STS, 18 de Junio de 2012

En el recurso nº 538/2009, seguido en la Sección Segunda de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, el 24 de noviembre de 2010 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"FALLAMOS

1. Estimamos el recurso contencioso administrativo.

2. Declaramos la vulneración del artículo 24 de la Constitución Española .

3. Declaramos la nulidad de la Resolución de 9-7-2009 recaída en el expediente sancionador nº NUM000, por la que se impuso a Dña. Ramona la sanción de 38.827,43 #.

4. No procede efectuar imposición de costas".

Contra dicha resolución preparó recurso de casación la Junta de Comunidades de CastillaLa Mancha, que la Sala de Albacete tuvo por preparado por providencia de 11 de enero de 2011, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo.

Por escrito presentado el 23 de febrero de 2011, reiterado el siguiente día 18 de marzo, el procurador don Francisco Velasco Muñoz-Cuéllar, en representación de la recurrente, interpuso el recurso anunciado y, después de exponer los motivos que estimó oportunos, pidió a la Sala que

"(...) tras los trámites legales, lo admita y, en su momento, lo estime, dictando Sentencia por la que case y anule la recurrida en cuanto declara la vulneración del artículo 24 de la Constitución y la nulidad de la Resolución de 9 de julio de 2009, por la que se impuso a Dña. Ramona la sanción de 38.827,43 euros".

Por Otrosí, dijo que no considera necesaria la celebración de vista y que el pleito sea declarado concluso sin más trámites para sentencia, conforme al artículo 94 de la Ley de la Jurisdicción .

Admitido a trámite, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos, y, recibidas, por diligencia de ordenación de 12 de julio de 2011 se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida y al Ministerio Fiscal para que formalizaran su oposición.

Evacuando el traslado conferido, la procuradora doña Cristina Álvarez Pérez, en representación de doña Ramona, se opuso al recurso por escrito presentado el 30 de septiembre de 2011 en el que suplicó a la Sala que

"(...) en su día dicte sentencia desestimando el recurso, con expreso pronunciamiento sobre la condena en costas a la contraparte, tan amplio como sea posible, llegando incluso a la primera instancia por su temeridad litigiosa. Solicitando también un pronunciamiento condenatorio para la contraparte del presente recurso de casación".

Por su parte, el Fiscal, con fundamento en las consideraciones expuestas en su escrito de 2 de noviembre de 2011, interesó a este Tribunal:

"que proceda a dictar sentencia declarando NO HABER LUGAR al recurso de casación deducido, con imposición de las costas a la parte recurrente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 LRJCA ".

Mediante providencia de 12 de abril de 2012 se señaló para la votación y fallo el día 13 de los corrientes, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de la Sala.

Doña Ramona impugnó por el procedimiento de protección de los derechos fundamentales la resolución de la Consejería de Economía y Hacienda de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha de 9 de julio de 2009 que le sancionó con multa de 38.827,43 # por considerarla responsable de la infracción grave prevista en el artículo 191.1 de la Ley General Tributaria, a saber, falta de autoliquidación y de pago del impuesto de sucesiones correspondiente a la herencia de su abuela, doña Elena . La Sra. Ramona adujo ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha que esa actuación se había producido en vulneración de los derechos fundamentales que le reconocen los artículos 24 y 25 de la Constitución, este último en cuanto derecho a la legalidad sancionadora.

Los hechos que están en el origen de la controversia guardan relación con las circunstancias en que la recurrente fue reconocida judicialmente heredera de las dos terceras partes del caudal hereditario de su abuela, tras haber instado y obtenido el reconocimiento de la paternidad no matrimonial. La sentencia de la Sala Primera de este Tribunal Supremo de 7 de octubre de 2004 (casación 1261/2001 ) confirmó la de la Audiencia Provincial de Albacete que le reconoció la mencionada condición de heredera de las dos terceras partes del haber hereditario. Se produjo, también, una transacción extrajudicial entre los herederos y familiares el 26 de noviembre de 2001 para devolver a la Sra. Ramona 28.333.333 pesetas del total de la herencia que aquellos habían recibido y renunciar al ejercicio de cualquier acción por razón de la herencia o del fallecimiento de la causante. Asimismo, esos herederos se comprometían a desistir del recurso de casación contra la sentencia de la Audiencia Provincial, cosa que incumplieron.

Esos familiares reclamaron luego de Hacienda la devolución del Impuesto de Sucesiones y Donaciones que habían abonado con el caudal hereditario. Esto supuso la disminución de lo que debía percibir la Sra. Ramona pero, según sostuvo ésta, no lo tuvo en cuenta la Administración en el expediente de inspección y en el sancionador. Por el contrario, inició actuaciones de inspección y comprobación por un caudal disponible para los herederos de 77.233.839 pesetas del que los dos tercios equivalían a 51.489.226 pesetas y requirió a la interesada que justificara haber pagado ese tributo, cuya cuota ascendía a 8.613.788 pesetas. Como entendiera la Administración que ni justificaba el pago ni se avenía a hacerlo, incoó expediente que culminó con la imposición de la multa indicada.

En su demanda la Sra. Ramona adujo que no se habían cumplido "las garantías de un proceso legal para el establecimiento de la infracción, no amparada en la constatación de los hechos imputados". Además, afirmaba que

"no se motiva en absoluto la sanción, y se ha aplicado sin que exista infracción, actuando la Administración carente de legalidad; se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido: falta del trámite de puesta de manifiesto del procedimiento liquidador, falta de notificación personal de la resolución del procedimiento liquidatorio y falta de motivación del procedimiento sancionador. Tampoco se ha respetado el principio de presunción de inocencia, actuando con un claro abuso de la fuerza y de poder". La sentencia dictada por la Sala de Albacete, objeto del presente recurso de casación, estimó el recurso de la Sra. Ramona, declaró vulnerado el derecho reconocido en el artículo 24 de la Constitución y anuló la resolución sancionadora. Antes, rechazó la causa de inadmisibilidad opuesta por la Administración: la inadecuación del procedimiento. Recordó, al respecto, que el auto de 19 de octubre de 2009 resolvió la cuestión al inadmitir el recurso por la causa indicada respecto de varios actos impugnados y admitirlo respecto de la resolución sancionadora. Recoge la sentencia el razonamiento del que se sirvió la Sala para resolver del modo indicado. Es éste:

"En definitiva, procede continuar el procedimiento exclusivamente respecto de la resolución sancionadora, en tanto que se alega la vulneración de los artículos 24 y 25 de la CE, y se fundamenta en la ausencia de motivación de la misma, y sin que se pueda prejuzgar sobre su concurrencia en este estado del procedimiento, y sobre la base de la doctrina constitucional y del Tribunal Supremo aludida".

A partir de aquí, precisa el alcance del enjuiciamiento que debía llevar a cabo: determinar si la resolución sancionadora está o no correctamente motivada. Y, sobre esa cuestión, precisa las posiciones de las partes. La recurrente, explica, considera que "la Administración procede a la resolución del expediente sancionador sin motivación y sin tener en cuenta las alegaciones y prueba aportada" por ella, mientras que para la Administración "la resolución impugnada si está motivada, porque no cabe confundir la brevedad y concisión de un acto administrativo, ni aún el acierto técnico de su redacción, con la ausencia de motivación". Para el Ministerio Fiscal, en fin, si bien la resolución impugnada carece de fundamentación en sí misma, su remisión a otra a tales efectos, suponía motivación suficiente, al igual que bastaba contestar a las alegaciones de la actora diciendo que "no desvirtúan los hechos y fundamentos de derecho de la propuesta".

El juicio de la sentencia es el siguiente:

"Discrepamos del criterio de la Administración y del Ministerio Fiscal sobre la motivación de la resolución sancionadora.

Entendemos que es absolutamente insuficiente, por inexistente, el esfuerzo motivador del acuerdo sancionador en relación con las alegaciones formuladas por la actora a la propuesta inicial; la actora hace alegaciones de un calado importantísimo, pues manifiesta que ella no tenía obligación tributaria alguna como consecuencia del acuerdo al que había llegado con los otros herederos mediante transacción judicial de 26-11-2001, por la que recibió 28.333.333 pesetas de los 51.000.000 de la herencia que la correspondían, a cambio, de que esos "otros" herederos no reclamaran nada más y asumieran las obligaciones tributarias derivadas de la herencia (obligaciones que no asumieron al solicitar la devolución de ingresos tributarios indebidos, y que habían sido satisfechos con caudal hereditario).

De tratarse de un procedimiento ordinario contra la sanción, no nos cabe duda de que el recurso habría prosperado por ausencia del elemento de la culpabilidad, a tenor de lo descrito anteriormente (y que de forma más pormenorizada se describe en el fundamento jurídico segundo del Auto nº 437/2009).

Y consideramos que también en este procedimiento especial debe prosperar, no ya por el motivo anterior de ausencia de culpa, sino porque la actora tenía derecho a que se le diera una respuesta motivada, aunque fuere denegatoria a las alegaciones presentadas sobre la ausencia de culpa, y que conste que no nos estamos pronunciando sobre si debía o no pagar la liquidación tributaria en este momento, y no despachar el escrito de alegaciones de 18-3-2009 (folios 34 a 41) con simpleza, manifestando "que dichas alegaciones no desvirtúan los hechos y fundamentos de derecho de la propuesta".

En definitiva, la ausencia de motivación de la resolución sancionadora incide en el ámbito del artículo 24 de la CE en cuanto se vulneró su derecho de defensa como integrante del derecho a la tutela judicial efectiva, por lo que debemos estimar el recurso y anular la resolución sancionadora".

El recurso de casación de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha dirige tres motivos de casación contra esta sentencia. Además, nos pide, conforme al artículo 88.3 de la Ley de la Jurisdicción que integremos los hechos que tiene por probados. Los motivos, todos interpuestos conforme al apartado d) del artículo 88.1 de ese texto legal, consisten en cuanto sigue.

(1º) Infracción del artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con el artículo 211.3 de la Ley General Tributaria y de la jurisprudencia aplicable, por no aceptar como válida la motivación por remisión o in aliunde . Resalta el motivo que la resolución sancionadora contiene todos los elementos que ese último precepto le exige (hechos, valoración de las pruebas practicadas, determinación de la infracción cometida, identificación de la persona responsable, cuantificación de la sanción y graduación de la misma). La propuesta de resolución, dice la recurrente en casación, recoge todos esos elementos y la resolución sancionadora además de remitirse a ella hace una sucinta valoración de las alegaciones que no niegan los hechos sino que se refieren, en vez de al procedimiento sancionador, a la liquidación tributaria.

(2º) Infracción del artículo 24 y de la jurisprudencia aplicable. Dice el motivo que la sentencia confunde su discrepancia jurídica con la resolución sancionadora desde la perspectiva de la legalidad ordinaria con el fondo del asunto: la supuesta vulneración del artículo 24 de la Constitución . Cita al respecto dos sentencias de esta Sala, las de 5 de marzo de 2010 (casación 2976/2007 ) y 17 de diciembre de 2010 (casación 6141/2007 ) y afirma: "En el caso que nos ocupa no se ha vulnerado el derecho de defensa de la obligada tributaria toda vez que tuvo conocimiento de los argumentos en que la Administración fundamentó su resolución sancionadora".

(3º) Infracción del artículo 62 de la Ley 30/1992 porque, en todo caso, la falta de motivación o la motivación defectuosa no constituye un supuesto de nulidad de pleno derecho.

La petición de integración de los hechos se refiere a que tengamos presente que las alegaciones presentadas por la Sra. Ramona en el trámite de audiencia en el procedimiento de liquidación tributaria son idénticas a las que constan recogidas en la propuesta de resolución sancionadora a la que se remite la finalmente dictada.

En su escrito de oposición la Sra. Ramona reproduce la parte del auto de la Sala de instancia nº 437/2009 en la que se reflejan los hechos que precedieron a la incoación del expediente sancionador y al incumplimiento por los demás herederos (hermanos y sobrinos de la causante) de no reclamar la devolución de los impuestos sucesorios que liquidaron en 1994. También informa de que en la Sala de Albacete se siguen dos procesos más por los mismos hechos: el del recurso 779/2009, por vía de hecho, y el 193/2010 en los que se ha de resolver sobre la liquidación de la deuda tributaria, la devolución de ingresos indebidos a los familiares y otros actos derivados de los anteriores.

Luego dice que la Administración ha anulado la liquidación tributaria con posterioridad a la interposición del recurso de casación y que en la resolución de anulación recoge como antecedente la sentencia aquí impugnada. Por eso, reprocha a la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha incoherencia y falta de respeto a sus derechos e intereses incrementando innecesariamente los perjuicios que ya se le han causado.

A continuación, afronta conjuntamente los tres motivos y les opone que los preceptos en ellos invocados confirman el criterio de la sentencia sobre la motivación y afirma que, de haber cumplido la resolución sancionadora todas las exigencias del artículo 211.3 de la Ley General Tributaria, la sentencia no habría declarado la infracción del artículo 24 de la Constitución por falta de motivación. Luego dice que las sentencias invocadas por la Administración no se refieren a cuestiones tributarias ni a procedimientos sancionadores. Recuerda, seguidamente, la relativa equiparación que ha establecido la jurisprudencia entre el Derecho Penal y el Derecho Administrativo Sancionador y, sobre la motivación in aliunde entiende que tampoco son aplicables las sentencias que cita la Administración porque en el expediente no obran informes técnicos y porque los datos a él incorporados padecen graves errores. Por lo demás, elogia a la sentencia de instancia y critica la actuación del Ministerio Fiscal en esa fase procesal.

El Ministerio Fiscal propugna la desestimación del recurso de casación.

Antes de manifestarse sobre los motivos, recuerda la naturaleza extraordinaria del recurso de casación cuya finalidad es depurar la resolución jurisdiccional recaída en la instancia antes que resolver el litigio. También subraya que no es una apelación y que la errónea valoración probatoria no es motivo de casación. Seguidamente, dice que la jurisprudencia ha declarado reiteradamente que los principios inspiradores del orden penal son aplicables con matices al Derecho Administrativo Sancionador, que las resoluciones administrativas que ponen fin a un procedimiento de esta naturaleza han de resolver todas las cuestiones planteadas por los interesados y las derivadas de las mismas, que la exigencia de motivación es consecuencia del principio de interdicción de la arbitrariedad y que debe tener la amplitud necesaria para el debido conocimiento de los interesados y su posterior defensa. En fin, resalta que la presunción de inocencia se infringe si el órgano sancionador no pondera la versión de los hechos ofrecida por el interesado o la prueba de descargo presentada y ofrece una explicación, que no tiene por qué ser pormenorizada, de su rechazo.

Sentados estos presupuestos, dice de los motivos que la resolución sancionadora ni expresamente ni indirectamente por remisión ofrece respuesta alguna motivadora del rechazo a las alegaciones de la Sra. Ramona ni a la prueba documental --el acuerdo transaccional-- por ella aportada entonces por primera vez. Considera que decir que esas alegaciones no desvirtúan los hechos no es motivar directamente el rechazo. Por otro lado, la motivación por remisión tampoco lo explica porque la propuesta de resolución descansa en el expediente y las alegaciones se apoyan en el acuerdo transaccional que no figura en él. De ahí, prosigue el Ministerio Fiscal, que las alegaciones de la Sra. Ramona no recibieran respuesta. En fin, la cuantía de lo recibido por la recurrente en la instancia era relevante para cuantificar el importe de la sanción. Por todas estas consideraciones el Ministerio Fiscal dice que la sentencia no ha infringido el artículo 54 de la Ley 30/1992 .

Rechaza, igualmente, que vulnerara el artículo 24 de la Constitución, no porque la recurrente no conociera las razones por las que se le sancionó sino porque la Administración no tuvo en cuenta sus alegaciones y pruebas, mejor dicho, no les dio una respuesta mínima. Y también rechaza el tercer motivo de casación porque, apreciada la vulneración de un derecho fundamental, la sentencia puede declarar nulo el acto afectado por ella.

Por lo que hace a la integración de los hechos reclamada por la Administración, la considera innecesaria.

El recurso no puede prosperar ya que la sentencia no ha infringido los preceptos y la jurisprudencia invocada por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Por otro lado, no es precisa la integración de los hechos porque cualquiera que fuere la coincidencia entre las manifestaciones que la Sra. Ramona hiciera en el expediente de liquidación del Impuesto de Sucesiones y las que recoge la propuesta de resolución del expediente sancionador, lo cierto es que en este último, que es el que cuenta ahora, en el trámite de audiencia, aportó el acuerdo transaccional al que llegó con los otros herederos y formuló alegaciones que descansaban en él y afectaban directamente a su obligación tributaria. Estos son los presupuestos en los que descansa la decisión alcanzada por la Sala de Albacete y no se ven afectados por la integración que se nos ha pedido.

En cuanto a la vulneración del primer motivo de casación, debemos descartar que se haya producido. Ciertamente, la jurisprudencia admite en muy variados supuestos la motivación por remisión sin embargo, el que nos ocupa no es uno de ellos. No lo es no sólo porque, tratándose de una resolución sancionadora, cabe esperar de ella, por su trascendencia, que ofrezca una explicación bastante de por qué impone una sanción. Eso sin contar que, efectivamente, no cumple los requisitos del artículo 211.3 de la Ley General Tributaria según el cual:

"3. La resolución expresa del procedimiento sancionador en materia tributaria contendrá la fijación de los hechos, la valoración de las pruebas practicadas, la determinación de la infracción cometida, la identificación de la persona o entidad infractora y la cuantificación de la sanción que se impone, con indicación de los criterios de graduación de la misma y de la reducción que proceda de acuerdo con lo previsto en el artículo 188 de esta ley . En su caso, contendrá la declaración de inexistencia de infracción o responsabilidad".

No lo cumple porque no recoge los hechos ni las razones por las que sanciona, ni mucho menos responde a las alegaciones de la Sra. Ramona, ya que, como dice la sentencia y subraya ahora en casación el Ministerio Fiscal, no puede tenerse por respuesta válida la ofrecida de que aquéllas no desvirtúan los hechos y fundamentos de Derecho en que se apoya la propuesta. Se trata de una fórmula rituaria absolutamente insuficiente, sobre, todo cuando, como en esta ocasión, median elementos nuevos --los que resultaron de la prueba aportada y de las alegaciones de la Sra. Ramona en el expediente sancionador-- que quedan sin respuesta y, sin embargo, eran relevantes desde el punto de vista de la culpabilidad y de la graduación de la sanción.

Y esa respuesta tampoco se encuentra, como bien explica el Ministerio Fiscal, in aliunde porque la propuesta de resolución no tiene presente más que el expediente y no la prueba documental aportada por la interesada ni el apoyo que daba a sus alegaciones. Esta circunstancia es especialmente relevante porque la indicada propuesta rechazaba la alegación de que la Sra. Ramona no recibió la totalidad del haber hereditario por no presentar documento que lo acreditara y sucede que con las alegaciones que no merecieron respuesta aportó un documento, el acuerdo transaccional, que daba apoyo a cuanto venía manteniendo aquélla. Así, pues, sin perjuicio de que en otros contextos pueda ser válida esa forma de justificar las decisiones administrativas, en este caso, no sirve. Eso quiere decir que, como afirma la sentencia, la motivación ofrecida por la Administración es insuficiente por lo que no hay infracción del artículo 54 de la Ley 30/1992 ni de la jurisprudencia que lo ha interpretado.

Tampoco la hay del artículo 24 de la Constitución porque sí es aplicable, aunque sea con matices, al procedimiento administrativo sancionador según constante jurisprudencia y, en este caso, puede afirmarse que la actuación impugnada causó indefensión a la recurrente en la instancia por no tener en cuenta la repetida prueba documental y las alegaciones que en ella descansaban. No las tuvo en cuenta la Administración porque no dio ninguna respuesta concreta sobre ellas como, sin embargo, debió haber hecho. Así, pues, no se trata --de nuevo estamos de acuerdo con el Ministerio Fiscal-- de que la Sra. Ramona no desconociera las razones de la Administración para sancionarla sino de que la Administración no tuvo en cuenta, ni siquiera para rechazarlas, las alegaciones sustentadas en el acuerdo transaccional que la interesada hizo en el expediente sancionador. Esto es lo que le causó la indefensión proscrita por el artículo 24 de la Constitución .

En fin, mediando la infracción de un derecho fundamental, no se vulnera el artículo 62 de la Ley 30/1992 al declarar nulo el acto que la padece. Al contrario, se cumple dicho precepto.

A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 2.000 #. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,