STS, 27 de Septiembre de 2013

En el proceso contencioso-administrativo número 504/2006, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia con fecha 12 de marzo de 2010 , cuyo fallo dice literalmente:

1º.- Estimar el presente recurso y, en consecuencia, declarar no ajustadas a Derecho y anular las resoluciones impugnadas de la Dirección General de Energía y Minas de 17 de mayo de 2005 y del Sr. Consejero de Trabajo e Industria de 17 de mayo de 2006.

2º.- No efectuar especial pronunciamiento sobre las costas causadas .

.

Contra la referida sentencia preparó el Abogado de la GENERALITAT DE CATALUNYA recurso de casación, que la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña tuvo por preparado mediante providencia de fecha 19 de abril de 2010 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el Abogado de la GENERALIDAD DE CATALUÑA recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 9 de julio de 2010, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO:

que tenga por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlo y tenga por formalizado el escrito de interposición del recurso de casación y, una vez seguidos los demás trámites oportunos, dicte en su día sentencia por la que, con estimación del mismo, se case la sentencia recurrida de 12 de marzo de 2010 (dictada en el recurso 504/2006, de los de la Sección 5ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Cataluña) y se resuelva en los términos que esta parte tiene interesado, desestimando en su totalidad el recurso contencioso administrativo formulado en su día por la mercantil ICICT, SA.

.

Por providencia de 26 de octubre de 2010 se admitió el recurso de casación.

Por providencia de fecha 20 de marzo de 2013, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 11 de junio de 2013, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, Magistrado de la Sala.

Sobre el objeto y el planteamiento del recurso de casación.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por el Abogado de la GENERALIDAD DE CATALUÑA contra la sentencia dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 12 de marzo de 2010 , que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil ICICT, S.A., contra la resolución del Consejero de Trabajo e Industria de la Generalidad de Cataluña de 17 de mayo de 2006, que desestimó el recurso de alzada planteado contra la resolución del Director General de Energía, Minas y Seguridad Industrial de 17 de mayo de 2005, por la que se autoriza a la empresa SGS TECNOS, S.A. para actuar como organización de control en la Comunidad Autónoma de Cataluña, en relación con las inspecciones iniciadas de las instalaciones eléctricas de baja tensión previstas en el artículo 7 del Decreto de la Generalidad de Cataluña 363/2004, de 24 de agosto , por el que se regula el procedimiento administrativo para la aplicación del Reglamento electrotécnico para baja tensión.

La Sala de instancia fundamenta la decisión de estimación del recurso contencioso-administrativo con base en la consideración de que la autorización impugnada en este proceso se sustenta en las previsiones del Decreto del Gobierno de la Generalidad de Cataluña 363/2004, de 24 de agosto, que ha sido anulado por esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en sentencia de 22 de febrero de 2010 , por lo que resulta procedente, en aplicación del principio de jerarquía normativa, declarar su nulidad, según se expone en los fundamentos jurídicos segundo y tercero de la sentencia recurrida, en los siguientes términos:

[...] Como se dijo en la expresada sentencia de 22 de febrero de 2010, "la Sala considera que no cabe acoger la tesis expuesta por la Administración demandada. El artículo 7 del Decreto dispone que las inspecciones iniciales las realiza un organismo de control autorizado (OCA), antes de la puesta en servicio de las instalaciones, o de sus ampliaciones o modificaciones de importancia. Por su parte, el art. 8 establece que las inspecciones periódicas las efectuará una entidad de inspección y control, concesionaria de la Administración de la Generalitat (EIC), y el propio art. dispone que "seran objecte d'inspeccions periòdiques, cada cinc anys, totes les instal·lacions elèctriques de baixa tensió que van requerir inspecció inicial, segons l'article anterior, així com les instal·lacions d'enllumenat exterior amb potència màxima admissible inferior o igual a 5 kW, i cada deu anys, les comunes a edificis d'habitatges de potència màxima admissible superior a 100 kW", así como que "un cop finalitzada la inspecció, sigui inicial o periòdica, només s'emetrà el certificat d'inspecció quan la qualificació de la instal·lació sigui favorable", para terminar señalando en el inciso final que "en inspeccions inicials, aquesta certificació haurà de fer referència també al contingut tècnic administratiu del projecte.".

"En definitiva, que a tenor de lo que reglamenta el art. 8 (relativo a inspecciones periódicas que reserva a las EICs) no se alcanza a diferenciar la naturaleza diferente de las inspecciones iniciales y las periódicas. Ambas son inspecciones (nomen que remite primariamente a la potestad administrativa de policía) que se efectúan sobre la base de las prescripciones que establece el Reglamento de aplicación y, en su caso, de lo que especifique la documentación técnica, y que dan lugar, al término de la misma, a un certificado si el resultado es favorable. Desde luego, la naturaleza no cambia porque en un caso la inspección se lleve a cabo antes de entrar en funcionamiento la instalación y en el otro durante su explotación".

"Pero es que, además, la anterior conclusión queda corroborada por diversas circunstancias. De un lado la propia práctica administrativa que ha venido atribuyendo a las EICs ininterrumpidamente desde que comenzaron a funcionar hasta el Decreto impugnado toda la actividad de inspección y control de instalaciones industriales, a pesar de que la Ley de Industria entra en vigor en 1992. En este sentido, la Instrucción 7/2003, de 9 de septiembre , de la DGEM sobre procedimiento administrativo para la aplicación del Reglamento Electrotécnico para baja tensión dispone que las instalaciones serán objeto de inspección inicial por una Entidad de Inspección y Control concesionaria de la Generalitat de Catalunya".

"Del mismo modo, durante del proceso de elaboración de la disposición reglamentaria impugnada se emite un informe del Servicio de Seguridad de Instalaciones que, en relación a lo que regula el borrador del Decreto sobre las inspecciones por parte de los OCAs, señala que "en tant estigui vigent l'article 7 de la Llei 13/1987, de 9 de juliol, de seguretat de les instal·lacions industrials, les inspeccions només poden ser realitzades pel DTICT o bé per les entitats concessionàries (EIC)" --folio 243--, y consigna, respecto de las funciones que el borrador asignaba a las EICs, que "trobem a faltar la recepció de la documentació per a la posada en servei de les instal·lacions (articles 4.1.b i 4.2) així com la realització de les inspeccions inicials i periòdiques.".

"También es prueba de lo que se viene razonando el hecho de que actuaciones análogas a las inspecciones iniciales que regula el art. 7 del Decreto las venían realizando las entidades concesionarias desde que empezaron a funcionar, según resulta de la documentación aportada. No es una actividad nueva, una garantía adicional que la Administración ha introducido con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo, como afirma la representación letrada de la Generalitat y supra se indicaba".

"Como también se recogía al transcribir el art. 7 (fundamento jurídico tercero), la inspección inicial recae sobre una serie de instalaciones. Pues bien, sobre análogas, si no iguales instalaciones, versan las inspecciones sobre instalaciones a practicar en el marco de la Orden de 14 de mayo de 1987, por la que se regula el procedimiento para la aplicación del Reglamento electrotécnico para baja tensión, aprobado por Decreto 2413/1973, de 30 de septiembre , y modificado por Real Decreto 2295/1985, de 9 de octubre , mediante la intervención de las entidades de inspección y control de la Generalitat de Catalunya. Es decir, el antecedente del Decreto aquí impugnado (que deroga expresamente dicha Orden), que se dictó para aplicar el Reglamento electrotécnico de 1973 (derogado también expresamente por el Real Decreto 842/2002 )".

"Las instalaciones a que se refiere la Orden en su anexo 2, clasificadas en A, B y C, son, entre otras, locales de pública concurrencia, locales con riesgo de incendio o explosión, húmedos, polvorientos o corrosivos, saunas públicas, piscinas y locales mojados, alumbrado público".

"Para algunas de esas instalaciones, el art. 9 de la Orden establecía, entre otras actuaciones, la necesidad de que fueran inspeccionadas cada dos años por una entidad concesionaria. Por su parte, el art. 12 preveía que estas entidades habían de realizar "el control de l'actuació de les empreses instal·ladores, dels projectistes i dels tècnics directors d'obra mitjançant l'estudi dels projectes, la inspecció de les instal·lacions realitzades i l'assistència o realització de les proves previstes a les ITC i als protocols corresponents aprovats per la Direcció General de Seguretat i Qualitat Industrial. (...) Les IEC emetran el corresponent dictamen de cada una de les inspeccions i controls realitzats, del qual trametran còpia a l'empresa instaladora o al projectista, si s'escau, i al titular de la instal·lació (...)".

"Por tanto, la Orden de 14 de mayo de 1987 establece, al margen de las inspecciones periódicas reguladas en el art. 9 , otras inspecciones, que habrán de realizarse en un momento posterior a la puesta en marcha y posterior presentación del expediente, y la Instrucción 24/1996 DGCSI que aprobaba el protocolo de control de seguridad de las instalaciones eléctricas de baja tensión para las entidades concesionarias de la Generalitat, que estuvo en vigor hasta la Instrucción 7/2003, supra citada, fijaba unos muestreos de inspección para cada tipo de instalación: el 100% para las instalaciones sujetas a inspecciones periódicas, el 4% para las de clase A, y el 30% para las de clases B y C".

"Consta acreditada con la documentación aportada por las actoras la realización de numerosas inspecciones "iniciales" durante la vigencia de la Orden de 14 de mayo de 1987".

"Procede, por tanto, entender que el Decreto impugnado incurre en nulidad por infringir el principio de jerarquía normativa establecido en los arts. 9.3 y 103.1 de la Constitución , 1.2 del Código Civil y 51 de la Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común , al atribuir la que llama inspección inicial a los organismos de control autorizados sin respetar la reserva que la ley catalana de seguridad industrial de 1987 establece en favor de las entidades de inspección y control concesionarias de la Generalitat. Ciertamente, el núcleo de la impugnación se centra en el art. 7 del Decreto y, más bien, en su apartado 2 . Ahora bien, hay referencias a las inspecciones y a estos entes en otros preceptos del Decreto (arts. 6, 8, 10 ), y es indudable que la cuestión aquí debatida es una de las esenciales en la configuración del sistema que lleva a cabo el Decreto. Todo ello, unido a la imposibilidad de este Tribunal para determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen, según dispone el art. 71.2 de la Ley Jurisdiccional , comporta la declaración de nulidad de todo el Reglamento impugnado, sin necesidad de pronunciarse sobre el pedimento específico de nulidad de la disposición transitoria formulado por una de las recurrentes".

[...] Partiendo de cuanto antecede, debe considerarse que, si resultan contrarias al principio de jerarquía normativa las disposiciones del Decreto 363/2004, de 24 de agosto , que regularon la actuación de los denominados "organismos de control" en relación con las inspecciones iniciales de las instalaciones eléctricas de baja tensión, debe anularse lógicamente la autorización otorgada a la entidad "SGS TECNOS S.A." para actuar como uno de tales "organismos de control", la cual se basa en las previsiones de aquella disposición reglamentaria, declarada nula por la sentencia de 22 de febrero de 2010 .

.

El recurso de casación se articula en la formulación de un único motivo de casación, que se funda al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate y, específicamente, de los artículo 9.3 y 103.1 de la Constitución española , del artículo 2.1 del Código Civil , del artículo 51 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , de los artículos 4 , 12 , 13 , 14 y disposición final de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria , y de los artículos 18 , 21 y epígrafe «Verificaciones e Inspecciones ITC-BT-05 del Real Decreto 842/2002, de 2 de agosto , por el que se aprueba el Reglamento electrotécnico para baja tensión.

Sobre el primer y único motivo de casación: la alegación de infracción de los artículos 9.3 y 103.1 de la Constitución , y de los artículos 4 , 12 , 13 , 14 y disposición final de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria .

El primer y único motivo de casación, fundamentado en la infracción de los artículos 9.3 y 103.1 de la Constitución , del artículo 1.2 del Código Civil , del artículo 51 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , y de los artículos 4 , 12 , 13 , 14 y disposición final de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria , no puede prosperar, acogiendo los razonamientos jurídicos expuestos en la precedente sentencia de la Sala jurisdiccional de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 17 de junio de 2013 , en que rechazamos el recurso de casación interpuesto por el Letrado de la Generalidad de Cataluña contra la sentencia dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 22 de febrero de 2010 (RCA 497/2004 y 499/2004 ) que había declarado la nulida del Decreto del Gobierno de la Generalidad de Cataluña 363/2004, de 24 de agosto, por el que se regula el procedimiento administrativo para la aplicación del Reglamento electrotécnico para baja tensión, que daba cobertura jurídica a las resoluciones del Departamento de Industria recurridas en el proceso de instancia, cuyo tercer motivo se fundamentaba en los mismos argumentos que los expuestos en este recurso, con los siguientes razonamientos jurídicos:

« [...] El tercer motivo de casación, fundamentado en la infracción de los artículos 9.3 y 103.1 de la Constitución , del artículo 1.2 del Código Civil , del artículo 51 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , y de los artículos 4 , 12 , 13 , 14 y disposición final de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria , no puede prosperar, porque en su planteamiento subyace la pretensión relativa al desplazamiento de las prescripciones de la Ley del Parlamento de Cataluña 13/1987, de 9 de julio, de Seguridad de las Instalaciones Industriales, por la Ley estatal 21/1992, de 16 de julio, de Industria, en relación con el marco constitucional de distribución de competencias en materia de seguridad industrial, que no constituye la ratio decidendi de la sentencia recurrida, cuyo pronunciamiento anulatorio del Decreto 363/2004, de 24 de agosto, se sustenta exclusivamente en la vulneración del principio de jerarquía normativa, por contradecir la referida norma reglamentaria una Ley adoptada por la Cámara Legislativa de la Generalidad de Cataluña, lo que evidencia que se contrastan únicamente normas pertenecientes al Derecho público de esa Comunidad Autónoma, cuyo enjuiciamiento corresponde a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña.

Cabe, asimismo, poner de relieve, que el recurso de casación ha perdido sobrevenidamente su objeto, en cuanto por la Ley del Parlamento de Cataluña 12/2008, de 31 de julio, de Seguridad Industrial, se ha procedido a derogar expresamente la Ley 13/1987, de 9 de julio, de Seguridad de las Instalaciones Industriales, estableciendo un nuevo marco normativo regulatorio del sistema de gestión de las inspecciones relativas a la seguridad industrial, residenciado esencialmente en los denominados «operadores de la inspección en materia de seguridad industrial», en el que se incardinan los organismos de control constituidos con el fin de verificar el cumplimiento obligatorio de las condiciones de seguridad de las instalaciones industriales, y un régimen transitorio aplicable a las entidades concesionarias habilitadas para realizar las funciones de inspección, en consonancia con lo dispuesto en la Ley 10/2006, de 19 de julio, de la Prestación de los Servicios de Inspección en Materia de Seguridad Industrial.

En último término, procede significar que en la sentencia de esta Sala jurisdiccional de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 17 de junio de 2013 (RC 2579/2010 ), nos hemos pronunciado en este mismo sentido, con la exposición de los siguientes argumentos jurídicos:

[...] El recurso de casación que interpone la Generalidad de Cataluña consta de un solo motivo, planteado en los términos que han quedado transcritos en el correlativo antecedente de hechos. El recurso, sin embargo, no aborda debidamente lo que, en realidad, había sido la razón de decidir de la sentencia, esto es, la discordancia entre el sistema de inspecciones instaurado por la Instrucción 1/2007 y el que contiene la Ley autonómica 13/1987, de Seguridad e Instalaciones Industriales catalanas.

En efecto, las normas legales que en casación se invocan como infringidas son la Ley (estatal) 21/1992, de 16 de julio, de Industria, y los artículos 5 y 7 del Real Decreto 919/2006, de 28 de julio . Sería más o menos discutible determinar hasta qué punto se oponían en este extremo a la ley autonómica vigente (la tan citada Ley 13/198) o desplazaban a ésta, dado su carácter básico, cuestión ligada a la de clarificar el margen de que disponen las Comunidades Autónomas para diseñar, con respeto a las bases estatales, sus propios regímenes de inspección de las correspondientes instalaciones industriales y atribuir dichas funciones bien a sus propios servicios administrativos, bien a terceros, concesionarios o no.

Pero lo que la sentencia impugnada vino a hacer es, partiendo de la vigencia de la Ley autonómica 13/1987, decidir si una ulterior instrucción de la Administración catalana se adecuaba o no a ella. El contraste de legalidad limitado a verificar si una instrucción administrativa de la Generalidad catalana se opone a una ley emanada del Parlamento de Cataluña, en tanto esté vigente y no ofrezca reparos de inconstitucionalidad, es función propia del Tribunal Superior de Justicia de aquella Comunidad autónoma, cuya revisión casacional tiene el límite fijado por el artículo 86.4 de la ley Jurisdiccional .

La administración autonómica había defendido en su contestación a la demanda, entre otros argumentos, que el control de los OCA no constituía propiamente una actividad de inspección y que las inspecciones que ella misma podía realizar (por sí o por medio de concesionarios) al amparo de la Ley 13/1987 eran sólo las "periódicas" y no las "iniciales", interpretación de la norma autonómica que el Tribunal Superior de Justicia rechaza de modo expreso.

[...] En todo caso, el régimen legal bajo cuyas coordenadas se dictó la sentencia de instancia, que la Sala territorial expone en el segundo fundamento jurídico como aplicable ratione temporis, ha variado después significativamente. La nueva Ley del Parlamento de Cataluña 12/2008, de 31 de julio, derogó tanto la Ley 10/2006, de 19 de julio, de Prestación de los Servicios de Inspección en Materia de Seguridad Industrial, como la Ley 13/1987, del 9 de julio, de Seguridad de las Instalaciones Industriales, y el resto de disposiciones que se opusieran a aquélla. En concreto, el título IV de la nueva Ley autonómica 12/2008 (desarrollado ulteriormente por el Decreto 30/2010) establece el régimen jurídico de los operadores de la inspección en materia de seguridad industrial, dando particular relevancia a la actuación de los organismos de control constituidos con el fin de verificar el cumplimiento obligatorio de las condiciones de seguridad de las actividades, las instalaciones y los productos industriales.

Ello implica que la disposición originariamente impugnada y la ley con cuyo contenido se hizo el contraste de validez en la instancia han sido modificadas o derogadas, de modo que el recurso de casación en el que la Sala habría de resolver sobre la validez o la nulidad de aquélla carece sobrevenidamente de objeto, conforme en ocasiones análogas hemos reiterado (por todos, el auto de 14 de junio de 2004, recaído en el recurso de casación número 1973/2000).

.».

En consecuencia con lo razonado, al desestimarse íntegramente el único motivo de casación articulado, procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado de la GENERALIDAD DE CATALUÑA contra la sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 12 de marzo de 2010, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 504/2006 .

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , no procede efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado de la GENERALIDAD DE CATALUÑA contra la sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 12 de marzo de 2010, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 504/2006 .

Segundo.- No efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Aurelia Lorente Lamarca.- Firmado.