administrativo, declarando que la exención debe surtir efectos, no desde la fecha de su solicitud sino desde la fecha de puesta en servicio provisional de los 4 grupos de turbinas de gas de la central térmica "Son Reus".
El Abogado del Estado formalizó, con fecha 13 de julio de 2007, escrito de oposición al recurso de casación interesando sentencia desestimatoria.
Por providencia de 25 de septiembre de 2008, se señaló para votación y fallo el 5 de noviembre de 2008, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Emilio Frías Ponce, Magistrado de la Sala
Con fecha 10 de noviembre de 2000, la empresa reclamante presentó escrito por el que solicitaba autorización para la aplicación de exención en el Impuesto sobre Hidrocarburos para los suministros de gasóleo destinados a la producción de electricidad y calor, en la central eléctrica que la empresa posee en Son Reus en Palma de Mallorca, al amparo del artículo 51.2.c) de la Ley 38/92, de 28 de diciembre, de Impuestos Especiales.
Por acuerdo del Departamento de Aduanas e II.EE. de 23 de noviembre de 2001, se concedió la citada autorización con efectos desde el 10 de noviembre de 2000, fecha de entrada de la solicitud en el Departamento, y hasta el 7 de febrero de 2001, fecha de caducidad de la autorización provisional. Dicho acuerdo fue debidamente comunicado al solicitante el 5 de diciembre de 2001.
Disconforme la entidad actora con la fecha que se señalaba en que debía surtir efectos la exención interpuso reclamación económico-administrativa que fue desestimada por medio de resolución del TEAC de 18 de junio de 2003, contra la cual se promovió recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, que resolvió mediante la sentencia desestimatoria ahora impugnada en el presente recurso.
Entendió la Sala que la fecha en que debía surtir efectos la exención concedida no podía ser otra que la de la fecha de la solicitud, pues cualquier otra interpretación o consideración se opondría a las previsiones del artículo 57.1 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, según las cuales los actos administrativos producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa y, sin que, por otra parte, resulte de aplicación al caso la excepción prevista en el apartado 3 del mencionado artículo, al no darse o faltar en un momento anterior al 10 de noviembre de 2000 el requisito previo necesario para su concesión y que es la previa solicitud.
El recurso se promueve por un motivo de casación, al amparo del artículo 88. 1. d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por infracción de lo dispuesto en los artículos 31.3, 133.3 y 9.1 de la Constitución Española, del artículo 10.b) y d) de la Ley 230/1963 y del artículo 51 de la Ley 30/92.
Según la recurrente, la cuestión litigiosa suscitada consiste en determinar la fecha a partir de la cual debe surtir efecto la autorización por el centro gestor del suministro con exención del impuesto, beneficio fiscal regulado en el artículo 51. 2.c) de la Ley 38/1992, de 28 de diciembre, de Impuestos Especiales, en su redacción por la Ley 40/1995, de 19 de diciembre.
La parte recurrente defiende frente al criterio de la sentencia, que la eficacia inicial de la exención no aparece limitada por norma legal y, que la autorización legal de desarrollo reglamentario, a que se refiere el art. 51 de la Ley 38/92 no habilita para que se introduzca a través del Reglamento un requisito adicional, de índole temporal, no exigido por la Ley, por lo que considera que la interpretación jurisdiccional del requisito temporal, no establecido por la ley, debe entenderse excesiva por ser contraria a los principios de jerarquía normativa y de reserva de Ley, que garantiza la Constitución y que tienen su reflejo en el art. 10, apartados b y d de la Ley General Tributaria y en el art. 51 de la Ley 30/92.
Por ello entiende que tratándose de una exención objetiva para los combustibles empleados en la generación de electricidad, el disfrute del beneficio fiscal debe iniciarse con la concreta puesta en marcha de la instalación y con el comienzo efectivo en la generación de electricidad, previa disposición de las oportunas autorizaciones administrativas para su funcionamiento, dando con ello pleno cumplimiento a la finalidad legalmente prevista, máxime cuando la autorización administrativa del suministro con exención no constituye un acto declarativo de reconocimiento del derecho a la exención, sino que representa un acto de conocimiento tributario.
Conviene comenzar recordando los preceptos legales que regulaban la materia al tiempo del inicio de las actuaciones.
El art. 51.2.c) de la Ley 38/1992, de 28 de Diciembre, de Impuestos Especiales establecía, en la fecha de la solicitud de la exención, lo siguiente: Además de las operaciones a que se refiere el art. 9 de esta Ley, estarán exentas, en las condiciones que reglamentariamente se establezcan y sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 4 del art. 53, las siguientes operaciones:
-
fabricación e importación de productos incluidos en el ámbito objetivo del impuesto que se destinen a:
-
La producción de electricidad en centrales eléctricas o a la cogeneración de electricidad y de calor en centrales combinadas.
Por su parte, el artículo 103.1 del RD 1165/95, de 7 de julio de 1.995 por el que se aprueba el Reglamento de los II.EE., dispone que:
"1.- La aplicación de las exenciones establecidas en los párrafos c), d) y e) del apartado 2 del art. 51 de la Ley, deberá ser solicitada previamente del centro gestor por el titular de las centrales térmicas... 2. El centro gestor expedirá, en su caso, la correspondiente autorización de suministro con exención del impuesto, con una validez máxima de cinco años". 3.- Una vez concedida la autorización a que se refiere el apartado anterior, los titulares de las empresas solicitarán de las oficinas gestoras correspondientes a los lugares donde radiquen las centrales o depósitos de carburantes, la inscripción en el registro territorial de tales establecimientos..."
Pues bien, la conclusión que se obtiene del estudio de la normativa señalada es que estamos ante una exención tributaria, que no actúa "ope legis", esto es, por el simple imperio de la Ley que fuera directamente aplicable a una situación objetiva regulada en la misma. Lejos de ello, la Ley configura el beneficio tributario como una exención de tipo "rogada", es decir, que precisa de una solicitud y de un reconocimiento administrativo sobre si, en el caso particular, se cumplen o no los presupuestos exigidos por la Ley. En este tipo de beneficios fiscales, que son los más frecuentes, la Administración debe resolver expresamente sobre la solicitud, aunque no puede decidir libremente la concesión o denegación del beneficio, sino que su actuación consiste en verificar las circunstancias fácticas y declarar si el beneficio procede de acuerdo con la Ley.
A esa conclusión conduce el doble juego de la habilitación reglamentaria contenida en la propia Ley ("estarán exentas, en las condiciones que reglamentariamente se establezcan..."), y el desarrollo de tal habilitación legal efectuado en el artículo 103.1 del RD 1165/95 ("La aplicación de las exenciones establecidas en los párrafos c), d) y e) del apartado 2 del art. 51 de la Ley, deberá ser solicitada previamente del centro gestor por el titular de las centrales térmicas..").
El término "previamente", no puede ser entendido de otro modo, más que en el sentido de que se articula la exención como un beneficio de tipo rogado, que requiere para su aplicación la previa solicitud al centro gestor.
Esto sentado, hay que reconocer que, los preceptos supuestamente vulnerados de la Constitución Española no son invocables para sostener el criterio de la recurrente, puesto que lo único que exigen es que todo beneficio fiscal que afecte a los tributos del Estado deba hacerse mediante Ley, lo que se cumple sin duda alguna en este caso.
En esa misma idea incide el artículo 10 apartado b) de la antigua Ley General Tributaria, que impone regular por Ley "el establecimiento, supresión y prórroga de las exenciones, reducciones y demás bonificaciones tributarias".
Tales preceptos no resultan agraviados en el caso que nos ocupa puesto que no puede negarse que estamos ante un beneficio tributario establecido mediante una Ley formal. Cosa distinta es que fuera necesario que dicha Ley tuviese que agotar exhaustivamente las prescripciones, condicionamientos y requisitos a los que puede someterse la aplicación del beneficio fiscal en concreto, pero esa exigencia no está prevista ni en la Constitución ni en la Ley General Tributaria, puesto que de ellas se deduce que sólo debe ser reservada a la Ley su establecimiento, supresión o prórroga, pero no la regulación de las condiciones de su aplicación.
El principio de reserva de Ley en el ámbito tributario constituye una reserva relativa. En palabras del Tribunal Constitucional, <
En definitiva, la reserva de Ley alcanza a la potestad originaria de establecer tributos, elementos esenciales de éstos y el establecimiento de beneficios fiscales, pero no la regulación de cualquiera de estas materias (SSTS de 29 de mayo, 18 de junio y 3 de julio de 1984, entre otras). Naturalmente salvado el principio de jerarquía normativa y de no contradicción de la Ley por el reglamento, como consecuencia del establecimiento de una regulación reglamentaria que sea contraria a la norma legal, no existe inconveniente, sino que forma parte de la legítima colaboración del reglamento con la Ley, el que ésta se remita a aquél para la determinación de condiciones a las que se supedita la aplicación de una exención legalmente diseñada en sus requisitos formales.
En este caso estamos ante una Ley que establece el beneficio tributario y que, al amparo de su propio rango y autoridad formal, defiere en la norma reglamentaria, no ya el establecimiento de la exención (que ya lo hace la Ley) sino "las condiciones" de su aplicación. Obviamente si tales condiciones reguladas en el reglamento fueran de tal calado que hicieran difícil o imposible la aplicación de la exención previamente reconocida en la Ley, sería lícito plantearse si existe extralimitación reglamentaria, de modo que el reglamento pudiera ir más allá de las simples condiciones de aplicación de la exención, de manera que afectase a aspectos sustantivos y esenciales del propio beneficio tributario.
En este supuesto, parece claro que no estamos ante esa situación de extralimitación, puesto que lo único que hace la norma reglamentaria (al igual que sucede en la mayoría de exenciones tributarias, sobre las cuales se concede a la Administración la facultad de reconocerlas previa solicitud del beneficiario), es imponer la necesidad de que el sujeto pasivo solicite a la Administración la aplicación de la exención e informe con detalle de las operaciones para las que solicita el beneficio. Con tal proceder se da la oportunidad a la Administración de que controle la aplicación regular de la exención en los lugares donde se producen las actividades que dan lugar a la misma.
Igualmente, además de la imposición de la solicitud previa para la aplicación de la exención, la regulación que de la misma se hace en la norma reglamentaria no deja lugar a dudas sobre que no es configurada como de concesión automática (lo cual es lógico y armoniza con la regulación articulada en la mayoría de beneficios fiscales donde se intenta propiciar el control administrativo de los mismos), sino que el artículo 103 citado otorga de manera implícita al centro gestor la facultad de denegar el reconocimiento de la exención si entiende que no se cumplen las condiciones objetivas para que opere la misma (así se dice: "el centro gestor expedirá, en su caso, la correspondiente autorización de suministro con exención del impuesto...").
En definitiva, puede concluirse que la regulación que se hace en el reglamento se limita a definir el ámbito de "las condiciones" de aplicación de la exención que previamente estaba reconocida en la Ley, que a su vez habilitaba al reglamento para el establecimiento de tales condiciones, que en definitiva articulan la exención como un beneficio rogado, que requiere de solicitud previa al centro gestor, el cual puede autorizar o no la aplicación de la misma según entienda que se cumpla la normativa.
El razonamiento anterior enerva la invocación del artículo 51 de la Ley 30/92 puesto que no estamos ante una norma reglamentaria que vulnere lo dispuesto en la Constitución o de la Ley, sino ante un Reglamento dictado en ejecución de una habilitación legal expresa para regular las condiciones para la aplicación del beneficio fiscal establecido y reconocido en la Ley formal.
La regulación así efectuada (y en particular la necesidad de solicitud previa a su efectividad) conduce necesariamente a que deba rechazarse la pretensión de la parte actora sobre que la exención deba surtir efectos no desde la fecha de su solicitud sino desde la fecha de puesta en servicio provisional de los 4 grupos de turbina de gas de la central térmica "Son Reus".
En consecuencia, la fecha desde la que debe surtir efectos la exención no puede ser otra más que la fecha desde la solicitud, porque así lo impone la normativa antedicha, acorde con la lógica que subyace en tales preceptos, y otorgan a la Administración la potestad de controlar la aplicación de tales beneficios fiscales, obteniendo conocimiento previo a la aplicación de las operaciones bonificadas.
Por las razones expuestas, se está en el caso de desestimar el presente recurso de casación, con imposición de las costas a la parte recurrente, de conformidad con lo establecido en el art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional, si bien en uso de las facultades que el apartado 3 nos otorga establecemos el máximo de la cuantía de la minuta del Abogado del Estado en la cantidad de 2.400 euros.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación de Gas y Electricidad Generación, S.A., Sociedad Unipersonal, contra la sentencia, de fecha 28 de febrero de 2005, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 573/03, con imposición de costas a la parte recurrente en la cuantía expresada en el Fundamento de Derecho Quinto.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Rafael Fernández Montalvo Manuel Garzón Herrero Juan Gonzalo Martínez Micó Emilio Frías Ponce Manuel Martín Timón Angel Aguallo Avilés PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. EMILIO FRÍAS PONCE, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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STSJ Comunidad de Madrid 317/2010, 2 de Marzo de 2010
...al suministrador de los combustibles o carburantes...". La cuestión ha sido expresamente tratada por la sentencia del Tribunal Supremo de 12 de noviembre de 2008, rec. 2235/2005, que tras afirma que la "(...) la imposición de la solicitud previa para la aplicación de la exención, la regulac......