STS, 19 de Octubre de 2012

El Procurador D. Manuel Lanchares Perlado, en nombre y representación del COLEGIO DE REGISTRADORES DE LA PROPIEDAD Y MERCANTILES DE ESPAÑA, mediante escrito de fecha de presentación 12 de enero de 2012, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el artículo segundo apartado uno letra g) del Real Decreto 1612/2011, de 14 de noviembre , por el que se modifican los Reales Decretos 1426/1989, de 17 de noviembre y 1427/1989, de 17 de noviembre, que aprueban los aranceles de notarios y de registradores, así como el Decreto 757/1973, de 29 de marzo, por el que se aprueba el arancel de los registradores mercantiles.

Admitido a trámite el recurso, por providencia de fecha 16 de enero de 2012, se requirió a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo, ordenándole que practicara los emplazamientos previstos en el artículo 49 de la LJCA .

En el momento procesal oportuno la parte actora formalizó la demanda mediante escrito presentado el 9 de marzo de 2012, en el cual, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimó procedentes, terminó suplicando a la Sala "...dicte sentencia por la que declare la nulidad de pleno derecho y se deje sin efecto el artículo segundo apartado uno letra g) del Real Decreto 1612/2011, de 14 de noviembre , por el que se modifican los Reales Decretos 1426/1989, de 17 de noviembre y 1427/1989, de 17 de noviembre, que aprueban los aranceles de notarios y de registradores, así como el Decreto 757/1973, de 29 de marzo, por el que se aprueba el arancel de los registradores mercantiles, en cuanto al inciso " y con independencia de que la operación se integre o no en un proceso de subrogación o novación hipotecaria" en la medida en que establece y extiende la obligación de tomar como base para la aplicación del arancel en los supuestos en que la operación no se integre en un proceso de subrogación o novación hipotecaria, el capital pendiente de amortizar reducido en un 90 por 100, cuando el artículo 8 de la Ley 2/1994, de 30 de marzo de Subrogación y Novación de Préstamos Hipotecarios "que regula el supuesto que el mencionado Real Decreto recoge- es de aplicación sólo a procesos de subrogación y novación hipotecaria".

Por medio de Primer Otrosí Digo, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 60.1, LJCA solicita el recibimiento a prueba del presente recurso, señalando los puntos de hechos sobre los que ha de versar.

Por Segundo Otrosí Digo, suplica a la Sala se acuerde el trámite de conclusiones escritas.

Por Tercer Otrosí Digo, y al amparo del artículo 42 LJCA , fija la cuantía del presente recurso como indeterminada

El Abogado del Estado, en representación y defensa de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, contestó a la demanda mediante escrito presentado el 2 de abril de 2012, en el cual, tras alegar los hechos y los fundamentos jurídicos que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala "...dictar sentencia desestimando el presente recurso contencioso-administrativo, con imposición de costas al recurrente".

Por Otrosí Digo Primero, fija la cuantía del presente recurso en indeterminada.

Por Otrosí Digo Segundo, se opone de modo expreso al recibimiento del pleito a prueba por considerar suficiente la obrante al expediente.

Por Otrosí Digo Tercero, entiende innecesaria la celebración de vista y estima procedente la concesión de conclusiones escritas.

Por Auto de 16 de abril de 2012, la Sala acordó recibir el presente proceso a prueba, y a la vista de las propuestas, las declaró pertinentes, dando por reproducido el expediente administrativo y por unido a las actuaciones el documento aportado con el escrito de demanda. Concluso el término probatorio, por diligencia de ordenación de 27 de abril de 2012 se dio traslado de conclusiones a la recurrente y después al Sr. Abogado del Estado, quienes evacuaron el trámite mediante sendos escritos en los que concretaron y reiteraron sus respectivos pedimentos.

Cumplidas las prescripciones legales se señaló para votación y fallo la audiencia del día 10 de octubre de 2012, fecha en la que el expresado trámite tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Carlos Lesmes Serrano , Magistrado de la Sala..

El presente recurso contencioso-administrativo se dirige contra el artículo segundo del Real Decreto 1612/2011, de 14 de noviembre , por el que se modifican los Reales Decretos 1426/1989, de 17 de noviembre, y 1427/1989, de 17 de noviembre, por los que se aprueban los aranceles de los notarios y registradores, así como el Decreto 757/1973, de 29 de marzo, por el que se aprueba el arancel de los registradores mercantiles.

Es recurrente el Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España.

En el suplico de la demanda se solicita que se declara la nulidad de pleno derecho y se deje sin efecto el artículo segundo, apartado uno, letra g), del Real Decreto 1612/2011, de 14 de noviembre , contra el que se dirige la impugnación, en cuanto al inciso "y con independencia de que la operación se integre o no en un proceso de subrogación o novación hipotecaria", en la medida en que dicho inciso establece y extiende la obligación de tomar como base para la aplicación del arancel en los supuestos en que la operación no se integre en un proceso de subrogación o novación hipotecaria, el capital pendiente de amortizar reducido en un 90%, cuando el art. 8 de la Ley 2/1994, de 30 de marzo, de Subrogación y Novación de Préstamos Hipotecarios , es de aplicación sólo a procesos de subrogación y novación hipotecaria.

Para el examen y decisión de la pretensión actora nos detendremos en primer lugar en el estudio de la norma impugnada, en su justificación y finalidad pretendida, así como en el contexto y antecedentes de los que surge. Dedicaremos este fundamento a esa tarea.

El Real Decreto 1612/2011, de 14 de noviembre, contiene tres artículos. El segundo, que es el que nos interesa, modifica el Real Decreto 1427/1989, de 17 de noviembre, por el que se aprueba el arancel de los Registradores de la Propiedad.

En el Preámbulo del Real Decreto se expresa que su finalidad es coordinar en los reales decretos que específicamente regulan los aranceles aplicables por notarios y registradores las diversas modificaciones operadas por ley o normas con rango de ley en los últimos años y cuya aplicación ha dado lugar a diversas dudas interpretativas.

Estas dudas se habrían producido en la aplicación del sistema arancelario en determinadas operaciones que tienen incidencia en el mercado hipotecario y en la financiación de empresas y particulares, así como en la aplicación de la rebaja del 5 por 100 en los aranceles notariales y registrales prevista en la disposición adicional octava del Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo , por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público.

En cuanto a las operaciones que pueden tener incidencia en el mercado hipotecario, la Ley 2/1994, de 30 de marzo, sobre subrogación y modificación de los préstamos hipotecarios, incorpora una previsión en su artículo 8 sobre los aranceles notariales y registrales en caso de subrogación, novación modificativa o cancelación de créditos o préstamos hipotecarios, precepto que fue modificado por el art. 10 de la Ley 41/2007, de 7 de diciembre , limitando los aranceles notariales y registrales aplicables a dichas operaciones.

Veamos que dicen estas normas. El artículo 8 de la Ley 2/1994, de 30 de marzo , según redacción proporcionada por la Ley 41/2007, de 7 de diciembre, señala lo siguiente:

" Honorarios notariales y registrales en la subrogación, novación modificativa y cancelación de créditos o préstamos hipotecarios.

Para el cálculo de los honorarios registrales de las escrituras de subrogación, novación modificativa y cancelación, de los créditos o préstamos hipotecarios, se aplicarán los aranceles correspondientes al número 2, "Inscripciones", del anexo I del Real Decreto 1427/1989, de 17 de noviembre, por el que se aprueba el arancel de los Registradores de la Propiedad , tomando como base la cifra del capital pendiente de amortizar, con una reducción del 90 %..."

Pretende esta Ley 41/2007, de 7 de diciembre, por la que se modifica la Ley 2/1981, de 25 de marzo, de Regulación del Mercado Hipotecario, limitar los aranceles notariales y registrales aplicables a las operaciones hipotecarias.

La letra g), del apartado uno, del artículo segundo del RD 1612/2011 , es del tenor literal siguiente:

"g) El arancel aplicable a la inscripción de escrituras de subrogación, novación modificativa y cancelación de créditos o préstamos hipotecarios será el contemplado en este apartado, tomando como base el capital pendiente de amortizar reducido en un 90 por 100 y con independencia de que la operación se integre o no en un proceso de subrogación o novación hipotecaria"

El inciso subrayado es aquel cuya su nulidad se pretende con el presente recurso.

El Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España impugna este inciso por establecer y extender la obligación de tomar como base para la aplicación del arancel en los supuestos en que la operación no se integre en un proceso de subrogación o novación hipotecaria, el capital pendiente de amortizar en un 90 por 100, cuando a su juicio el art. 8 de la Ley 2/19894, de 30 de marzo, de Subrogación y Novación de Préstamos Hipotecarios es de aplicación sólo a procesos de subrogación y novación hipotecaria. Dicha Ley no establece, a diferencia del precepto reglamentario que trata de desarrollarlo, la extensión en su ámbito de aplicación al supuesto en el que la operación no se integre en un proceso de subrogación o novación hipotecaria

Según el demandante el alcance del artículo 8 de la Ley 2/1994, de 30 de marzo , sobre subrogación y modificación de los préstamos hipotecarios sólo resulta de aplicación a las escrituras de subrogación, novación modificativa y, en materia de cancelaciones, sólo a las escrituras de cancelación derivadas de procesos de subrogación o novación modificativa. Ello es consecuencia de que la finalidad de la Ley 2/1994, de 30 de marzo, según se desprende de su exposición de motivos y articulado, es abaratar los costes de cambio de hipoteca al objeta de mejorar éstas, bien cambiando de entidad financiera (subrogación en nueva entidad previa cancelación de la hipoteca con la anterior entidad), bien mejorando las condiciones con la misma entidad (cancelación de hipoteca por novación de condiciones y constitución de una nueva con mejores condiciones en la misma entidad). En definitiva, la reforma del artículo 8 de la Ley 2/1994 no pretende regular operaciones no hipotecarias ni las cancelaciones aisladas de las hipotecas, sólo las derivadas de la subrogación y modificación de los préstamos hipotecarios, razón por la que no es posible extender su ámbito de aplicación vía de reducción arancelaria a supuestos no contemplados en ella.

El actuar de la Administración es calificado de contrario al art. 9.3 de la Constitución Española , que garantiza el principio de jerarquía normativa y el art. 50/97, de la Ley del Gobierno , que sanciona expresamente que los Reglamentos no podrán regular materias objeto de reserva de ley ni infringir normas con dicho rango.

Esta misma Sala y sección se ha pronunciado recientemente sobre la cuestión objeto de debate en la Sentencia de 9 de octubre de 2012 (Rec. 30/2012 ), en la que se señaló lo siguiente:

"SEXTO.- Como tercer fundamento del recurso, se reprocha a la disposición general impugnada incongruencia con las Leyes 2/1994 y 41/2007, así como en la Ley 2/1981, de 25 de marzo de Regulación del Mercado Hipotecario. Se dice que en el artículo 4 y 5 de la Ley de 1981, existe una definición legal de hipoteca incluida en el mercado hipotecario del que se excede el Real Decreto de 2011, que lo vicia de nulidad por infracción de la exigencia del principio de jerarquía normativa a que ya antes se hizo referencia. Se reprocha en este sentido que la justificación que se contiene en la Exposición de Motivos y en la Memoria de Análisis de Impacto Normativo sobre la interpretación que se ha dado a la regulación del arancel antes de la reforma por una sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, no puede justificar, en sí misma, la reforma del arancel en la forma en que se contienen en los nuevos preceptos, sobre la base de una interpretación que es contraria a lo establecido en las mencionadas normas de rango legal.

A los mencionados argumentos se opone de contrario por la Abogacía del Estado que la regulación del arancel es una potestad que se encomienda al Gobierno en la ya tantas veces citada Disposición Adiciona Tercera de la Ley de 1989, como recuerda el Consejo de Estado en el informe preceptivo que se ha emitido con anterioridad a la promulgación de la norma reglamentaria -folio 12-; sin que esa potestad tenga otros límites que los establecidos en aquel precepto de rango legal. Bien es verdad, se afirma en la contestación a la demanda, que en ocasiones preceptos de rango legal inciden en la regulación del arancel, como sucedería con las leyes que se citan en la demanda para justificar el motivo que examinamos, pero ello ha de entenderse sin que desmerezca la potestad reglamentaria que sobre la materia tiene encomendada el Gobierno.

Suscitado el debate en la forma expuesta ciertamente que ha de comenzarse por recordar que el motivo, en la forma en que se formula en la demanda, llevaría a concluir que la reforma del arancel que se lleva a cabo por el Real Decreto que se impugna, no es que viniese a vulnerar ningún precepto legal que de forma expresa impidiese al Gobierno regular el arancel en la forma realizada, es decir, ningún precepto legal impide que el arancel haya de imponerse en la forma bonificada o reducida, con la extensión que la reforma ha hecho de aplicarlo a las de escrituras de cancelaciones de préstamos hipotecarias "con independencia de que la operación se integre o no en un proceso de subrogación o novación hipotecaria" porque ninguna norma de otro rango había establecido que necesariamente lo fueran para las que estaban limitadas con anterioridad a la reforma, al menos no existía garantía alguna de norma de rango superior que impidiera al Gobierno, al ejercer su potestad de regular el arancel, condicionar la bonificación ahora acogida con la reforma. Existe pues, ya en la misma formulación del motivo de impugnación un deficiente planteamiento.

Bien es verdad, y se hace referencia a ello en los informes que obran en el expediente y en la misma Exposición de Motivos del Real Decreto impugnado, que la Ley 2/1981, de 25 de marzo, de Regulación del Mercado Hipotecario, había establecido un marco normativo para la regulación de una determinada actividad del mercado hipotecario, haciendo una delimitación en esa regulación, tanto subjetiva, de las entidades a quienes le eran de aplicación sus previsiones (artículo 3 ), como objetiva, de las mismas operaciones que, en concreto, le serían de aplicación sus normas, conforme a lo que establecía en sus artículos 4 y siguientes. En ese marco, cierto es que en su Disposición Adicional Segunda se disponía, como ya se dijo antes, que "en el plazo de seis meses el Gobierno, a propuesta de los Ministerios de Justicia y Economía y Comercio, en sus respectivas esferas, dictará normas complementarias para el adecuado funcionamiento del mercado hipotecario y en particular las de ejecución de las cédulas y bonos, las de cancelación registral sobre la base de los principios que informan esta Ley, así como las de revisión y fijación del límite a los aranceles de Notarios, Registradores y Agentes mediadores para las operaciones reguladas por la misma". Como consecuencia de esa Ley se promulga la Ley 2/1994, de 30 de marzo, sobre Subrogación y Modificación de Préstamos Hipotecarios, cuyo ámbito de regulación se refiere, según se dispone en su artículo primero, a las entidades financieras a que se refiere aquella Ley de 1981, y para tales subrogaciones, se disponía en la redacción originaria de su artículo 8 que con relación a los honorarios registrales en la subrogación, novación modificativa y cancelación de créditos o préstamos hipotecarios una reducción, en las inscripciones de las escrituras sobre tales negocios jurídicos hipotecarios "tomando como base la cifra del capital pendiente de amortizar, con una reducción del 90 por 100". Pero tanto la Ley de 1981 como la mencionada Ley de 1994 fueron modificadas por la Ley 41/2007, de 7 de diciembre; lo que supuso la ampliación subjetiva y objetiva del régimen iniciado con la Ley de 1981 y, en lo que ahora interesa, modificaba el artículo 8 de la Ley de 1994, en cuanto a la regulación del arancel de los Registradores. La propia Exposición de Motivos de la Ley 41/2007 , al referirse a la modificación de este artículo 8, ya expresa que su finalidad es hacer extensivas las bonificaciones previstas inicialmente en dicho precepto a otros supuestos, en la línea marcada por la Ley 36/2003, de 11 de noviembre , de medidas de reforma económica.

Ahora bien, sin perjuicio de que esa normativa referida a la subrogación de créditos hipotecarios había sufrido ya una reforma relevante, es lo cierto que en ella se imponía al Gobierno un mandato específico en cuanto a la fijación de un límite al arancel de los Registradores y para ello debía proceder a la revisión de su regulación; pero en modo alguno se establecía la regla contraria que se pretende en la demanda de que sólo esa reforma es la que podría hacer el Gobierno sobre el arancel, porque fuera de ese mandato imperativo del precepto con rango legal, el Gobierno detentaba la potestad reglamentaria para la regulación del arancel con el amplio margen que le asignaba la Ley de 1989. En resumen, nada impedía que el Gobierno pudiera alterar el mandato de mínimos que le impone la Ley de 1981 y las leyes que regulaban la materia a que ya se ha hecho referencia, siempre, eso sí, que se acomodase la nueva regulación a aquella Ley que le habilitaba para regular el arancel. Nada impedía que el Gobierno, en el ejercicio de la potestad de regular el arancel de los Registradores, pudiera extender los beneficios originarios "con independencia de que la operación se integre o no en un proceso de subrogación o novación hipotecaria"; sin que ello comporte una extralimitación del mandato legal, que lo era de mínimos y sin cercenar las potestades reglamentarias en la regulación del arancel. Y no puede perderse de vista que en el ejercicio de esa potestad reglamentaria que comporta la reforma ha incidido, como en la casi totalidad de los aspectos económicos del País, la excepcional situación económica que obligó a la adopción de las medidas extraordinarias que se incluyen en el Real Decreto Ley 8/2010, de 20 de mayo al que ya nos hemos referido anteriormente. Pero aún acogiendo la tesis de que el art. 8 en su nueva redacción sólo está referido a las operaciones hipotecarias que sean realizadas por entidades financieras, nada impediría que el Gobierno, acogiéndose a la habilitación reglamentaria proporcionada por la Disposición Adicional Tercera de la Ley de Tasas y Precios Públicos , incluyera supuestos no contemplados en el referido art. 8, pues esta actuación no sólo no contradice lo establecido en dicho precepto sino que, ex abundantia, estaría en consonancia con lo pretendido por las sucesivas reformas legislativas relativas al mercado hipotecario, en las que se pretende principalmente una reducción de costes para los prestatarios.

Por todo ello no cabe estimar que incurra el Real Decreto en el vicio de "ultra vires" y debe decaer el motivo examinado."

Por las razones expuestas, procede la desestimación de la demanda.

De conformidad con lo prevenido en el art. 139 de la Ley Jurisdiccional , en la redacción vigente en el momento de iniciarse este proceso, las costas se rigen por el criterio del vencimiento y deberán imponerse "a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones", no obstante lo cual, el mismo precepto autoriza al Tribunal a no hacer especial condena en costas en tales supuestos en los casos que se expresan en el mismo; que se entienden concurrentes en este supuesto, atendiendo al contenido específico y la finalidad y alcance del Real Decreto impugnado, conforme se indica en su Exposición de Motivos y que se ha reflejado en el cuerpo de esta Sentencia.