STS, 19 de Abril de 2012

La representación de la entidad mercantil Edesur, S.L. interpuso recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Rota de 19 de abril de 2005 por el que se aprueba definitivamente el Estudio de Detalle de la Unidad de Ejecución 11-A.

La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, dictó sentencia con fecha 11 de septiembre de 2009 (recurso contencioso-administrativo nº 515/2005 ) en cuya parte dispositiva se acuerda:

FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos el presente recurso contencioso administrativo, por no ser conforme al ordenamiento jurídico el acuerdo recurrido, anulando y dejando sin efecto el ED de la UE-11-A de Rota. No se aprecian méritos para un pronunciamiento condenatorio sobre costas.

Dicha sentencia, en su fundamento jurídico primero, identifica el objeto del recurso; y a continuación, en el fundamento el segundo, expone las funciones y el contenido propio de los Estudios de Detalles según la regulación contenida en el artículo 15 de la Ley (autonómica) 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.

A partir de ahí, en el fundamento tercero la Sala de instancia aborda la controversia suscitada exponiendo lo siguiente:

(...) TERCERO.- Del expediente administrativo, de la demanda y de la contestación a la misma, así como de los escritos de conclusiones, resulta que como consecuencia de la diferente escala a la que se trabaja en la redacción del planeamiento general y en la del estudio de detalle, y tras el estudio topográfico correspondiente, la superficie real de la UE-11-A que nos ocupa no es la de 22.000 m2 contemplada en el PGOU, sino la de 20.535'68 m2, es decir, la superficie es un 6'656% inferior en la realidad. Pues bien, partiendo de éste dato, está admitido por el Ayuntamiento demandado, y por ello no se precisa de prueba al respecto, que con el ED aprobado se han producido las siguientes variaciones en las determinaciones del PGOU:

1.- El suelo lucrativo, que en el PGOU era 11.390 m2, pasa a ser en el ED 9.583'71 m2, así pues 1.806'29 m2 menos, o, traducido a porcentaje, un 15'859% menos.

2.- El viario, que en el PGOU era 6.210 m2, pasa en el ED a ser 6.653'84 m2, así pues 443'84 m2 más, o, traducido a porcentaje, un 7'147% más.

3.- Las zonas verdes, que en el PGOU eran 1.650 m2, pasan en el ED a ser 1.731'17 m2, así pues 81'17 m2 más, o, traducido a porcentaje, un 4'919% más.

4.- El suelo para equipamiento, que en el PGOU era 2.750 m2, pasa en el ED a ser 2.566'96 m2, o sea 183'04 m2 menos, o, traducido a porcentaje, un 6'656% menos.

La cuestión, pues, no puede estar más clara a juicio de la Sala. El ED vulnera las determinaciones del planeamiento superior y no se trata de que interprete o salve las deficiencias del PGOU, como dice la parte demandada, sino de que, de ser ciertas éstas, salvar las mismas tiene su adecuado camino en la modificación puntual del Plan General, no en la aprobación de un instrumento como el ED cuyas funciones, como antes señalamos, son muy concretas y que, en el presente caso, ha sido dotado de excesos, en más y en menos, contrarios al ordenamiento jurídico. Todo lo más, si cabe, podría aceptarse hipotéticamente que, acreditado que la superficie real de la UE en cuestión es más de un 6'5% inferior a la contemplada en el PGOU, proporcionalmente, en ese mismo porcentaje, se hubieran reducido suelo lucrativo, viario, zonas verdes y equipamiento, pero lo que es inaceptable es la variación que se ha llevado a cabo. Y si con esa reducción proporcional no se pudieran alcanzar los objetivos del Plan, lo que habría que hacer es, repetimos, modificar el mismo por la vía y con los trámites adecuados, que no son, desde luego, los del ED. Procede, pues, la estimación del recurso

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La representación procesal del Ayuntamiento de Rota preparó recurso de casación contra dicha sentencia y luego formalizó la interposición de su recurso mediante escrito presentado el 10 de diciembre de 2009 en el que, después de exponer los antecedentes del caso, aduce dos motivos de casación, el primero, que contiene, a su vez, dos submotivos, al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , y el segundo por el cauce del artículo 88.1.c/. El enunciado de tales motivos y submotivos es, en síntesis, el siguiente:

1. )

   A/ Vulneración de los artículos 89.4 de la Ley 30/1992 y 167.2 del Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las entidades locales, en relación con el artículo 1.7 del Código Civil , de los que resultaba la obligación de aprobar el Estudio de Detalle con los ajustes motivados por la superficie real del terreno, inferior a la reflejada en el Plan General, sin que esa diferencia imponga la necesidad de modificar el planeamiento general.

   B/ Vulneración del artículo 65 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico , aprobado por Real Decreto 2159/1978) y del artículo 15 de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía , en cuanto que los Estudios de Detalle son instrumentos adecuados que permiten adaptar las determinaciones del Plan General sin necesidad de recurrir a procedimientos de modificación de planeamiento general.

2. ) La sentencia incurre en falta de motivación y en incongruencia al limitarse a afirmar que el Estudio de Detalle vulnera las determinaciones del planeamiento superior, sin argumentar sobre la necesidad de integrar por vía interpretativa las inexactitudes de la norma, con lo que en definitiva se excepciona el principio de plenitud del ordenamiento jurídico.

   Termina solicitando que se dicte sentencia que case y anule la sentencia recurrida

Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo de 22 de febrero de 2010 , se acordó admitir a trámite el recurso de casación, así como la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, de conformidad con lo dispuesto en las normas sobre reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por providencia de 7 de abril de 2010 se acordó dar traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días formalizase su oposición, lo que llevó a cabo la representación de Edesur, S.L. mediante escrito presentado el 19 de mayo de 2010 en el que, tras exponer los fundamentos de su oposición, solicita la desestimación del recurso de casación.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 17 de abril de 2012, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación nº 6113/09 lo interpone la representación del Ayuntamiento de Rota contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, de 11 de septiembre de 2009 (recurso contencioso-administrativo 515/2005 ), en la que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Edesur, S.L. declara la nulidad del Estudio de Detalle de la Unidad de Actuación 11.A, en la avenida de la Libertad, prolongación de la avenida de Joan Miro y Bulevar Bahía de Cádiz, del Plan General de Ordenación de Rota.

Han quedado reseñadas en el antecedente segundo las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la estimación del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que pasemos a examinar los motivos de casación aducidos por el Ayuntamiento de Rota, cuyos enunciados hemos dejado señalados en el antecedente tercero.

Alterando la sistemática seguida en el escrito de interposición del recurso, abordaremos en primer lugar el motivo de casación segundo, formulado al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , en el que como vimos, se alega que la sentencia incurre en falta de motivación y en incongruencia, al limitarse a afirmar que el Estudio de Detalle vulnera las determinaciones del planeamiento superior, sin argumentar sobre la necesidad de integrar por vía interpretativa las inexactitudes de la norma.

La decisión adoptada por la Sala de instancia se basa en la constatación de los desajustes existentes entre las superficies que el Estudio de Detalle asigna tanto al conjunto del ámbito que constituye su objeto como a los distintos espacios que lo conforman (viarios, zona verde, equipamiento y parcelas edificables) y las superficies reflejadas el Plan General. Y partiendo de esa constatación, la Sala de instancia alcanza la siguiente conclusión: « (...) El ED vulnera las determinaciones del planeamiento superior y no se trata de que interprete o salve las deficiencias del PGOU, como dice la parte demandada, sino de que, de ser ciertas éstas, salvar las mismas tiene su adecuado camino en la modificación puntual del Plan General, no en la aprobación de un instrumento como el ED cuyas funciones, como antes señalamos, son muy concretas y que, en el presente caso, ha sido dotado de excesos, en más y en menos, contrarios al ordenamiento jurídico...» (fundamento tercero de la sentencia, arriba transcrito en su totalidad).

El razonamiento contenido en la sentencia de instancia resulta incompleto, pues, en primer lugar, no da cumplida respuesta a lo aducido por el Ayuntamiento de Rota en su contestación a la demanda sobre la virtualidad del Estudio de Detalle como instrumento integrador de las lagunas y carencias que presente el Plan General y la necesidad de que las determinaciones del planeamiento de rango superior, en tanto que disposición de carácter general, sean objeto de interpretación integradora que colme las lagunas o insuficiencias de la regulación que en él se contiene.

Por lo demás, la sentencia incurre ciertamente en falta de motivación porque, al no examinar con el debido detenimiento esas cuestiones suscitadas por el Ayuntamiento demandado, la Sala de instancia hace un pronunciamiento privado de matices y que puede ser entendido en el sentido de que cualquier discrepancia o desajuste entre las mediciones y datos superficiales que contenga un Estudio de Detalle y los reflejados en el Plan General ha de resolverse necesariamente mediante la modificación del planeamiento general; conclusión que, expresada en esos términos, no puede ser compartida.

Ello determina la procedencia de estimar este motivo de casación segundo. Y una vez establecido que la sentencia debe ser casada, procede que entremos a resolver "...lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate" ( artículo 95.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ); lo que hace innecesario el examen del motivo de casación primero, en el que, por lo demás, plantea en sus dos apartados las mismas cuestiones que abordaremos al resolver la controversia de fondo.

Partiendo de que los instrumentos de planeamiento urbanístico tienen la naturaleza de disposiciones de carácter general, es claro que les son de aplicación las reglas de la interpretación jurídica que son las que permiten colmar las lagunas, solventar eventuales desajustes e incluso remediar antinomias entre distintas normas, en este caso entre el Plan General y el Estudio de Detalle, pues aunque éste sea el último peldaño de los instrumentos de ordenación urbanística también goza del carácter del disposición general.

En todo sistema normativo pueden existir imprecisiones, desajustes y aún contradicciones; y para resolverlas el ordenamiento jurídico establece reglas de interpretación e integración que no se agotan, desde luego, con la sola aplicación del principio de jerarquía normativa, si bien éste es un principio básico que nunca puede ser ignorado ( artículo 9.3 de la Constitución ).

Centrándonos ahora en el singular carácter normativo de los instrumentos de planeamiento urbanístico, no solo es frecuente sino una realidad incontestable que las magnitudes superficiales reflejadas en los instrumentos de ordenación general son de una exactitud limitada, precisamente por el método de medición, sobre planos de amplia escala o restituciones fotogramétricas, lo que con frecuencia se traduce en que las mediciones allí reflejadas no se corresponden con las mediciones que se obtienen luego, en el planeamiento de desarrollo, cuando se opera sobre planos a escala más reducida o directamente sobre el territorio, mediante la realización de mediciones topográficas. Así, en lo que se refiere a la exactitud de las mediciones el grado de precisión exigible en la redacción de los instrumentos de planeamiento se va incrementando a medida que se desciende de los planes generales a los instrumentos de desarrollo. En este sentido resulta ilustrativo que la normativa estatal -aplicable con carácter supletorio- exige para los planes generales una escala mínima de 1:5.000 ( artículo 39 del Reglamento de Planeamiento ) y para los planes parciales una escala de entre 1:2.000 a 1:5000 ( artículo 60), mientras que para los Estudios de Detalle se exige una escala mayor -con menor divisor-, como mínimo de 1:500 ( artículo 66 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico ).

De lo que se trata es de obtener en cada caso un grado de precisión adecuado a las finalidades de ordenación perseguidas. En esa línea, el artículo 66.3 del Reglamento del Reglamento de Planeamiento , cuando regula el contenido documental de los Estudios de Detalle, exige que los planos estén redactados a "escala adecuada" y, como mínimo, 1:500, que expresen las determinaciones que se completan, adaptan o reajustan, con referencias precisas a la nueva ordenación y su relación con la anteriormente existente. El propósito perseguido, y de ahí la referencia sin duda elocuente a la "escala adecuada", consiste en que la relación de las dimensiones y el dibujo haga posible definir la determinación o determinaciones urbanísticas que son de definición gráfica.

Solo en una fase posterior a la del planeamiento general, normalmente al momento de su desarrollo, se efectúa, como aquí ocurrió, una medición topográfica; y es entonces cuando se llega a conocer la superficie real de cada división territorial establecida por el planeamiento. Por tanto, que la superficie real no coincida con la que se deriva de los documentos cartográficos no es extraño ni infrecuente sino más bien habitual, pues, insistimos, la superficie real solo se conoce con la medición directa del terreno.

No puede descartarse entonces que la divergencia entre las superficies reflejadas en el planeamiento general y las obtenidas luego en mediciones más detalladas pueda solventarse por la vía de la interpretación integradora de normas, tarea en la que debe tenerse en cuenta la funcionalidad, el progresivo grado de concreción, y, en definitiva, el cometido propio de los distintos escalones de planeamiento. Según recuerda la STC 150/1990 «...cada norma singular no constituye un elemento aislado e incomunicado en el mundo del Derecho, sino que se integra en un ordenamiento jurídico determinado, en cuyo seno, y conforme a los principios generales que lo informan y sustentan, deben resolverse las antinomias y vacíos normativos, reales o aparentes, que de su articulado resulten ».

Ahora bien, esa posibilidad de integrar o solventar los desajustes entre las mediciones reflejadas en instrumentos de distinto rango ha de tener necesariamente límites, pues no puede llevar al extremo de hacer que prevalezcan las determinaciones de un instrumento de desarrollo que se aparten de manera sustancial de las previstas en el planeamiento general, y, menos aún, aquellas que desdibujen o contravengan los criterios de proporcionalidad y de equidistribución que resultan o están implícitos en las superficies y magnitudes reflejados en el planeamiento superior.

En el caso que nos ocupa, mientras que el Plan General asigna a la UE-11-A una superficie de 22.000 m2, el Estudio de Detalle señala que la superficie real es de 20.535'68 m2, es decir, un 6'656% inferior.

La desviación señalada no es por sí misma determinante, sobre todo si se tiene cuenta que la diferencia de superficie reflejada en uno y otro instrumentos no deriva de una discrepancia en cuanto a la delimitación y linderos del ámbito territorial que es objeto de ordenación (no hay duda de que al Norte limita con el sector SUP R1, al Sur con la UE 11 B, al Este con la Avenida de la Libertad y al Oeste con la UE 11-B), sino que resulta, sencillamente, del distinto procedimiento de medición empleado en uno y otro caso.

Pero junto a esa diferencia del 6'656% en la superficie total del ámbito, el Estudio de Detalle presenta, con relación a las determinaciones del Plan General, otras divergencias que son cuantitativa y cualitativamente relevantes, y que, según vimos, la sentencia recurrida deja señaladas en los siguientes términos:

(...) 1.- El suelo lucrativo, que en el PGOU era 11.390 m2, pasa a ser en el ED 9.583'71 m2, así pues 1.806'29 m2 menos, o, traducido a porcentaje, un 15'859% menos.

2.- El viario, que en el PGOU era 6.210 m2, pasa en el ED a ser 6.653'84 m2, así pues 443'84 m2 más, o, traducido a porcentaje, un 7'147% más.

3.- Las zonas verdes, que en el PGOU eran 1.650 m2, pasan en el ED a ser 1.731'17 m2, así pues 81'17 m2 más, o, traducido a porcentaje, un 4'919% más.

4.- El suelo para equipamiento, que en el PGOU era 2.750 m2, pasa en el ED a ser 2.566'96 m2, o sea 183'04 m2 menos, o, traducido a porcentaje, un 6'656% menos

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Es cierto que, partiendo de la realidad incontestable de que la superficie real del ámbito no es de 22.000 m2, como señala el Plan General, sino de 20.535'68 m2, el Ayuntamiento de Rota ha ofrecido algunas razones para explicar por qué no se ha reducido en igual proporción la superficie asignada a cada uno de los destinos previstos. Por ejemplo, que la superficie destinada a viario no se podía reducir porque los viales deben mantener la misma anchura que en los tramos incluidos en los ámbitos de ordenación colindantes. Pero respecto de las otras magnitudes arriba señaladas no se ha ofrecido explicación suficiente sobre el distinto porcentaje de reducción aplicado a cada una de ellas.

Valorando en su conjunto las discrepancias advertidas entre las determinaciones del instrumento impugnado y las establecidas en el Plan General, llegamos a la conclusión de que el Estudio de Detalle ha sobrepasado la labor de interpretación integradora a que antes aludíamos y ha introducido una ordenación que se aparta de manera significativa de la prevista en el planeamiento general. Y no sólo por la entidad cuantitativa de las divergencias advertidas, sino también, y sobre todo, porque al llevarse a cabo las variaciones introducidas con distintos porcentajes de reducción o incremento se está alterando de manera relevante la proporcionalidad entre los distintos usos u destinos querida por el Plan General sobre la base de unos determinados criterios de equidistribución. Y esto es algo que el Estudio de Detalle no puede modificar.

Por las razones expuestas, que en parte completan y en parte corrigen las de la sentencia recurrida, llegamos sin embargo a la misma conclusión que la Sala de instancia, esto es, que procede la estimación del recurso contencioso-administrativo y la declaración de nulidad del Estudio de Detalle impugnado.

Al haber sido casada la sentencia de instancia no procede imponer las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes personadas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , debiendo correr cada parte con las suyas en lo que se refiere a las del proceso de instancia, al no haberse apreciado temeridad o mala fe en ninguno de los litigantes ( artículo 139.1 de la misma Ley ).

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción ,