STS, 4 de Marzo de 2013

La sentencia recurrida estimó en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto disponiendo lo siguiente:

"Que ESTIMANDO PARCIALMENTE el recurso contencioso-administrativo n° 455/10, interpuesto -en escrito presentado el 23 de junio de 2010- por la UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID, representada y defendida por un Letrado de sus Servicios Jurídicos, contra la desestimación presunta del requerimiento formulado -9 de abril del mismo año- ante la Comunidad de Madrid en reclamación de 17.251.288,56 €, RECONOCEMOS EL DERECHO DE LA ACTORA AL ABONO de 285.047,71 €, correspondiente a los trienios abonados a los funcionarios interinos en aplicación del art. 252 del Estatuto Básico del Empleado Público, cantidad que será incrementada con los intereses de demora, calculados con arreglo a lo dispuesto en los arts. 32 y 41 de la Ley CAM 9/90, de 8 de noviembre , de la Hacienda de la CAM, y la suma resultante de ambos conceptos se verá incrementada con los intereses procesales, computados desde la fecha de notificación de esta sentencia, A CUYO PAGO CONDENAMOS A LA COMUNIDAD DE MADRID. Sin costas".

Por escrito del Letrado Don José Luis Gómara Hernández, en representación de la Universidad Complutense de Madrid, que tuvo fecha de entrada en este Tribunal el 7 de noviembre de 2011, se formalizó el presente recurso de casación, en el que, tras alegar cuantos hechos y fundamentos jurídicos tuvo por conveniente, terminó suplicando a este Tribunal se dictara sentencia estimatoria del mismo.

La representación de la Comunidad de Madrid formuló oposición al recurso planteado, mediante escrito presentado ante este Tribunal el 15 de junio de 2012 y en el que, con base en las alegaciones expuestas, interesaba su desestimación.

Conclusas las actuaciones, se efectuó el señalamiento para la votación y fallo en fecha 20 de febrero de 2012, en que tuvo lugar, con observación de las formalidades legales en la tramitación del presente recurso.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado, Magistrado de la Sala.

La representación de la Universidad Complutense de Madrid interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta del requerimiento formulado el día 9 de abril de 2010 a la Comunidad de Madrid, al amparo del artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción , para que abonara a la primera la cantidad adeudada en virtud de las obligaciones asumidas en sendos convenios suscritos entre ambas. La suma reclamada ascendía a 16.873.418,95 euros en concepto de principal y 755.927,82 euros en concepto de intereses.

La sentencia recurrida rechaza, en su fundamento de derecho primero, la causa de inadmisibilidad opuesta por el Letrado de la demandada, por entender que el requerimiento de pago a que se contrae la litis no es extemporáneo, como se pretende.

En el siguiente fundamento de derecho, identifica el objeto de debate, que se contrae a la reclamación de las cantidades adeudadas en virtud de los convenios suscritos por la Comunidad de Madrid y la Universidad Complutense, y se descompone en las siguientes partidas:

1. Contraprestación relativa a las labores de preinscripción, grabación y reparto del distrito interautonómico de la anualidad de 2009, en virtud de Convenio de 7 de junio de 2000.

2. Deudas contraídas y no abonadas por la Comunidad de Madrid en ejecución del "Plan de Financiación de las Universidades Públicas 2006-2010".

En relación con la primera de las enunciadas partidas, la Sentencia sostiene lo siguiente:

El objeto del convenio de 7 de junio de 2000 fue una encomienda de gestión por la cual la Universidad Complutense realiza el tratamiento informático conjunto de todas las solicitudes de admisión en los Centros de las seis universidades públicas ubicadas en el territorio de la Comunidad de Madrid, en contraprestación, se le abonarían 47.639.056 ptas. (286.316,49 €) anuales según sostiene y sostenía la demandante en el R° 955/09 (en el que se reclamaba las cantidades correspondientes al período 2002 a 2008, ascendente a la cantidad de 2.004.215,43 €, cantidades que fueron sucesivamente reclamadas, cantidad que, incrementada con los intereses de demora), mientras que la CAM entendía y entiende que, con arreglo a los términos de convenio -de duración bianual y prorrogable tácitamente por períodos iguales- la aportación de la Consejería a la financiación de esas actividades y trabajos se realizaría de forma bianual, de ahí que en el año 2000 se abonara la cantidad de 47.639.056 ptas

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Seguidamente, se remite a lo sentado por la propia Sala de instancia en la Sentencia número 30, de 26 de enero de 2011, dictada en el mencionado recurso 955/09 , en el sentido de entender que "la contraprestación por los trabajos asumidos por la actora en virtud el Convenio era una cantidad fija, a percibir al final de la vigencia del Convenio, previa justificación del trabajo realizado". Razón por la que, asumiendo la tesis de la Comunidad demandada, concluye que la cantidad adeudada deberá reclamarse "una vez se justifique el gasto por este concepto relativo a las anualidades 2009-2010, luego, en este particular, la reclamación se ha formulado anticipadamente".

Por lo que respecta a la segunda, nuevamente la Sentencia se remite a las alegaciones vertidas por la Comunidad de Madrid en el repetido recurso 955/09 , en el que se reclamaba asimismo una deuda de 31.537.796,97 € por idénticos conceptos a los enjuiciados en esta litis correspondientes a las anualidades de 2004-2008, incrementada con los intereses de demora. Tras lo cual, razona lo siguiente:

En el presente recurso, como en el anterior, la reclamación se efectúa con base en el Plan de Financiación de las Universidades Públicas de la Comunidad de Madrid para el período 2006-2010 (documento n° 6 del expediente administrativo), apartados Tercero y Octavo, reclamando 10.253.982,69 €, por las "pagas adicionales" por complemento de destino; 6.068.072,06 € (la CAM hizo un pago parcial de 6.128.030,59 €,por lo que se reclama sólo la diferencia del total de 12.196.102,65) por incremento las pagas extraordinarias por la incorporación paulatina, desde 2007, del complemento específico, y la cantidad relativa a los trienios PDI y PAS, funcionarios interinos (Clausula Undécima del Plan de Financiación 2006-2010), ascendente a 265.047,71 €, reclamación que, obviamente, es nueva en este recurso.

Como justificación de la deuda se aportan una serie de certificaciones de la Universidad relativas a las cantidades globales abonadas en tales conceptos en el ejercicio 2009.

Con arreglo al Plan de Financiación para 2006-2010, aprobado por la Excma. Sra. Presidenta de la Comunidad de Madrid el 29 de septiembre de 2005, el apartado Octavo de su Anexo dice: "La Comunidad de Madrid seguirá aportando los fondos necesarios para dar cobertura financiera a los incrementos de pagas extraordinarias y la parte autonómica del complemento especifico, de conformidad con los acuerdos actualmente vigentes, a cuya conclusión estas cantidades se integrarán en las nominativas para gastos corrientes del ejercicio siguiente", por lo que, entendemos, siguiendo el criterio del Letrado de la CAM en la contestación de la demanda del R° 959/09, a la que, como hemos dicho, se remite sustancialmente en la contestación del presente recurso, que de la dicción de este apartado se infiere claramente que la Comunidad de Madrid, en la fecha de la aprobación del Plan, había aportado y se comprometía a seguir aportando la cobertura financiera para los incrementos hoy reclamados (pagas extraordinarias y paga adicional), que se integran en las nominativas para gastos corrientes del ejercicio presupuestario siguiente y siendo esas partidas presupuestarias el tope de financiación al que se comprometía la Comunidad, todo lo que exceda de dicho techo presupuestario deberá ser asumido por la Universidad con cargo a sus propios fondos, sin que pueda reclamar por tal concepto a la Comunidad.

En el caso de autos, como sucedía en el tan mencionado R° 959/09, la actora no ha probado -carga procesal que solo a ella incumbía- que con los pagos efectuados y aquí reclamados no se sobrepasaban las nominativas de gastos corrientes en las que se integraban, techo máximo de la totalidad de los gastos corrientes del ejercicio presupuestario de 2009, por lo que procede desestimar, por falta de prueba, la reclamación relativa a esos incrementos en las pagas (extraordinaria y adicional), salvo la cantidad correspondiente a los trienios abonados los funcionarios interinos en aplicación del art. 25.2 del Estatuto Básico del Empleado Público, por importe de 285.047,71 €, respecto del que nada ha alegado el representante procesal de la Administración demandada y a cuyo pago se comprometía la CAM conforme a la citada Cláusula Undécima del Plan, cuya naturaleza, discrepando del criterio sostenido por la actora, no es convencional, sino que es el marco presupuestario en el que se encuadra una actividad futura para encauzarla y dirigirla con el propósito de alcanzar un objetivo determinado ( art. 55 de la Ley CAM 2/08, de 22 de diciembre : "El Gobierno de la Comunidad de Madrid, previo informe de la Consejería de Economía y Hacienda, podrá aprobar planes y programas de actuación que impliquen gastos que puedan extenderse a ejercicios futuros, los cuales deberán incluir en su formulación, objetivos, medios y calendarios de ejecución, así como las previsiones de financiación y gasto'). En él se recogen previsiones de financiación, pero no se autoriza gasto de carácter plurianual definido como aquel acto en virtud del cual la autoridad competente acepta una propuesta para la realización del gasto que haya de extenderse a ejercicios posteriores a aquel en que se autoriza, reservando a tal fin el crédito presupuestario adecuado, habida cuenta la finalidad y naturaleza económica del gasto. En definitiva, no tiene otro valor que el de acto previo de planificación que ha de concretarse de acuerdo con la normativa presupuestaria de ejecución del gasto público y las dotaciones disponibles autorizadas en las leyes anuales de presupuestos, debiendo tenerse presente que los Presupuestos para el ejercicio 2009 necesariamente deberían verse notoriamente afectados por el recorte de gasto público, en sintonía con las directrices del Gobierno de la Nación, en una situación de clara recesión económica como la que se estaba ya viviendo en dichas fechas, por lo que esa previsión del Plan aquí concernido tendrá siempre como límite la cobertura presupuestaria contenida en la tan citada Ley de Presupuestos, dado que no tiene la naturaleza de crédito ampliable

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La Universidad Complutense de Madrid formula los siguientes motivos de casación:

1. - El primero, al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción , denuncia la vulneración de los dispuesto en el artículo 33 de la LJCA , por advertirse manifiesta incongruencia y alteración de las pretensiones de las partes.

   La crítica que se formula a la sentencia recurrida se fundamenta en que la Sala de instancia ha alterado el régimen de contradicción del proceso, completando de forma improcedente la argumentación y los motivos de oposición de la demandada en relación con la pretensión dimanante del Plan de Financiación de las Universidades Públicas de la Comunidad de Madrid para el período 2006-2010.

   Sostiene la parte que la Sentencia recurrida desestima las pretensiones de la actora integrando la ausencia de argumentación de la demandada a través de una pretendida remisión a la contestación de la demanda en el recurso seguido ante la misma Sala número 959/2009 (en realidad se trata del 955/09). Ello no obstante, añade, en el seno del presente recurso la demandada se remite única y exclusivamente al expediente administrativo, sin aludir a la contestación formulada en aquel otro procedimiento; todo lo cual ha originado una clara indefensión para la primera, máxime cuando la pretensión estimada en la instancia (relativa al abono de trienios al personal interino), viene justificada en la ausencia de alegaciones al respecto.

   Idéntico defecto se aprecia respecto de la pretensión de cumplimiento del Convenio de 7 de junio de 2000, en virtud del cual la Universidad Complutense realiza anualmente las funciones de preinscripción, grabación y reparto de las solicitudes de ingreso en las Universidades públicas de Madrid, y que Tribunal a quo rechaza por entender que la reclamación se ha formulado anticipadamente, cuando la impugnación esgrimida por Comunidad demandada en el escrito de contestación se constreñía a una pretendida falta de cumplimiento de las previsiones del mismo.

2. - El segundo motivo de casación, con fundamento en el artículo 88.1.d) de la LJCA , invoca la infracción del artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y jurisprudencia interpretativa en orden a la carga de la prueba.

   En su justificación, argumenta la recurrente que el órgano de instancia desconoce las normas relativas a la atribución de la carga de la prueba, en la desestimación de la pretensión relativa al incumplimiento del Plan de Financiación de las Universidades Públicas de la Comunidad de Madrid 2006-2010.

   Añade que, una vez acreditada la vigencia del convenio firmado por las partes, así como el efectivo pago de los complementos retributivos fijados en la normativa aplicable a través de las certificaciones aportadas, la carga de la prueba de posibles hechos extintivos o impeditivos de la obligación ha de recaer sobre la demandada, así como las consecuencias de su falta de aportación.

3. - Como tercer motivo de casación, con base en el artículo 88.1.d) de la LJCA , se esgrime la vulneración de las previsiones del artículo 81.1 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades , y artículo 8.2 de la Ley 30/1992 , de 26 de diciembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con los artículos 1256 y 1258 del Código Civil .

   Razona la parte que el sistema de financiación de las Universidades públicas descansa en los acuerdos entre las Administraciones educativas competentes, las Comunidades Autónomas, y dichas Universidades; en su planificación, cabe la aprobación de convenios y contratos-programa que incluirán sus objetivos, financiación y evaluación del cumplimiento de los mismos, según prevé el artículo 81.1 de la LOU.

   Sobre estas premisas, señala, se suscribieron, tanto el Convenio de colaboración de 7 de junio de 2000, por el que la Universidad realiza las funciones de preinscripción, grabación y reparto de las solicitudes de ingreso en las Universidades públicas de Madrid, como el Plan de Financiación para 2006-2010, cuyo incumplimiento, en ambos casos, ha dado lugar a la presente litis.

   La Sentencia recurrida niega el valor obligacional de lo acordado por las partes, lo que supone la vulneración de los previsto en los artículos 79.1 y 81.1 de la LOU, dado que se trata de instrumentos en los que se plasma la planificación de las inversiones de las Universidades públicas y que se denominan "convenios y contratos-programa" por las referidas normas, dejándolos reducidos a una suerte de instrumentos unilaterales de concesión graciosa por las Comunidades Autónomas.

   Dicha Sentencia inaplica asimismo el artículo 8.2 de la Ley 30/1992 , cuando dispone que los convenios de colaboración celebrados obligarán a las administraciones intervinientes desde el momento de su firma, salvo que en ellos se establezca otra cosa (trasunto de los artículos 1256 y 1258 del CC ). Opone la vulneración de la jurisprudencia que otorga fuerza vinculante a tales convenios.

4. - Por último, se invoca nuevamente la conculcación de los artículos 79.1 y 81.3 a ) y 4 de la LOU, con apoyo en el artículo 88.1.d) de la LJCA , en relación con el principio de autonomía financiera y económica de las Universidades públicas, a las que se garantizará los recursos necesarios mediante las transferencias para gastos corrientes y de capital fijadas anualmente por las Comunidades Autónomas.

   Los gastos de personal forman parte del concepto de gastos corrientes, por lo que son obligatorios e inexcusables. Al efecto, el único control que se exige es el de someter a la autorización de la Comunidades Autónomas la relación de puestos de trabajo (artículo 81.4 de la LOU); requisito cumplido en este caso por parte de la Universidad Complutense en cada ejercicio, según se aduce.

   Se reclaman las cantidades efectivamente abonadas por esta última a sus empleados como consecuencia de la incorporación a las pagas extraordinarias del complemento de destino y específico acordadas por las Leyes de Presupuestos Generales del Estado y de la Comunidad de Madrid. No cabe entender que tales cantidades estuvieran ya integradas en las nominativas de gastos corrientes, como sostiene la Sentencia al interpretar de modo inexacto el apartado octavo del Anexo del Plan de Financiación de 2006-2010, sino que se debían integrar en ellas desde el momento de la conclusión de los acuerdos entonces vigentes (Administración-Sindicatos 2007-2009).

   Incluso los actos propios de la Comunidad de Madrid avalan esta conclusión, dado que abonó, además de la transferencia nominativa fija, la cantidad de 6.128.030,59 euros en concepto de incorporación del complemento específico en las pagas extraordinarias; razón por la que se reclama la diferencia en el presente procedimiento.

   Con base en las anteriores argumentaciones, solicita la revocación de la Sentencia recurrida en la parte que desestima las pretensiones derivadas del incumplimiento del Convenio de colaboración de 7 de junio de 2000 y del Plan de Financiación de 2006-2010.

La representación de la Comunidad de Madrid se opone al recurso en base a los siguientes motivos extractados:

1. - La Sentencia de instancia no resuelve sobre un motivo no alegado en la contestación, sino que lo hace previa interpretación de las cláusulas del Plan controvertido y en base a la apreciación de la prueba obrante en autos, tras lo que entiende que no se ha acreditado por la actora el incumplimiento de dicho Plan de financiación.

   Argumenta que en la contestación a la demanda, además de otras alegaciones, se señalaba que en el presente procedimiento se dilucidan cuestiones idénticas a las planteadas en el recurso seguido ante la misma Sección con el número 955/2009, por lo que debía estarse a lo que se resolviese en este último, tanto por lo que respecta al Convenio de 7 de junio de 2000, como al Plan de Financiación de las Universidades Públicas de la Comunidad de Madrid 2006-2010.

   La anterior remisión al mencionado procedimiento se reiteraba en el suplico de la contestación; al propio tiempo que, en el escrito de conclusiones de dicha parte, nuevamente se alude a lo ya fallado en la Sentencia dictada en el referido procedimiento 955/2009, en el sentido de que la recurrente debería haber probado que los gastos reclamados no sobrepasaban las nominativas de gastos corrientes en las que se integraban, por ser el techo máximo de los gastos corrientes de cada ejercicio presupuestario.

2. - Respecto del segundo motivo de casación, sostiene la parte recurrida que no cabe imputar a la Sentencia de instancia vulneración alguna del principio de la carga de la prueba. En ella se parte de la interpretación del apartado octavo del Anexo al Plan de Financiación, en el sentido de entender que la Comunidad demandada se comprometía a seguir aportando la cobertura financiera para los incrementos reclamados, que se integran en las nominativas para gastos corrientes del ejercicio presupuestario siguiente, como tope de financiación asumida, y con base en ello, concluye que la Universidad no ha acreditado que los pagos reclamados no sobrepasaban dicho límite.

   Añade que cada parte debe acreditar los hechos que fundamentan su pretensión, en este caso la Universidad debía justificar su derecho a la cantidad pretendida. Se cita la Sentencia de esta Sala, de 29 de mayo de 2012 , que confirma la recaída en el repetido procedimiento 955/2009.

3. - En relación con el valor obligacional de los instrumentos convencionales previstos en el artículo 81.1 de la Ley Orgánica 6/2001, de Universidades , invoca la doctrina recogida en la última Sentencia reseñada, en el sentido de que la función hermenéutica de los Anexos del Plan de Financiación corresponde a los órganos de instancia; de modo que no resulta posible considerar en este ámbito casacional la interpretación llevada a cabo en la instancia.

   Finalmente, en orden a la pretendida vulneración de los artículos 79.1 , 81.3.a ) y 81.4 de la mencionada Ley Orgánica 6/2001 , referidos a la autonomía financiera de las Universidades, nuevamente se remite la parte al contenido de la precitada Sentencia, de 29 de mayo de 2012 , en la que se sostiene que no cabe utilizar tales preceptos con carácter instrumental para cuestionar la interpretación del Anexo del Plan de Financiación efectuada por la Sala de instancia, que es en realidad lo que se combate en el motivo.

Planteado en los expresados términos el objeto de debate, procede entrar a examinar, en primer lugar, la alegación de incongruencia por exceso de la Sentencia impugnada, que la recurrente fundamenta en haber alterado el régimen de contradicción del proceso, completando de forma improcedente la argumentación y los motivos de oposición de la demandada en relación con las pretensiones deducidas por la actora.

Como sostiene el Tribunal Constitucional en constante doctrina ( STC 36/2006, de 13 de febrero ), seguida por la jurisprudencia de esta Sala, entre otras, en sentencias de 27 de noviembre de 2010 (casación 18 / 2012 ) y 22 de enero de 2013 (casación 541/2012 ), la incongruencia consiste en la ausencia de respuesta a las pretensiones de las partes, es decir, un desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formulan sus pretensiones.

El mandato de juzgar dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y la oposición se encuentra plasmado en el artículo 33 de la LJCA , en relación con el artículo 65.2 de la misma norma . Los indicados preceptos obligan al Tribunal a someter a las partes los nuevos motivos susceptibles de fundar el recurso o la oposición en que pretenda fundar su resolución, a fin de preservar el principio de contradicción como eje esencial del proceso y evitar, por ende, la incongruencia por exceso o extra petitum .

El propio Tribunal Constitucional atiende, para la apreciación de este tipo de incongruencia por exceso, a que se produzca una desviación que suponga una modificación sustancial del objeto procesal, con la consiguiente indefensión y sustracción a las partes del verdadero debate contradictorio, de forma que la decisión judicial se haya pronunciado sobre temas o materias no debatidas oportunamente en el proceso, y respecto de las cuales, por consiguiente, las partes no tuvieron la oportunidad de ejercitar adecuadamente su derecho de defensa, formulando o exponiendo las alegaciones que tuvieran por conveniente en apoyo de sus respectivas posiciones procesales ( STC 24/2010, de 27 de abril ).

En aplicación de la doctrina que ha quedado expuesta, el motivo debe ser estimado, al apreciarse la incongruencia por exceso que se denuncia en este caso.

En efecto, el escrito de contestación a la demanda de la Comunidad de Madrid dedica su fundamento de derecho segundo a las "cuestiones relativas a incumplimiento del Convenio de 7 de Junio de 2000" . En dicho apartado se alude sustancialmente a la falta de prueba del necesario cumplimiento por la actora de las obligaciones dimanantes del mismo; tras lo cual, se hace una somera alusión a que: "En todo caso, a la vista de estar dilucidándose cuestiones esencialmente idénticas a las aquí planteadas en el PO 955/2009-01-X, que sustancia ante esta misma Sección, habrá que estar a lo que en el mismo se resuelva".

El siguiente fundamento de derecho tercero se circunscribe a las "cuestiones relativas al Acuerdo de 18 de Octubre de 2005 relativo al Plan de Financiación de las Universidades Públicas de la Comunidad de Madrid para el periodo 2006-2010". En él, se invocan unos concretos motivos de oposición referidos a un hipotético cumplimiento del Plan de Financiación por parte de la Administración autonómica y al contenido del Dictamen del Consejo Consultivo, de 20 de mayo de 2009, que obra incorporado al expediente. Sin que en este apartado se contenga mención alguna a las posibles similitudes existentes entre el anterior procedimiento y la cuestión controvertida.

Por último, en el suplico de la contestación se interesa, entre otros pronunciamientos, la desestimación de la demanda "por los motivos asimismo señalados, falta de prueba en un caso del cumplimiento de sus obligaciones en la materia, a salvo en todo caso de lo que se resuelva en el PO 955/2009-01-X, y cumplimiento en otro en los términos señalados en el expediente administrativo" . De tal forma, que se ciñe nuevamente la vinculación del repetido procedimiento a los motivos de oposición deducidos frente a la primera de las pretensiones analizadas, a saber, la correspondiente al cumplimiento del Convenio de 7 de junio de 2000, no así respecto del Plan de Financiación 2006-2010.

No puede desconocerse, no obstante, que en el escrito de conclusiones, presentado ante el Tribunal de instancia el 24 de marzo de 2011 (cuando ya había recaído la Sentencia en el recurso 955/2009, de 26 de enero de 2011 ), la Comunidad de Madrid hace expresa mención de esta última resolución, en el extremo relativo al Plan de Financiación 2006-2010, con transcripción incluso de parte de sus razonamientos, en base a los que introduce, por primera vez, la alegación consistente en que los incrementos reclamados deben entenderse integrados en las nominativas para gastos corrientes del ejercicio siguiente y constituyen el tope de financiación a que se comprometió la Comunidad de Madrid. Del mismo modo que, en relación con el Convenio de 7 de junio de 2000, arguye la novedosa consideración de que la financiación de las actividades a que el mismo se contrae deberá realizarse de forma bianual.

Ha de recordarse, en este punto, la doctrina sentada en nuestras sentencias, entre las más recientes, de 10 de octubre de 2012 (casación 4709/2009 ) y 5 de noviembre de 2012 (casación 6299/2009 ), que proscribe la posibilidad de alterar los términos del debate, en relación con las pretensiones deducidas en los escritos rectores de los autos; de tal forma, que no es posible plantear, a través del escrito de conclusiones, cuestiones nuevas no suscitadas en los escritos de demanda y contestación.

Como corolario de lo expuesto, procede concluir que aquella genérica alusión a la identidad de circunstancias concurrentes entre ambos recursos que se contiene en el escrito de contestación (en relación únicamente con el Convenio de 7 de junio de 2000), sin tan siquiera especificar los motivos de oposición desplegados por la Comunidad de Madrid en el expresado procedimiento, no faculta al órgano de instancia para introducir sorpresivamente tales motivos en esta litis, mediante la remisión que la Sentencia recurrida verifica a los razonamientos contenidos en la anteriormente citada, de 26 de enero de 2011, dictada por la propia Sala en el recurso 955/2009 (esta vez, también respecto del Plan de Financiación 2006-2010). Ello constituye efectivamente un desajuste entre el fallo judicial recurrido y los motivos de oposición esgrimidos por la demandada, con sustracción a las partes del verdadero debate contradictorio, incardinable en la incongruencia extra petitum a que se contrae el motivo.

La estimación del primero de los motivos de casación comporta que deba darse lugar al recurso, sin necesidad de entrar en el examen de los restantes motivos de casación, y nos exige, de conformidad con lo establecido en el artículo 95.2.d) de la LJCA , resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparezca planteado el debate. Dichos términos no se refieren únicamente a los de la instancia, sino también a la discusión dialéctica en la casación, como ha tenido ocasión de declarar esta Sala y Sección en recientes sentencias de 7 de octubre de 2011 (casación 5703/2009 ), 15 de febrero de 2012 (casación 893/2010 ) y 8 de enero de 2013 (casación 1635/2012 ).

Queda, por consiguiente, fuera del debate el pronunciamiento de la Sentencia de instancia por el que se da lugar a la petición de abono de 285.047,71 euros, e intereses de demora, correspondiente a los trienios de los funcionarios interinos, que no ha sido objeto de impugnación en el presente.

Sentado lo anterior, debemos analizar, en primer lugar, la causa de inadmisibilidad del recurso que se opone en el escrito de contestación a la demanda, al amparo del artículo 69.1.c) de la LJCA, con fundamento en que el requerimiento de 9 de abril de 2010, en el que se denuncia una hipotética inactividad de la Administración, se formuló fuera del plazo de los dos meses que prevé el artículo 44.2 de la citada Ley desde que la actora pudo conocer la falta de abono de las cantidades dimanantes del Convenio de 7 de junio de 2000 y del Plan de Financiación 2006-2010.

Para los litigios entre Administraciones Públicas el artículo 44.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción establece la posibilidad de que, antes de la interposición del recurso contencioso-administrativo, se requiera a la otra Administración para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada. Conforme al número dos del anterior precepto, el requerimiento deberá dirigirse al órgano competente mediante escrito razonado que concretará la disposición, acto, actuación o inactividad, y deberá producirse en el plazo de dos meses contados desde la publicación de la norma o desde que la Administración requirente hubiera conocido o podido conocer el acto, actuación o inactividad.

Se trata de un requerimiento de carácter potestativo, que responde a un mecanismo de acuerdo y entendimiento entre Administraciones, a través del que se busca dar a la Administración requerida la posibilidad de reconsiderar sus decisiones y así procurar una solución que soslaye el conflicto, pero no se trata de un cauce impugnatorio como los recursos administrativos. Si bien, cuando se opta por el requerimiento previo en lugar de acudir directamente al recurso contencioso-administrativo, es necesario presentarlo ante la Administración requerida dentro del plazo previsto y no basta con dictar en ese plazo la resolución por la que se dispone el requerimiento ni tampoco que se registre su salida dentro del plazo señalado, sino que se requiere que llegue a conocimiento del requerido, lo que se corresponde con la fecha de presentación en el registro del órgano administrativo al que va dirigido o en las demás formas previstas legalmente ( STS de 13 de septiembre de 2012, recurso 4453/2009 ).

En nuestra reciente Sentencia de 3 de enero de 2013, dictada en el recurso de casación 5273/2011 , seguido entre las mismas partes contendientes en relación con el cumplimiento del denominado Plan de Inversiones de las Universidades Públicas de la Comunidad de Madrid para el período 2007-2011, con apoyo en la doctrina constitucional que postula una aplicación razonada de las causas de inadmisibilidad, hemos tenido ocasión de señalar que (partiendo de la hipótesis de que la naturaleza jurídica de dicho Plan sea la de un convenio interadministrativo como sostiene la sentencia allí recurrida) la obligación asumida por la Administración "no era sólo la de incluir las cantidades previstas en los respectivos proyectos de las Leyes de Presupuestos, sino, más allá de ello, la del libramiento efectivo de los fondos, no cabe tampoco entender que el principio de seguridad jurídica deba proteger como confianza fundada la de que el acreedor no disponía de todo el ejercicio en que la obligación ha de ser cumplida para reclamar el cumplimiento, sino, sólo, del plazo de dos meses contado a partir del día siguiente a la publicación de la Ley de Presupuestos referida a ese ejercicio (...) Y, en fin, que es irrelevante que el recurso se dirigiera formalmente contra el incumplimiento y no contra la resolución que inadmitió el requerimiento, pues en un caso como el de autos lo que se impugna es realmente la inactividad de la Administración consistente en no realizar la prestación a la que le obliga (aquí y en aquella hipótesis) un convenio administrativo, no modificándose el objeto del recurso (la actividad administrativa impugnada) al dirigirse contra el uno o la otra".

En aplicación de la doctrina expuesta, no es posible apreciar en el supuesto enjuiciado la extemporaneidad del requerimiento de que se trata, habida cuenta que, tampoco en este caso, cabe entender que la Universidad actora dispusiera únicamente de dos meses para reclamar el cumplimiento de las obligaciones asumidas por la Comunidad de Madrid en el Convenio de 7 de junio de 2000 y en el Plan de Financiación 2006-2010, ni muchos menos que la constatación de la definitiva voluntad de incumplimiento por parte de esta última surgiera con la publicación de los Presupuestos Generales de la Comunidad para 2009, que tuvo lugar el 30 de diciembre de 2008 (Ley 2/2008, de 22 de diciembre), sino, como también sostiene la precitada Sentencia, una vez que quedara patente que estos no serían modificados. Sin perjuicio de añadir que en ninguno de los mencionados acuerdos obra constancia expresa del plazo fijado para el cumplimiento de la prestación a que venía obligaba la Comunidad de Madrid.

Para la resolución de la cuestión de fondo suscitada en el presente procedimiento, se hace preciso recordar que la celebración de convenios entre Administraciones Públicas está prevista con carácter general en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que regula en los artículos 6 y 8 el régimen de los convenios de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

El artículo 6.1 de la citada Ley prevé que la Administración General y los Organismos públicos vinculados o dependientes de la misma puedan celebrar convenios de colaboración con los órganos correspondientes de las Administraciones de las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus respectivas competencias. El siguiente artículo 8, por su parte, dispone que tales convenios en ningún caso suponen la renuncia a las competencias propias de las Administraciones intervinientes, así como que obligan a estas desde el momento de su firma, salvo que en ellos se establezca otra cosa.

La doctrina de esta Sala viene sosteniendo, entre otras, en sentencia de 24 de octubre de 2011 (casación 4639/2009 ), que los convenios de colaboración constituyen un cauce de cooperación bilateral y que, general, suelen ceñirse a la realización de actuaciones conjuntas entre la Administración estatal y la autonómica en el marco de sus respectivas competencias, que no pueden verse alteradas al socaire de los repetidos convenios de colaboración (con cita de la STC 95/1986 FJ 5º).

Así, nuestra Sentencia de 8 de marzo de 2011 (casación 4143/2008 ) destaca el carácter institucional de los convenios de colaboración formalizados entre el Estado y las Comunidades Autónomas como instrumentos de concertación para la ejecución de proyectos de interés común de ambas Administraciones, y que, fundamentados en la mutua lealtad, constituyen un reflejo de los principios constitucionales de colaboración y cooperación interadministrativos y de bilateralidad, cuyo reconocimiento se encuentra implícito en la propia esencia de la forma de organización territorial del Estado.

También hemos precisado, en orden a su alcance y contenido, que se trata de negocios jurídicos que celebran entre sí las Administraciones que los suscriben, en posición de igualdad ( Sentencia de 16 de febrero de 2011, recurso 2569/2009 ); de tal forma, que presentan ciertas concomitancias con los contratos, en cuanto corresponden a una concurrencia de voluntades coincidentes sobre determinados objetivos orientados a una específica finalidad, si bien rebasan o exceden el específico concepto del contrato, pues sus límites no son otros que los derivados del interés público, el ordenamiento jurídico y los principios de buena administración ( Sentencia de 15 de julio de 2003, recurso 3604/1997 ).

En el supuesto ahora enjuiciado, a través del Convenio de 7 de junio de 2000, suscrito entre la Comunidad de Madrid (Consejería de Educación) y la Universidad Complutense de Madrid, esta última se asume la realización del tratamiento informático conjunto de todas las solicitudes de admisión en los Centros de las Universidades públicas ubicadas en el territorio de la Comunidad de Madrid, mediante la verificación de las actividades y trabajos que se describen en la primera de su cláusulas. Conforme a la segunda de tales cláusulas, la Consejería de Educación de la Comunidad de Madrid se compromete a aportar la cantidad anual de 47.639.056 Ptas. (286.316,49 €), previa justificación del trabajo realizado.

En la cláusula tercera se especifica que el Convenio empezará a producir efectos a partir de la fecha de su firma y tendrá una duración de dos años, pudiendo ser prorrogado tácitamente por iguales periodos si no media denuncia expresa. Sin que la demandada cuestione la vigencia del Convenio.

La Universidad actora ha justificado la gestión de las tareas encomendadas durante el año 2009, que es el que se reclama en la litis, a través de la comunicación remitida por la Gerente de la Universidad Complutense de Madrid al Director General de Universidades de la Consejería de Educación de Madrid, con sello de entrada 24 de noviembre de 2009, a la que se dice adjuntar los listados de alumnos admitidos por cada uno de los años 2002 a 2009 (primera y última página de cada año), recuento del personal destinado cada año en exclusiva a la tarea de preinscripción, así como de las horas extraordinarias realizadas, con las correspondientes valoraciones, y justificaciones del gasto realizado (Doc. 3 al folio 58 de los autos). Tampoco en este caso la Comunidad de Madrid demandada ha desvirtuado lo anterior, puesto que se limita a oponer la ausencia de prueba del cumplimiento aducido por la actora, sin aportar elemento alguno del que pueda inferirse la no recepción de la documentación de que se trata, imputación previa de incumplimiento o una posible denuncia del convenio por su parte.

De otro lado, obra incorporada a las actuaciones certificación emitida por el Vicegerente de Gestión Económico-Financiera de la actora el 6 de octubre de 2010, en la que se hace constar que en los documentos que componen las cuentas anuales de la Universidad Complutense del ejercicio 2000 se registró un cobro por importe de 47.639.056 pesetas, y en el año 2001 por importe de 50.000.000 pesetas, correspondientes al concepto controvertido (folios 48 a 55).

Queda evidenciado de lo expuesto, en concordancia con los propios términos de lo acordado, que la duración bianual del Convenio no condicionaba la periodicidad anual de la obligación de pago asumida por la Comunidad demandada en contraprestación a las actividades desplegadas por la actora, que lo fueron con carácter asimismo anual. Lo que obliga a dar lugar a la reclamación de la suma de 286.316,49 euros, a cuyo pago se obligó la Comunidad demandada en el Convenio de 7 de junio de 2000 que nos ocupa.

En segundo lugar, procede examinar el alcance del Plan de Financiación de las Universidades Públicas de la Comunidad de Madrid para el período 2006-2010, suscrito por la Comunidad de Madrid y las Universidades públicas de la Comunidad de Madrid, y en el que la Universidad Complutense fundamenta la reclamación de las siguientes cantidades:

- 10.253.982,69 €, en concepto de incorporación del complemento de destino en las pagas extraordinarias en el año 2009 (Doc. 7 y 8).

- 6.068.072,06 € en concepto de incorporación del complemento específico en las pagas extraordinarias (Doc. 7 y 8) (la CAM hizo un pago parcial de 6.128.030,59 €, razón por la que se reclama la diferencia del total de 12.196.102,65).

Con carácter previo, resulta necesario precisar que, también en el ámbito de las relaciones entre las distintas Administraciones públicas, el artículo 7.1 de Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , contempla la posibilidad de que la Administración General del Estado y la Administración de las Comunidades Autónomas puedan acordar la realización de planes y programas conjuntos de actuación para el logro de objetivos comunes en materias en las que ostenten competencias concurrentes.

El número 4 del mismo precepto dispone que el acuerdo aprobatorio de un plan o programa conjunto tendrá eficacia vinculante para las Administraciones participantes que lo suscriban, y podrá ser completado mediante convenios de colaboración que concreten aquellos extremos que deban ser especificados de forma bilateral.

De otro lado, como señalan nuestras sentencias de 16 de diciembre de 2009 (casación 1468/2008 ) y 23 de febrero de 2010 (casación 3374/2008 ), la autonomía universitaria viene garantizada constitucionalmente como derecho fundamental ( artículo 27.10 CE ). Lo que da lugar a que los artículos 79 y 81 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades , dispongan que estas tendrán autonomía económica y financiera y que, en el marco de lo establecido por las Comunidades Autónomas, puedan elaborar programaciones plurianuales que puedan conducir a la aprobación de convenios y contratos- programa que incluyan sus objetivos, financiación y la evaluación del cumplimiento de los mismos.

A tales efectos, el mencionado artículo 79.1 de la Ley Orgánica 6/2001 , establece que se garantizarán los recursos necesarios para un funcionamiento de calidad. Mientras que el artículo 81.3 de la precitada Ley añade que el presupuesto de las Universidades contendrá en su estado de ingresos, entre otras partidas: a) Las transferencias para gastos corrientes y de capital fijadas, anualmente, por las Comunidades Autónomas.

En el caso examinado, según se infiere de los distintos apartados del Anexo que se incorpora al mencionado Plan de Financiación 2006-2010, a través del mismo, las partes firmantes acuerdan la aprobación de un nuevo modelo de financiación de las Universidades públicas de la Comunidad de Madrid, que figura como anexo primero.

Al objeto de llevar a cabo la aplicación, interpretación, desarrollo y seguimiento del nuevo modelo, los integrantes de la Comisión Negociadora del Plan se constituyen en Comisión de Seguimiento, tras su entrada en vigor; al propio tiempo que acuerdan las cuantías correspondientes a las asignaciones nominativas de gastos corrientes para el año 2006, que constituyen el punto de partida y se incrementarán para los años 2007 a 2010 de acuerdo con los criterios que establezcan las Leyes de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid.

En la introducción del Anexo primero se especifica: "Parte fundamental de estos acuerdos es el punto de partida del modelo, para su entrada en vigor en el año 2006, en lo que se refiere a las subvenciones nominativas para gastos corrientes que deben reflejar la situación financiera real de cada universidad".

Resulta de especial relevancia en este caso, el contenido del apartado octavo del Anexo, del siguiente tenor: "La Comunidad de Madrid seguirá aportando los fondos necesarios para la cobertura financiera a los incrementos de pagas extraordinarias y la parte autonómica del complemento específico, de conformidad con los acuerdos actualmente vigentes, a cuya conclusión estas cantidades se integrarán en las nominativas para gastos corrientes del ejercicio siguiente".

El siguiente apartado noveno del Anexo señala: "A la entrada en vigor del presente Plan quedarán sin efecto, en lo que se refiere a financiación de gastos corrientes, cualesquiera otros documentos, contratos o convenios que pudieran existir entre las Universidades Públicas y la Comunidad de Madrid, salvo los aquí reconocidos".

En la cláusula séptima del Anexo segundo se dispone: "Las Universidades Públicas y la Comunidad de Madrid constatan, con la firma de este acuerdo, que todas las obligaciones económicas en materia de financiación del gasto corriente son únicamente las expresamente reconocidas en este documento".

La interpretación conjunta a las mencionadas cláusulas conducen a la consideración de que la Comunidad de Madrid asume la financiación de los denominados gastos corrientes de las Universidades públicas de dicha Comunidad, entre cuyos conceptos deben entenderse comprendidos los incrementos de pagas extraordinarias y la parte autonómica del complemento específico (fondos que ya venía aportando), al haber quedado integrados en las nominativas para tales gastos del ejercicio siguiente a la conclusión de los acuerdos vigentes en la fecha de la firma del Plan de Financiación para 2006-2010. Con la consiguiente obligación de abono de las sumas reclamadas en este caso, en virtud de la eficacia vinculante de las pactos que lo integran.

Las anteriores consideraciones no han sido desvirtuadas por las alegaciones de la Comunidad de Madrid demandada, que se limita a oponer la realización de una serie de las actuaciones (reflejadas a los folios 42 a 58 del expediente administrativo) en relación con el repetido Plan de Financiación 2006-2010, sin clarificar si con ellas entiende cumplidas total o parcialmente las obligaciones de pago que derivan del mismo. Por contra, los expresados documentos evidencian el abono de varias cantidades en concepto de incremento de pagas extraordinarias para el año 2009 que, en el caso de la Universidad Complutense, coincide con el montante que esta última exceptúa de la presente reclamación, y que no hacen sino ratificar la fuerza vinculante de lo acordado.

Tampoco el Dictamen del Consejo Consultivo, de 20 de mayo de 2009, en relación a las obligaciones en materia retributiva de los distintos colectivos al servicio de las Universidades Públicas de Madrid, al que también se remite la contestación, aporta elementos fácticos o jurídicos relevantes que incidan en las obligaciones de financiación que nos ocupan, dado que se limita a verificar un pormenorizado estudio del régimen retributivo del personal docente universitario y de administración y servicios, de carácter laboral y funcionarial, sin cuestionar la procedencia y exigibilidad de los incrementos reclamados.

Por último, no ha quedado en modo alguno acreditado, ni tan siquiera se aduce por la demandada, que la Comunidad de Madrid no hubiera autorizado los costes del personal docente e investigador, así como de administración y servicios, conforme exige el artículo 81.4, segundo párrafo, de la Ley Orgánica 6/2001, de Universidades . Del mismo modo que no es posible inferir, de la previsión de integrar los incrementos de pagas extraordinarias en la nominativa para gastos corrientes (apartado octavo del Anexo del Plan, anteriormente transcrito), que no pueda rebasarse la partida presupuestaria correspondiente (al margen de que tales conceptos se hallaran o no comprendidos en ella), puesto que una cosa es la autorización del gasto y otra distinta el compromiso contraído; es decir, aunque dichos gastos no se incluyan en las leyes de presupuestos, no por ello queda excluida la validez del Plan que nos ocupa, de forma que la Comunidad vendrá obligada a cumplir el compromiso asumido, así como a consignar los créditos correspondientes en sus presupuestos, pero su omisión no puede dar lugar, sin más, a la exoneración de cumplimiento de la obligación ( STS de 3 de enero de 2013, casación 5273/2011 ).

Las anteriores consideraciones conllevan la estimación asimismo de la reclamación de 10.253.982,69 euros y 6.068.072,06 euros, en concepto de incorporación del complemento específico y complemento de destino en las pagas extraordinarias del año 2009, respectivamente.

Finalmente, se reclaman por la representación de la Universidad Complutense de Madrid los intereses de demora de las anteriores sumas, al amparo del artículo 24 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria , en relación con el artículo 41.1 de la Ley 9/1990, de 8 de noviembre , reguladora de la Hacienda de la Comunidad de Madrid.

El primero de los indicados preceptos impone a la Hacienda Pública estatal la obligación de abonar al acreedor los intereses de demora, si dentro de los tres meses siguientes al día de notificación de la resolución judicial o del reconocimiento de la obligación no paga al acreedor la cantidad debida, desde que este reclame por escrito el cumplimiento de la obligación, una vez transcurrido dicho plazo.

Por su parte, el artículo 41 de la Ley 9/1990 contiene una previsión similar a la anterior en relación con las Instituciones o Administración de la Comunidad de Madrid o sus Organismos Autónomos, remitiéndose para su determinación al interés de demora previsto en la Ley General Tributaria.

El Tribunal Constitucional ha interpretado similar previsión contenida en el artículo 45 de la anterior Ley General Presupuestaria de 1988 , en relación con el principio de igualdad, en el sentido de entender que desde que fuere dictada en primera instancia la resolución judicial que condene a una Administración pública al pago de una cantidad líquida, comienzan a devengarse los intereses de demora a cargo de la hacienda pública, al igual que sucede cuando el condenado al pago es un particular, por no existir una razón constitucionalmente relevante para justificar un distinto trato en el devengo de los intereses de demora; apreciación que ha entendido asimismo aplicable al artículo 24 de la vigente Ley General Presupuestaria de 2003 , que reproduce el tenor de aquel precepto ( SSTC 69/1996 , 157/2005 y 209/2009 , entre otras).

De otro lado, la doctrina de esta Sala viene siendo reiterada en el sentido de entender aplicable en la materia que nos ocupa el principio general de la "restitutio in integrum", o reparación integral del daño, en aras de los principios de igualdad y plena indemnidad, en relación con el artículo 141.3 de la Ley 30/1992 ; lo que obliga no sólo al pago de la cantidad de que se trate, sino también al resarcimiento de los perjuicios originados por el incumplimiento de la prestación, que se traducirá en el abono de los intereses de demora desde el día en que se presentó la reclamación administrativa ( sentencias de 16 de diciembre de 2010, casación 166/2007 , y las que en ella se citan, de 5 de febrero y 15 de julio de 2000 ).

En tal sentido, resulta especialmente significativa la Sentencia de este Tribunal de 13 de febrero de 2008 (casación 3067/2002 ), cuando sostiene que si "no se reconociera el derecho a intereses de demora o el reconocimiento se hiciese desde la sentencia que declara el derecho a la cantidad reclamada y en los términos que derivan de una interpretación estrictamente literal del artículo 45 de la Ley General Presupuestaria y aislada del resto del ordenamiento jurídico se produciría una estimación nuevamente formal, porque en la práctica no se accedería a la pretensión de quien manifiesta tener derecho al resarcimiento de los perjuicios causados por la Administración, que debe ser compensado con el abono de intereses de demora".

Procede, en consideración al lo expuesto, dar lugar parcialmente a la pretensión de abono de los intereses de demora, desde la fecha de la reclamación administrativa, el 9 de abril de 2010 (folio 59 del expediente). Los cuales devengarán asimismo intereses legales desde la interposición del recurso en la instancia, el 23 de junio de 2010 (folio 2 de los autos), en aplicación del artículo 1109 del Código Civil , según el cual, los intereses vencidos devengan el interés legal desde que son judicialmente reclamados, conforme también hemos tenido ocasión de señalar, entre otras, en sentencias de 9 de junio de 2009 (casación 248/2008 ) y 25 de junio de 2012 (casación 1790/2009 ),

No procede hacer expresa imposición de las costas procesales correspondientes al presente recurso de casación, ni al de instancia, en aplicación de las previsiones del artículo 139.1 y 2 de la Ley Jurisdiccional .