STS, 24 de Noviembre de 2011

La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó sentencia con fecha 27 de diciembre de 2007 (recurso contencioso-administrativo 5043/2003 ) en la que, estima el recurso contencioso administrativo interpuesto por el partido político Iniciativa Cidadá de Boiro, se anula el acuerdo del Ayuntamiento de Boiro de 20 de mayo de 2003 por el que se aprueba definitivamente el Plan General de Ordenación de dicho municipio, sin hacer especial condena en costas.

En el proceso que dicha sentencia vino a resolver la parte demandante solicitaba la anulación del acuerdo municipal aprobatorio del Plan General de Ordenación por falta del informe vinculante del Organismo de Carreteras, del informe vinculante de Patrimonio Cultural de la Consejería de Cultura de la Junta de Galicia y del informe del Interventor municipal.

La sentencia aborda en su fundamento jurídico segundo las cuestiones planteadas y anula el acuerdo impugnado por la omisión del informe de la Consejería de Cultura exigido por el artículo 32 de la Ley 8/1995, de Patrimonio Cultural de Galicia . Esta conclusión se explica en la sentencia del modo siguiente:

(...) SEGUNDO.- La parte actora insta la nulidad del acuerdo impugnado con base a la inexistencia de los preceptivos informes del Organismo competente en materia de carreteras, del Interventor Municipal y de la Consejería competente en materia de Patrimonio Cultural. Sin mayor dilación es preciso significar que la inexistencia del informe previsto en el artículo 32 de la Ley de Patrimonio cultural de Galicia consta incluso denunciada por la propia Delegada provincial de la Consejería de Cultura en comunicaciones de fecha 10 de junio, 18 de septiembre y 18 de octubre de 2003, remitidas al Ayuntamiento de Boiro (folios 639, 653 al 659 y 678 del expediente), sin que al respecto haya formulado alegación alguna el Ayuntamiento que ni siquiera compareció en el presente proceso. La referida y radical omisión determina la anulación del Acuerdo adoptado sin el previo y preceptivo informe normativamente previsto, procediendo por tanto la anulación del Acuerdo adoptado sin el previo y preceptivo informe normativamente previsto, procediendo por tanto ya la estimación del presente recurso por el motivo expuesto, estimación que por el contrario no se alcanzaría en relación a la denunciada omisión de informe de carreteras cuando la aportación documental en autos relativa al informe favorable condicionado emitido en fecha 31 de julio de 2002 por el Servicio de programación y planificación de la Subdirección General de Estradas de la CPTOPV, excluye derivar efectos anulatorios de la referida y puntual alegación. En cuanto a la ausencia de informe del Interventor, la trascedencia de tal omisión ha de ser puesta en relación con el Estudio Económico Financiero del propio PGOM y así, incorporándose en este y no puesta en cuestión en la demanda el contenido y alcance de dicho Estudio, no cabría derivar consecuencias anulatorias de la específica omisión que en último término se comenta. En consecuencia y atendiendo a lo antes indicado sobre radical omisión del informe en materia de Patrimonio Cultural deviene obligada la estimación del presente recurso y la consecuente anulación del acuerdo impugnado siendo de significar que la documentación aportada por la parte en período abierto para subsanación constituye en principio base suficiente para el reconocimiento de su legitimación

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La representación del Ayuntamiento de Boiro preparó recurso de casación contra la sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 11 de abril de 2008, en el que formula dos motivos de casación cuyo enunciado es el siguiente:

1. Al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, alegando la infracción de los artículos 248.3 y 5.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio del Poder Judicial , y de los artículos 120.3, 24.1, 9.3 de la Constitución. En el desarrollo del motivo el Ayuntamiento señala que la motivación de la sentencia es incorrecta y formalmente insuficiente, pues anula el acuerdo impugnado por ausencia del Informe de la Consejería de Cultura pero omitiendo la Sala de instancia datos esenciales acreditados en el expediente que se debieron integrar en los hechos considerados como probados. Así, el Ayuntamiento solicitó el Informe a la Dirección General de Patrimonio Cultural el 14 de diciembre de 2000, tal y como consta en el expediente administrativo (folio 7 del expediente), la Consejería de Cultura recibió y tramitó aquella solicitud e introdujo el asunto en el orden del día, siendo retirado con posterioridad sin que el Ayuntamiento conozca la causa (folios 52 y 53 del expediente), el informe no fue emitido (folio 277 del expediente) y las denuncias de la Consejería de Cultura relativas a su ausencia son de fecha posterior a la aprobación definitiva del Plan General (folios 639, 653 a 659 y 678 del expediente administrativo).

2. Al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley de esta Jurisdicción, se alega la infracción del artículo 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil en relación con el artículo 218.2 de dicha Ley y artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución, al no haber tenido en cuenta la sentencia los hechos probados en el expediente administrativo, de los que resulta que el Ayuntamiento de Boiro solicitó el Informe de la Consejería de Cultura, incurriendo con ello la Sala de instancia en irracionalidad o manifiesta falta de lógica e infringiendo, a su vez, el artículo 83 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , pues ni la Ley 8/1995, de Patrimonio Cultural de Galicia , ni la ley 1/1997, de Suelo de Galicia , preveían el plazo de emisión ni los efectos de la falta de emisión del citado informe, por lo que, de acuerdo con el citado artículo 83 de la Ley 30/1992 , podían proseguirse las actuaciones por tratarse de una informe que debía ser emitido por una Administración Pública distinta de la que tramita el procedimiento.

El Ayuntamiento recurrente solicita la integración de hechos, según lo dispuesto en el artículo 88.3 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción; y termina el escrito pidiendo que se dicte sentencia que revoque la sentencia recurrida y desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto.

Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala de 8 de septiembre de 2008 se acordó admitir a trámite el recurso de casación y la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, conforme a las reglas de reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, y no habiendo habido personación de parte recurrida, mediante providencia de 2 de octubre de 2008 quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 22 de noviembre de 2011, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación nº 1523/08 lo interpone la representación del Ayuntamiento de Borro contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Galicia de 27 de diciembre de 2007 (recurso contencioso-administrativo 5043/2003 ) en la que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el partido político Iniciativa Cidadá de Boiro, se anula el acuerdo del Ayuntamiento de Boiro de 20 de mayo de 2003 por el que se aprueba definitivamente el Plan General de Ordenación de dicho municipio.

Ya hemos dejado reseña, en el antecedente segundo, de las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la estimación del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que pasemos a analizar los motivos de casación planteados, cuyo enunciado hemos dejado expuesto en el antecedente tercero. Ahora bien, tales motivos de casación son sustancialmente iguales, si es que no idénticos, a los formulados por el propio Ayuntamiento de Boiro en los recursos de casación nº 4883/08 y 4884/08 dirigidos contra otras sentencia de la misma Sala de instancia que, a su vez, se pronuncian en los mismos términos que la aquí recurrida, al menos en lo que se refiere a la cuestión suscitada en casación. Por ello, habremos de reiterar ahora las consideraciones que hemos expuesto en las sentencias dictadas con fecha de hoy en los mencionados recursos de casación 4883/08 y 4884/08 ; si bien, una vez casada la sentencia aquí recurrida por las mismas razones que allí expusimos, y que seguidamente reiteraremos, el pronunciamiento subsiguiente no será el mismo que en esos otros dos asuntos, por razones que más adelante explicaremos.

Aunque el motivo de casación primero aparece formulado al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y se aduce la insuficiente motivación de la sentencia en lo que respecta a la ausencia del Informe de la Consejería de Cultura exigido por el artículo 32 de la Ley 8/1995, de Patrimonio Cultura de Galicia , la lectura del desarrollo del motivo pone de manifiesto que lo que realmente se está denunciando no es tanto una falta de motivación de la sentencia sino, más bien, el desacuerdo del Ayuntamiento recurrente con las razones expresadas y la conclusión alcanzada por la Sala de instancia, tras valorar los datos puestos a su disposición, lo que resulta ser una cuestión atinente a la controversia de fondo, no reconducible a los preceptos procesales que se dicen vulnerados.

Esa discrepancia del Ayuntamiento recurrente con las razones dadas en la sentencia y la valoración que hace la Sala de instancia de los datos del expediente administrativo es precisamente la cuestión que abordaremos seguidamente, al examinar el segundo motivo de casación y la solicitud de integración de los hechos que recoge la sentencia recurrida.

Por razones de sistemática, resulta oportuno examinar ahora la cuestión suscitada en el escrito de interposición del recurso de casación, relativa a la integración de los hechos tomados en consideración por la Sentencia impugnada, con expresa invocación del artículo 88.3 de la Ley de esta Jurisdicción.

Como hemos visto, la sentencia de instancia anula el acuerdo municipal por el que se aprueba el Plan General de Ordenación Urbana de Boiro por la ausencia del informe previsto en el artículo 32 de la Ley de Patrimonio Cultural de Galicia y a las denuncias de la Delegación provincial de la Consejería de Cultura remitidas al Ayuntamiento el 10 de junio, 18 de septiembre y 18 de octubre de 2003 (folios 639, 653 al 659 y 678 del expediente administrativo), en las que se señalaba la ausencia de dicho informe.

El Ayuntamiento recurrente en casación alega que, según queda acreditado en el expediente administrativo, el Ayuntamiento de Boiro solicitó el informe previsto en la Ley de Patrimonio Cultural de Galicia el 12 de diciembre de 2000 ; que la Consejería de Cultura recibió y tramitó dicha solicitud e introdujo el asunto en el orden del día para retirarlo más tarde sin que por el Ayuntamiento se conozca la causa (folios 52 y 53 del expediente administrativo); que el citado informe no se emitió con posterioridad, tal y como certificó el Secretario del Ayuntamiento (folio 277 del expediente administrativo); que el Plan General fue aprobado inicialmente el 10 de mayo de 2001 y la aprobación definitiva tuvo lugar el 20 de mayo de 2003, en tanto que las denuncias efectuadas por la Consejería de Cultura son todas posteriores a la aprobación definitiva del Plan (folios 639, 653 a 659 y 678 del expediente). Además, la Consejería de Política Territorial, con fecha 12 de mayo de 2003, emitió con carácter favorable el informe preceptivo y vinculante, previo a la aprobación definitiva del Plan, que preveía el artículo 42.5 de la Ley 1/1997, de Suelo de Galicia (folios 284 a 288 del expediente administrativo).

La integración de los hechos que postula la recurrente, en los términos expuestos, requiere la concurrencia de unos presupuestos que efectivamente se dan en el caso presente. Veamos.

El citado artículo 88.3 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción permite que al resolver el recurso de casación se integren en los hechos admitidos como probados por el Tribunal de instancia otros diferentes siempre que: a) el recurso se funde en el motivo previsto en la letra d/ del artículo 88.1 de la misma Ley ; b) los hechos que se pretenden integrar hayan sido omitidos por el Tribunal de instancia; c) los hechos omitidos estén suficientemente justificados según las actuaciones; y d) su toma en consideración ha de ser necesaria para apreciar la infracción de las normas del ordenamiento jurídico.

Pues bien, en el caso que nos ocupa el Ayuntamiento recurrente formula el motivo segundo del recurso de casación al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de esta Jurisdicción, solicitando expresamente la integración hechos prevista en el artículo 88.3 de dicha Ley ; los hechos cuya integración pretende han sido omitidos por la sentencia recurrida, que se limita a constatar la ausencia del informe en base a las denuncias realizadas por la Consejería de Cultura, sin hacer referencia alguna a la existencia o no de solicitud de dicho informe por la Administración municipal; todos los hechos se encuentran debidamente justificados en las actuaciones, identificándose los folios del expediente administrativo en los que constan; y, en fin, su toma en consideración es necesaria para la apreciación de la infracción denunciada por la recurrente, pues, tal y como analizaremos en el siguiente apartado, la Sala de instancia no tuvo en cuenta que, si bien el informe de la Consejería de Cultura no se emitió, sí había sido solicitado por el Ayuntamiento de Boiro.

Las consideraciones expuestas en el fundamento anterior permiten ya anticipar que el motivo de casación segundo debe ser estimado. Y ello por las siguientes razones:

1. ) El Informe de la Consejería de Patrimonio Cultural de Galicia es legalmente exigible en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 8/1995, de 30 de octubre, del Patrimonio Cultural de Galicia .

2. ) El Ayuntamiento de Boiro, mediante comunicación dirigida con fecha 12 de diciembre de 2000 a la Consejería de Cultura y Comunicación Social de la Dirección General de Patrimonio Cultural, solicitó informe previo a la aprobación inicial del proyecto de Plan General de Ordenación Urbana. En dicha solicitud se decía que "...en cumplimiento de lo dispuesto en la normativa vigente y con la finalidad de que por ese organismo se emita informe previo a la aprobación inicial, con el presente oficio entréguese ejemplar del proyecto de Plan de Ordenación municipal de este Ayuntamiento para que por esa Consejería se emita informe previo a su aprobación inicial. El dictado documento de PGOU consta de cuatro volúmenes con la siguiente denominación: Estudio del medio rural, Normativa urbanística, Planos y Catálogo " (folio 7 del expediente administrativo).

3. ) La Consejería de Cultura no emitió el citado Informe, sin que exista causa justificada para ello. La Sección de Patrimonio Histórico de la Consejería de Cultura, Comunicación Social y Turismo incluyó la solicitud formulada en el orden del día de la reunión prevista para el 29 de enero de 2001 (folio 26 del expediente), reunión que quedó pospuesta para el 1 de febrero de 2001 (folio 52 del expediente), comunicándose al Ayuntamiento que su solicitud había sido retirada del orden de la reunión prevista (folio 53 del expediente), sin que en el expediente conste justificación alguna relativa a dicha retirada. El Plan General fue aprobado inicialmente el 10 de mayo de 2001 (folio 88 del expediente) y la aprobación definitiva tuvo lugar el 20 de mayo de 2003 (folios 294 y 295 del expediente), sin que se hubiera emitido el Informe solicitado y constando acreditado en el expediente que todas las denuncias al respecto formuladas por la Consejería de Cultura son posteriores a la aprobación definitiva del instrumento de planeamiento (folios 639, 653 a 659 y 678 del expediente).

4. ) La sentencia recurrida anuló el acuerdo por el que se aprobaba el Plan General basándose en la ausencia del citado Informe, sin tener en cuenta que el mismo había sido solicitado, infringiendo con ello lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Pública y del Procedimiento Administrativo Común, en el que se establece que "si el informe debiera ser emitido por una Administración Pública distinta de la que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin que aquél se hubiera evacuado, se podrán proseguir las actuaciones. El informe emitido fuera de plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolución".

La Ley 8/1995, de 30 de octubre, del Patrimonio Cultural de Galicia , no recoge plazo para la emisión del citado informe, por lo que debe estarse a lo que dispone el artículo 83.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ( "los informes serán evacuados en el plazo de diez días, salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor"). Debe tenerse en cuenta, además, que si bien la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia establece en su artículo 85.3 que los informes sectoriales que resulten necesarios, salvo que la legislación sectorial señale otro plazo, habrán de ser emitidos en el plazo máximo de un mes, el Secretario del Ayuntamiento de Boiro certificó la ausencia del informe de la Consejería de Cultura el 15 de abril de 2003, esto es, cuando habían transcurrido más de dos años desde su solicitud.

Por todo ello resulta evidente que, no habiendo sido emitido el informe, la Administración municipal podía proseguir la tramitación del expediente, sin que la ausencia del mencionado informe pueda ser considerada causa de nulidad del Plan General aprobado, lo que comporta la estimación del motivo de casación.

Hasta aquí no hemos hecho sino reiterar los razonamientos expuestos en las dos sentencias que hemos dictado con fecha de hoy en los ya mencionados recursos de casación nº 4883/08 y 4884/04 . Pero a partir de ahora habremos de seguir una senda diferente.

Partiendo de que, una vez casada la sentencia, lo procedente sería que entrásemos a resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate (artículo 95.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción), en las sentencias dictadas en los recursos de casación nº 4883/08 y 4884/04 hemos explicado que no se puede abordar esa tarea cuando, como allí sucede, las cuestiones suscitadas y argumentos de impugnación aducidos en el proceso de instancia requieren la interpretación y aplicación de disposiciones de derecho autonómico; de ahí que en esos dos casos hayamos acordado retrotraer las actuaciones al momento inmediatamente anterior al dictado de la sentencia para que por la Sala de instancia se resuelva lo que proceda, con la especificación, eso sí, de que no podrá declarar ya la nulidad del Plan General por falta del informe de la Consejería de Cultura, al haber quedado ya resuelta esa cuestión.

Ahora bien, ese impedimento detectado al resolver los recursos de casación nº 4883/08 y 4884/04 no concurre en el caso que ahora nos ocupa, pues en el proceso promovido por el partido político Iniciativa Cidadá de Boiro no se suscitaron cuestiones que exigiesen la interpretación y aplicación de normas autonómicas; y por tanto, nada impide que llevemos a cabo la tarea que nos encomienda el citado artículo 95.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. Veamos.

En la demanda presentada por Iniciativa Cidadá de Boiro se solicitaba la anulación del acuerdo aprobatorio del Plan General de Ordenación Urbana de Boiro por carecer de los informes preceptivos y vinculantes exigidos en el artículo 10 de la Ley 25/1998, de 29 de Julio, de Carreteras , en el artículo 54 del Texto Refundido de disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local y en el artículo 32 de la Ley 8/1995, de 30 de octubre, de Patrimonio Cultural de Galicia .

Pues bien, en lo que se refiere a este último informe, esto es, el de la Consejería de Cultura exigido por el artículo 32 de la Ley 8/1995, de 30 de octubre , ya hemos explicado en el fundamento anterior, al examinar el motivo de casación segundo, que su ausencia no invalida el instrumento de planeamiento aprobado, pues tal informe fue debidamente solicitado al órgano competente, sin que por éste se hubiera emitido ni justificado su no emisión.

En cuanto al informe de Carreteras, el artículo 10.2 de la Ley 25/1998, de 29 de julio , establece que "acordada la redacción, revisión o modificación de un instrumento de planeamiento urbanístico que afecte a carreteras estatales, el órgano competente para otorgar su aprobación inicial deberá enviar, con anterioridad a dicha aprobación, el contenido del proyecto al Ministerio de Obras públicas y Urbanismo, para que emita en el plazo de un mes, y con carácter vinculante, informe comprensivo de las sugerencias que estime conveniente. Si transcurrido dicho plazo y un mes más no se hubiera evacuado el informe citado por el referido Departamento, se entenderá su conformidad con el mismo."

En la demandada presentada el proceso de instancia la parte actora se limitó a transcribir el precepto y a denunciar que el informe no se había emitido; pero en ningún momento señala ni justifica que el instrumento de planeamiento aprobado afecte a carreteras estatales. Por tanto, el argumento de impugnación debe ser desestimado, pues corresponde a la actora la carga de probar los hechos de los que ordinariamente se desprenda, según las normas jurídicas a ellos aplicables, el efecto jurídico correspondiente a las pretensiones de la demanda (artículo 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil ).

Por último, en cuanto al informe del Interventor municipal, el artículo 54 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de Abril , establece que " será necesario el informe previo del Secretario y además, en su caso, del Interventor o de quienes legalmente les sustituyan para la adopción de los siguientes acuerdos: a) En aquellos supuestos en que así lo ordene el Presidente de la Corporación o cuando lo solicite un tercio de sus miembros con antelación suficiente a la celebración de la sesión en que hubieren de tratarse. b) Siempre que se trate de asuntos sobre materias para las que se exija una mayoría especial". En el expediente administrativo consta el informe preceptivo del Secretario General de la Corporación (folios 290 a 293 del expediente); además, el Plan General incorpora en su Capítulo 20 un Estudio Económico Financiero en el que analiza la capacidad económica del Municipio así como los costes de las actuaciones previstas, concluyéndose que resulta factible la realización de las inversiones previstas en el Plan. Así las cosas, y dado que la norma transcrita se refiere a la necesidad de informe del Interventor municipal "en su caso", entendemos que tal exigencia no opera en este caso y que, por tanto, la ausencia del mencionado informe carece de la relevancia invalidante que pretende atribuirle la parte demandante.

Lo razonado en los apartados anteriores lleva a concluir que, acogiendo el motivo de casación segundo, la sentencia de instancia debe ser casada y anulada; y entrando entonces a la resolver la controversia planteada, el recurso contencioso- administrativo debe ser desestimado. Con tales pronunciamientos, de conformidad con lo dispuesto en los apartados 1 y 2 del artículo 139 la Ley de la Jurisdicción , no procede imponer las costas del proceso de instancia a ninguno de los litigantes, por no haberse apreciado temeridad o mala fe en ninguno de los litigantes, corriendo cada parte con las suyas en cuanto a las causadas en este recurso de casación.

Vistos los preceptos citados así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.