STS, 15 de Diciembre de 2011

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó, con fecha 18 de octubre de 2007, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 80 de 2004 , cuya parte dispositiva es del tenor liberal siguiente: «FALLAMOS: ESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo interpuesto en nombre y representación de "INTERLOGÍSTICA DEL FRÍO, SA" contra las resoluciones del Departament de Política Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya de 4 de julio y 31 de octubre de 2.003, aprobando definitivamente los textos refundidos del Plan General de Ordenación y Programa de Actuación Urbanística de Terrassa, acuerdos e instrumentos que ANULAMOS en cuanto consideren y delimiten los terrenos propiedad de la actora como suelo urbano no consolidado, al merecer los mismos la consideración a sus efectos, y a los de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de suelo urbano consolidado».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico cuarto: «En el caso concreto se ha practicado una pericial contradictoria en este proceso, ampliada y aclarada incluso para mejor proveer, de la que se desprende que la finca de la actora tenía todos los servicios urbanísticos y reunía la condición de solar a todos los efectos ya bajo el plan general de 1983, y tanto con arreglo a la normativa anterior como a los artículos 29 y 30 de la Ley 2/2002, de 14 de marzo , estando totalmente urbanizada y no teniendo cesiones pendientes, por lo que se trataba de suelo urbano consolidado, pudiendo solicitar y obtener licencia de obras, como efectivamente ocurrió, antes de ser incluida en un polígono de suelo urbano no consolidado por el nuevo plan de ordenación urbana municipal aquí objeto de impugnación. Tal finca no estaba incluida en ningún sector de planeamiento derivado ni en ningún polígono de actuación urbanística pendiente de desarrollo de acuerdo con el plan general de 1.983, no teniendo, para poder ejercer el derecho a la edificación según el planeamiento ningún deber de cesión de suelo con destino a viales, para regularizar alineaciones o completar la red viaria, al haber cumplido en su momento con todas las obligaciones urbanísticas derivadas de la ejecución del Plan Especial de Reforma Interior Can Parellada, que quedó totalmente ejecutado».

También se declara en el fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida que: «A tenor de lo que se viene razonando y del informe pericial que se acaba de comentar, hasta la entrada en vigor de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Catalunya, los terrenos propiedad de la actora objeto de este proceso merecían la consideración de suelo urbano (sin mayores calificativos de consolidado o no consolidado, conceptos estos hasta entonces legalmente inexistentes) y de solar, atendidas en ambos casos las exigencias contenidas en el entonces aplicable Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, aprobando el texto refundido de las disposiciones aplicables en Catalunya en materia urbanística. El plan de ordenación urbanística municipal aquí impugnado atribuyó a tales terrenos la condición de suelo urbano no consolidado, careciendo tal plan de competencia para ello, cuando tal facultad únicamente vino atribuida, concurriendo los requisitos establecidos, a partir de la introducción de un segundo párrafo producida en el artículo 31 de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Catalunya , en los términos antes señalados, por la Ley 10/2004, de 24 de diciembre, modificación inaplicable temporalmente al caso de autos. En consecuencia, el planeamiento impugnado ha desclasificado los terrenos propiedad de la actora, que han pasado de ser suelo urbano a ser considerados como suelo urbano no consolidado, siendo así que debieron ser considerados como suelo urbano consolidado por reunir, a la fecha de la entrada en vigor de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Catalunya, que se produjo el día 21 de junio de 2.002, los requisitos enumerados en sus artículos 26.1 , 29 y 30 , siempre atendido el régimen a que se refiere su disposición transitoria primera, así como el comentado informe pericial y desde luego, la consolidada doctrina jurisprudencial de la denominada fuerza normativa de lo fáctico, que defiende que la realidad no puede ser desconocida por el que crea la norma ni por el que la aplica, de tal forma que los terrenos urbanos deben ser considerados atendiendo a su misma situación, al constituir una realidad física sustraída a la esfera voluntarista de la Administración. Por todo ello, debe ser estimada la petición deducida en la demanda con carácter principal».

Notificada la referida sentencia a las partes, las representaciones procesales de las Administraciones comparecidas como demandadas presentaron ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante providencia de 23 de noviembre de 2007, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esa Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la entidad Interlogística del Frío S.A.U., representada por el Procurador Don Juan Antonio García San Miguel Orueta, y, como recurrentes, el Ayuntamiento de Tarrasa, representado por el Procurador Don Luis Esturgo Muñoz, y la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña, representada por el Abogado de la Generalidad de Cataluña, si bien, después de haber interpuesto oportunamente el correspondiente recurso de casación, aquél desistió de su interposición y así fue declarado por auto de fecha 13 de octubre de 2010.

Una vez recibidas las actuaciones en esta Sala del Tribunal Supremo, se dió traslado a la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña comparecida como recurrida para que, en el plazo de treinta días, manifestase si sostenía o no el recurso de casación por ella preparado para que, en el referido plazo, lo formulase o interpusiese por escrito, lo que efectuó con fecha 18 de marzo de 2008, aduciendo tres motivos, el primero al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , y los otros dos al del apartado d) del mismo precepto; el primero por haber infringido la Sala de instancia lo establecido en el artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento civil y en los artículos 24 y 120.3 de la Constitución , ya que la sentencia que ha pronunciado ha incurrido en incongruencia interna y falta de motivación, lo primero porque parte de la aplicación al caso de los artículos 26, 29, 30 y 31 de la Ley catalana 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo, puesto que dichos preceptos establecen los requisitos que debe tener un terreno para tener la condición de suelo urbano consolidado, según el cual es suelo urbano no consolidado aquél que el planeamiento incluye en un ámbito de transformación urbanística, y, en el caso enjuiciado, el terreno, propiedad de la demandante, estaba llamado a desarrollarse mediante un Plan de mejora urbana, a pesar de lo cual dicha Sala de instancia declara que el suelo, propiedad de aquélla, es un suelo urbano consolidado, y lo segundo porque la sentencia recurrida en momento alguno contiene motivación suficiente, razonable y fundada porque no explica la afirmación que se efectúa en ella acerca de que los terrenos en cuestión eran susceptibles de obtener licencia antes de la entrada en vigor de la Ley autonómica catalana 2/2002, de 14 de marzo; el segundo por haber infringido El Tribunal a quo lo dispuesto en los artículos 12 y 14 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones , y en el artículo 47 de la Constitución y la doctrina jurisprudencial aplicable, ya que el primero de los preceptos citados dispone que los derechos y deberes de los propietarios de suelo se ejercerán de acuerdo con las normas de planeamiento, gestión y ejecución que establezca la legislación urbanística aplicable en cada caso, que en este supuesto es la Ley citada catalana 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo, según la cual es suelo urbano no consolidado aquél que está afectado por una operación de transformación urbanística, y el segundo porque fija las condiciones básicas uniformes respecto a las obligaciones de los propietarios de suelo urbano no consolidado con el objeto de garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y deberes, habiendo declarado esta Sala del Tribunal Supremo, en las sentencias de fechas 31 de mayo de 2006 y 28 de enero de 2008 , que se citan y transcriben, que la diferencia entre suelo urbano consolidado y suelo urbano no consolidado está en su inclusión o no en ámbitos de gestión urbanística dirigidos a renovar o transformar la ordenación preexistente, aparte de que, si se mantuviese la clasificación otorgada por la sentencia recurrida, se produciría una reserva de dispensación, prohibida por el ordenamiento, y se vulneraría lo dispuesto en el artículo 47 de la Constitución , en el que se dispone que la comunidad debe participar en las plusvalías que genere la acción urbanística de las entes públicas, y el tercero por haber vulnerado la Sala de instancia el principio del ius variandi, recogido en el artículo 2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones , ya que, al declarar que el suelo en cuestión es urbano consolidado, a pesar de estar incluido por el planeamiento en un ámbito de transformación con el fin de abrir un vial y mejorar las comunicaciones internas de un polígono industrial, viene a negar la potestad administrativa de realizar operaciones de renovación urbana, condenando al instrumento de planeamiento al inmovilismo, lo que pugna con la concepción de éste para adaptarse a la realidad cambiante, pues el suelo urbano consolidado ni en la Ley estatal 6/1998 ni en la autonómica catalana 2/2002, está concebido como categoría inamovible, que se petrifique una vez reconocido este carácter por un Plan, sino que es un concepto dinámico, de modo que un suelo urbano consolidado puede devenir en un suelo urbano no consolidado si se proyecta una operación de transformación del tejido urbano debidamente justificada en términos de racionalidad e interés público, y por todo ello, tanto si se considera, de estimarse el primer motivo de casación, infringido el ordenamiento urbanístico autonómico, como si se estiman los otros dos, por infracción de normas básicas estatales, esta Sala del Tribunal Supremo debe entrar a resolver sobre el fondo de la cuestión, pues, como ha declarado, entre otras, en sus Sentencias de 4 de enero , 26 de junio y 24 de octubre de 2007 , le compete llevar a cabo una exégesis de los preceptos legales y reglamentarios autonómicos en armonía con la legislación estatal básica y decidir el recurso planteado en atención a tal análisis, resolviendo el litigio definitivamente, y así terminó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra desestimatoria del recurso contencioso-administrativo.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dió traslado por copia a la representación procesal de la entidad mercantil comparecida como recurrida para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición a dicho recurso, lo que aquélla efectuó con fecha 9 de diciembre de 2008, aduciendo que la Administración autonómica recurrente trata de encubrir en un motivo de casación por quebrantamiento de forma, por incongruencia interna y falta de motivación, lo que no es más que una discrepancia con la tesis del fondo de la Sala sentenciadora acerca de las características del suelo urbano y de los deberes a cumplir por sus propietarios, mientras que, en relación con la articulación del segundo motivo de casación, la Sala de instancia ni siquiera menciona el artículo 12 de la Ley 6/1998, de 13 de abril , pero, en cualquier caso, es legislación autonómica la que aplica dicha Sala, por lo que el motivo resulta inadmisible pues es la legislación catalana la que aplica el Tribunal a quo al resolver, y tampoco ha infringido el artículo 14 de la misma Ley porque lo único que declaró es que el terreno, propiedad de la demandante, no puede ser degradado por el Plan General a suelo urbano no consolidado para someterlo a un nuevo proceso de equidistribución junto con otros terrenos, que, a diferencia de aquél, no eran solar, y, en cuanto a la jurisprudencia que se cita, recogida en las sentencias de esta Sala que transcribe, no son aplicables al caso controvertido, puesto que la finca, propiedad de la entidad demandante, ya era solar, lo que no puede ignorar el planificador, al no ser susceptible de urbanizar lo que ya está urbanizado, para lo que basta con recordar lo declarado por esta Sala del Tribunal Supremo en su sentencia de 23 de septiembre de 2008 que se transcribe, y, en cuanto al tercer motivo de casación, en contra del parecer de la Administración recurrente, nadie ha puesto en cuestión el ius variandi de la Administración, sino que lo que ha mantenido la entidad demandante es que, aun cuando la Administración urbanística decida abrir un vial en un solar de la ciudad, no por ello ese solar se transforma en suelo urbano no consolidado, pues, de lo contrario, no existiría seguridad jurídica y el suelo urbano perdería su carácter reglado, de modo que podría ser degradado arbitrariamente en suelo urbano no consolidado, con lo que desaparecería cualquier posibilidad de consolidar derechos, y por consiguiente, si la Administración precisa abrir un vial en suelo urbano, que tiene la condición de solar, no puede clasificarlo como urbano no consolidado para imponerle cesiones y deberes, que ya soportó en su día, sino que deberá acudir a la expropiación, terminando con la suplica de que se desestime el recurso de casación interpuesto, se confirme la sentencia recurrida y se impongan la costas a la Administración recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 29 de noviembre de 2011, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

Alega, en primer lugar, la representación procesal de la Administración autonómica recurrente que la sentencia recurrida ha incurrido en incongruencia interna y en defecto de motivación por cuanto cita una serie de preceptos de la Ley de urbanismo de Cataluña 2/2002, de 14 de marzo, y, después, no llega a la conclusión que de la aplicación de tales preceptos debería deducir, en los que se define el suelo urbano no consolidado como aquél que se encuentra incluido dentro de un ámbito de transformación urbana, y, a pesar de declarar que el terreno en cuestión está incluido en el ámbito de un Plan de mejora urbana para llevar a cabo la transformación urbanística del sector, termina declarando que el referido terreno constituye suelo urbano consolidado, sin que, además, especifique o exprese las razones por las que el indicado suelo, objeto del pleito, cuenta con todos los requisitos para ser considerado como solar, pues no contiene la sentencia valoración alguna de la prueba, con lo que el Tribunal a quo ha infringido lo dispuesto en las artículos 218 de la Ley de Enjuiciamiento civil , 24 y 120.3 de la Constitución .

El motivo no puede prosperar pues, en cuanto a la denunciada falta de motivación por no haberse valorado la prueba pericial ni explicado las razones por las que el suelo controvertido merece la denominación de solar, es suficiente la lectura de los fundamentos jurídicos cuarto y quinto de la sentencia recurrida, transcritos en los antecedentes segundo y tercero de esta nuestra, para demostrar que carece de razón lo alegado al articular este primer motivo de casación, ya que la Sala de instancia, valorando precisamente la prueba pericial practicada, llega a la conclusión de que se trata de un solar, que, por consiguiente, no cabe clasificarlo como suelo urbano no consolidado, razón por la que estima la acción ejercitada y anula la clasificación otorgada al terreno por el Plan General y Programa de Actuación impugnados, de manera que no existe incoherencia alguna al resolver que dichos instrumentos de ordenación son nulos en cuanto incluyen un solar, propiedad de la demandante, como suelo urbano no consolidado en un Plan de Mejora.

Aunque la Ley autonómica catalana 2/2002, de 14 de marzo, disponga que es suelo urbano no consolidado aquél que el planeamiento incluya en un ámbito de transformación urbanística, la Sala sentenciadora lo que declara es que el suelo en cuestión no debió, dadas sus características, incluirse en ese Plan de Mejora urbana por tratarse de un solar conforme a lo dispuesto en los artículos 29 y 30 de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña , según los cuales constituyen suelo urbano consolidado los terreros que tengan la condición de solar porque son susceptibles de licencia inmediata y no tienen que ser gravados con cesiones.

Es cierto que, en este caso, fueron incluidos en un plan de mejora urbana, pero lo que el Tribunal a quo declara es que no debieron ser incluídos en él, puesto que no tenían, « para poder ejercer el derecho a la edificación según el planeamiento ningún deber de cesión de suelo con destino a viales, para regularizar alineaciones o completar la red viaria, al haber cumplido en su momento con todas las obligaciones urbanísticas derivadas de la ejecución del Plan Especial de Reforma Interior Can Parellada, que quedó totalmente ejecutado».

La sentencia, por tanto, está motivada y no es incoherente.

Los dos motivos de casación, esgrimidos al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , los vamos a examinar conjuntamente porque en ellos se asegura que el Tribunal de instancia ha infringido lo establecido en los artículos 2 , 12 y 14 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones , así como la doctrina jurispurdencial que los interpreta, recogida, entre otras, en las sentencias de esta Sala de fechas 31 de mayo de 2006 y 28 de enero de 2008 , cuyo contenido se transcribe, y el principio del ius variandi de la Administración, y ello por cuanto, según aquella doctrina, debe clasificarse como suelo urbano no consolidado por la urbanización el que se incluye en ámbitos de gestión urbanística dirigidos a renovar o transformar la ordenación preexistente, ya que el suelo urbano consolidado, según la referida doctrina jurisprudencial, no es una categoría inamovible que se petrifique una vez reconocido ese carácter por un Plan, sino que es un concepto dinámico en el sentido de que el suelo urbano consolidado puede devenir no consolidado si se proyecta una operación de transformación o renovación del tejido urbano debidamente justificada en términos de racionalidad e interés público.

Estos dos motivos de casación tampoco pueden prosperar, pues si en un principio lo declarado en nuestras sentencias, invocadas al artícularlos, han podido generar alguna confusión en cuanto a la definición de las categorías de suelo urbano consolidado y no consolidado al interpretar los preceptos citados en ambos motivos, desde nuestras sentencias de fechas 12 de mayo de 2008 (recurso de casación 2152/2004 ), 19 de mayo de 2008 (recurso de casación 4137/2004 ), 23 de septiembre de 2008 (recurso de casación 4731/2004 ), 17 de diciembre de 2009 (recurso de casación 3992/2005 ), 25 de marzo de 2011 (recurso de casación 2827/2007 ), 29 de abril de 2011 (recurso de casación 1788/2007 ) y 14 de julio de 2011 (recurso de casación 1590/2007 ), que han mantenido idéntica tesis, es doctrina jurisprudencial inequívoca que el articulo 14.1. a) de la Ley 6/1998 , norma estatal básica, proclama « una vocación de fijeza o estabilidad , de manera que el enunciado de las características exigibles para la consideración del terreno como suelo urbano no quede entregado a lo que en cada momento establezca el planeamiento urbanístico. Y ello es plenamente congruente, además, con aquel llamamiento de la doctrina constitucional a que el legislador autonómico opere en los límites de la realidad a la hora de establecer los criterios de diferenciación entre el suelo urbano consolidado y el no consolidado. Tales postulados de la legislación básica y de la doctrina jurisprudencial resultarían vulnerados si el artículo 51.1.a) de la Ley canaria se interpretase como pretenden los recurrentes, pues ello equivaldría a admitir que unos terrenos que indubitadamente cuentan, no sólo con los servicios exigibles para su consideración como suelo urbano, sino también con los de pavimentación de calzada, encintado de aceras y alumbrado público, y que estén plenamente consolidados por la edificación -sobre ninguno de estos aspectos se ha suscitado controversia- habrían de perder la consideración de suelo urbano consolidado, pasando a tener la de suelo urbano no consolidado, por la sola circunstancia de que el nuevo planeamiento contemple para ellos una determinada transformación urbanística. Tal degradación en la categorización del terreno por la sola alteración del planeamiento, además de resultar ajena a la realidad de las cosas, produciría consecuencias difícilmente compatibles con el principio de equidistribución de beneficios y cargas derivados del planeamiento, principio éste que, según la normativa básica ( artículo 5 de la Ley 6/1998 ), las leyes deben garantizar».

De lo expuesto se deduce que la sentencia recurrida no ha infringido los preceptos citados en ambos motivos de casación ni la doctrina jurisprudencial de esta Sala y tampoco el principio del ius variandi, ya que nada impide a la Administración cambiar el planeamiento urbanístico para atender a circunstancias cambiantes, dado el carácter eviterno de la ciudad, pero ello no puede hacerlo imponiendo a los propietarios deberes y cargas que no vengan legalmente obligados a soportar.

La desestimación de los tres motivos de casación aducidos comporta que debamos declarar que no ha lugar al recurso interpuesto con imposición de las costas a la Administración autonómica recurrente, según establece el art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de abogado de la entidad mercantil comparecida como recurrida, a la cifra de cinco mil euros, dada la actividad desplegada por aquél para oponerse a dicho recurso.

Visto los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta jurisdicción .