STS, 13 de Diciembre de 2012

En el proceso contencioso-administrativo número 109/2008, la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 7 de noviembre de 2008 , y cuyo fallo dice literalmente:

Que desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por Aviacotton S.A., y en su nombre y representación el Procurador Sr. Dº José Pedro Vila Rodríguez, frente a la Administración del Estado, dirigida y representada por el Sr. Abogado del Estado, sobre Resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de fecha 11 de febrero de 2008, debemos declarar y declaramos ser ajustada a Derecho la Resolución impugnada en cuanto deniega la subvención solicitada, y en consecuencia debemos confirmarla y la confirmamos, sin expresa imposición de costas.

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Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de la mercantil AVIACOTTON, S.A. recurso de casación, que la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparado mediante providencia de 25 de mayo de 2009 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de la mercantil AVIACOTTON, S.A. recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 30 de junio de 2009, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO:

que tenga por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlo y, en su virtud, tenga por interpuesto recurso de casación contra la sentencia dictada en el recurso arriba indicado y, previos los trámites legales, acuerde estimar los motivos de casación alegados, casando y anulando la sentencia dictada, y estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto, anulando la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 23 de julio de 2007 sobre Resolución de Expediente de Incentivos en EXPEDIENTE J/458/P08.

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La Sala, por providencia de fecha 13 de octubre de 2009, admite el recurso de casación.

Por providencia de 2 de noviembre de 2009 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó el Abogado del Estado, en escrito presentado el día 7 de diciembre de 2009, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y concluyó con el siguiente SUPLICO:

Que, teniendo por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlo; tenerle, en la representación que ostenta, por opuesto al presente recurso ordinario de casación; seguir el procedimiento por todos sus trámites y, en su día, dictar sentencia por la que, con desestimación del recurso se confirme la que en el mismo se impugna y se impongan las costas causadas a la parte recurrente de conformidad con lo previsto en la LJCA.

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Por providencia de fecha 14 de septiembre de 2012, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 11 de diciembre de 2012, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, Magistrado de la Sala.

Sobre el objeto y el planteamiento del recurso de casación.

El presente recurso de casación que enjuiciamos se interpone por la representación procesal de la mercantil AVIACOTTON, S.A. contra la sentencia dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 22 de abril de 2009 , que desestimó el recurso contencioso-administrativo formulado contra la resolución del Vicepresidente Segundo del Gobierno y Ministro de Economía y Hacienda de 11 de febrero de 2008, que desestimó el recurso de reposición formulado contra la Orden Ministerial de 23 de julio de 2007, que declaró el incumplimiento total de las condiciones establecidas para el disfrute de los incentivos regionales, en el expediente J/458/P08, con la consiguiente obligación de reintegrar la subvención percibida, junto con los correspondientes intereses.

La Sala de instancia fundamenta la decisión de desestimación del recurso contencioso-administrativo con base en los siguientes razonamientos jurídicos:

[...] El artículo 7 de la Ley 50/1985 de 27 de diciembre , dispone que el incumplimiento imputable al beneficiario de la subvención, de las condiciones impuestas en la concesión de la misma, dará lugar a la perdida total o parcial de dichos beneficios.

Pues bien, partiendo de la idea de que los incentivos económicos tienen por finalidad el desarrollo económico de la zona y la creación de puestos de trabajo, hemos de atender a dos circunstancias, la primera, que las condiciones de creación de puestos de trabajo y su mantenimiento y la inversión son esenciales a la concesión del incentivo - son requisitos para la concesión del mismo -, la segunda, que por su propia esencia la subvención tienen por objeto incentivar el desarrollo económico y creación de puestos de trabajo, en sectores de economía adversa - si la bonanza económica permitiese el desarrollo del sector y la creación de puestos de trabajo, la subvención sería innecesaria -.

Ha de considerarse igualmente, que la subvención que nos ocupa supone la entrega de fondos públicos a particulares con una finalidad concreta, lo que nos lleva a interpretar tal finalidad con la debida exigencia propia del control de los fondos públicos.

Esta Sala ha declarado en otras ocasiones que el incumplimiento total o superior al 50% de uno de los requisitos señalados en la Ley 50/1985 y sus Reales Decretos de desarrollo - creación y mantenimiento de puestos de trabajo e inversión -, justifica la declaración de incumplimiento total, pues tales requisitos se articulan como presupuesto de la concesión de la subvención, de suerte que faltando uno de ellos de manera absoluta, tal concesión es imposible jurídicamente. Pero también, hemos de considerar en el caso de incumplimientos parciales, si un análisis global de los incumplimientos justifica la perdida total de la subvención.

En el presente caso, se concedió, el 11 de abril de 2001, a la entidad actora una subvención a fondo perdido de 204.117,59 euros. Esta subvención se supeditaba a su aceptación y posterior cumplimiento de las condiciones impuestas, siendo la fecha límite para acreditar el cumplimiento de los requisitos el 8 de mayo de 2002. Se estableció en las condiciones particulares 2.3 y 2.9, la obligación de mantener los puestos de trabajo por dos años y la inversión por cinco. Se 7 de noviembre de 2002 se recibió informe positivo sobre el grado de cumplimiento de las condiciones. La Dirección General de Fondos Comunitarios, el 20 de diciembre de 2006, solicitó información sobre el cumplimiento de mantenimiento de la inversión por cinco años. El 2 de marzo de 2007 se informó que, tras la visita efectuada a las instalaciones, se observa que se encuentran cerradas, deduciéndose que la empresa ha clausurado su actividad. El plazo para mantener la inversión abarcaba hasta el 8 de mayo de 2007. Es correcta por tanto la declaración de la Administración de incumplimiento.

Veamos las argumentaciones actoras. Se dice que existe prescripción del derecho a vigilar y comprobar. No podemos acoger este argumento, el inicio del cómputo de la prescripción de la acción para determinar el cumplimiento del mantenimiento de la inversión por cinco años, se inicia una vez a concluido el plazo, pues hasta ese momento es exigible el cumplimiento.

En cuanto al silencio positivo referente a la solicitud de acortamiento del plazo de cumplimiento, es cuestión que ha de hacerse valer en la impugnación frente a la denegación, pero no en el presente recurso cuyo objeto viene delimitado por el incumplimiento en el mantenimiento de la inversión, y que ha de partir de las Resoluciones administrativas dictadas que no hayan resultado anuladas .

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El recurso de casación se articula en la formulación de un único motivo de casación, fundado al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por infracción de los artículos 33 , 34 y 35 del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre , por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 50/1985, de incentivos regionales para la corrección de los desequilibrios económicos interterritoriales, en relación con los artículos 42 y 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

En el desarrollo argumental del motivo de casación se aduce que la sentencia de la Audiencia Nacional recurrida incurre en error de Derecho, al desestimar la alegación de prescripción de la acción de la Administración para verificar el cumplimiento de las obligaciones estipuladas en la resolución de concesión de incentivos regionales, por el transcurso del plazo de cinco años, computados desde la fecha de finalización del plazo de vigencia, el día 8 de mayo de 2002, adelantada por petición del solicitante y obtenida por silencio, basándose en una interpretación que no se ajusta a los criterios establecidos en la Ley y por la jurisprudencia del Tribunal Supremo.

Sobre el primer motivo de casación: la alegación de infracción de los artículos 33 , 34 y 35 del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre , por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 50/1985, de incentivos regionales para la corrección de los desequilibrios económicos interterritoriales, en relación con lo dispuesto en los artículos 42 y 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

El único motivo de casación desarrollado, sustentado en la infracción de los artículos 33 , 34 y 35 del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre , por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 50/1985, de incentivos regionales para la corrección de los desequilibrios económicos interterritoriales, en relación con lo dispuesto en los artículos 42 y 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , no puede ser acogido, puesto que consideramos que la Sala de instancia ha realizado una interpretación acorde a Derecho de estas disposiciones reglamentarias, que regulan las potestades de control e inspección de los incentivos regionales y el procedimiento de incumplimiento, al sostener que «es correcta la declaración de la Administración de incumplimiento», por cuanto de los antecedentes fácticos de la resolución se evidencia que no ha prescrito la acción administrativa de comprobación, ya que el inicio del cómputo de la prescripción viene determinado por la finalización del plazo de vigencia, que, en el caso enjuiciado, se corresponde con la fecha final del plazo de cinco años establecido en la resolución individual para el mantenimiento de la inversión (8 de mayo de 2007).

En efecto, no podemos compartir la tesis casacional que propugna la defensa letrada de la mercantil recurrente, consistente en que la Sala de instancia debió estimar la prescripción de la acción de la Administración para comprobar el cumplimiento de las condiciones particulares 2.3 y 2.9 impuestas en la resolución individual, adoptada por la Dirección General de Políticas Sectoriales de 8 de mayo de 2001, partiendo del presupuesto de hecho de que la fecha de finalización del plazo de vigencia fue el día 8 de octubre de 2001 o el día 8 de mayo de 2002, al haberse obtenido por silencio la petición de adelantamiento, pues no cabe eludir que por resolución de la Directora General de Políticas Sectoriales del Ministerio de Economía de 20 de diciembre de 2001 se denegó expresamente la solicitud formulada de acortamiento del plazo de vigencia.

Por ello, sostenemos que el alegato formulado, respecto de que la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional ha interpretado incorrectamente los presupuestos reglamentarios del Real Decreto que regulan el plazo y cómputo de la prescripción, debe ser rechazado, porque, como aduce el Abogado del Estado en su escrito de oposición al recurso de casación, no hay confusión en la sentencia recurrida respecto del concepto de «finalización del plazo de vigencia» del cumplimiento de las condiciones, que determinan el inicio del cómputo del plazo de prescripción para declarar el cumplimiento de los incentivos.

Al respecto, cabe poner de relieve que en la sentencia de esta Sala jurisdiccional de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 11 de octubre de 2006 (RC 10110/2003 ), diferenciamos la prescripción de la acción administrativa para comprobar los hechos relevantes y, finalmente, en su caso, declarar el incumplimiento de la prescripción de la acción ulterior de reintegro, tras fijar con claridad, en el primer supuesto, cuando se inició el cómputo, en los siguientes términos:

[...] Las consideraciones precedentes dan pie para desestimar igualmente el segundo motivo de casación. En él se consideran infringidos, por un lado, el artículo 40 del Real Decreto-Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre , que aprueba el Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, y el artículo 66 de la Ley 230/1963, de 28 de diciembre, General Tributaria ; y, por otro lado, la doctrina de esta Sala del Tribunal Supremo expuesta en las sentencias de 13 de abril de 1988 , 10 de febrero de 1999 , 16 y 28 de junio , 13 de julio y 11 de octubre de 1999 .

Estas últimas sentencias reconocen que el día inicial para el comienzo del plazo de prescripción es aquel en que finalizó el período de cumplimiento de las condiciones, en los supuestos de que la subvención estuviera subordinada -como es el caso- a que el beneficiario ejecute una inversión o cree y mantenga un concreto número puestos de trabajo antes de determinada fecha final.

La sentencia de instancia no desconoce dicha doctrina pues, habiendo fijado como fecha final del período en que las condiciones habían de ser cumplidas el 17 de abril de 1992, acepta que este es el día inicial para el cálculo del plazo de prescripción de cinco años, plazo que, acto seguido, considera interrumpido por las actuaciones administrativas ya reseñadas, acaecidas en los años 1993, 1995 , 1996 y 1999, entre otros. Tampoco infringe la Sala de instancia los dos preceptos legales antes citados pues, regulándose en ellos un plazo de prescripción de la acción administrativa que puede verse interrumpido por las actuaciones de la Administración encaminadas a comprobar o verificar el cumplimiento de las obligaciones correspondientes, ya hemos analizado cómo así sucedió en este caso.

La recurrente no parece distinguir suficientemente -y así lo subraya, con acierto, el Abogado del Estado- en este segundo motivo entre la prescripción de la acción administrativa para comprobar los hechos relevantes y finalmente declarar el incumplimiento (y, en consecuencia, acordar el reintegro de lo indebidamente cobrado) y la prescripción de la acción ulterior para cobrar las cantidades indebidamente percibidas por el beneficiario incumplidor. Efectivamente, el "derecho de reintegro" se declara en la resolución administrativa ahora recurrida, de 27 de noviembre de 2001 y, a partir de esta fecha, la Administración cuenta con la acción correspondiente para su cobro efectivo, acción sujeta a su propio plazo de prescripción asimismo interrumpible, entre otras causas por la interposición de recursos. Pero este último plazo no se puede parificar con el primero.

No cabe mantener, en consecuencia, que las actuaciones administrativas realizadas en este caso (anteriormente transcritas) carecieran de "eficacia interruptiva" del plazo quinquenal reconocido a la Administración para declarar el incumplimiento. Por el contrario, gozaron de dicha eficacia pues se trató o bien de actos de requerimiento dirigidos a la empresa recurrente, en los que se le pedían los documentos que acreditaran extremos necesarios para decidir acerca del cumplimiento, o bien de actuaciones de dicha empresa en ese mismo contexto.

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En consecuencia con lo razonado, al desestimarse el único motivo de casación articulado, procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil AVIACOTTON, S.A. contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 22 de abril de 2009, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 109/2008 .

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa , procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso a la parte recurrente.

A tenor del apartado tercero de dicho artículo 139 de la Ley jurisdiccional , la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto limitar la cantidad que, por todos los conceptos enumerados en el artículo 241.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de dos mil euros.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Que debemos declarar y declaramos no haber luga r al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil AVIACOTTON, S.A. contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 22 de abril de 2009, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 109/2008 .

Segundo.- Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente, en los términos fundamentados respecto de la determinación del límite máximo de su cuantía.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Aurelia Lorente Lamarca.- Firmado.