STS, 28 de Noviembre de 2011

PRIMERO .- La sentencia impugnada estimó el recurso contencioso-administrativo promovido por el Ayuntamiento de Rioseco de Tapia contra la resolución dictada el 22 de diciembre de 2005 por la Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales, que denegó a dicha Corporación local la compensación de 2.973.219,16 euros, sin intereses legales, importe de la bonificación en la cuota del impuesto sobre bienes inmuebles de que disfrutó durante los años 2002 a 2005 la compañía Autopista Concesionaria Astur-Leonesa, S.A.

La Sala de instancia reconoció al Ayuntamiento el derecho a ser resarcido por la Administración del Estado en la referida cantidad. Para fundamentar tal decisión, expone los antecedentes del litigio en el primer fundamento, reproduciendo en el segundo y en el cuarto fragmentos de las sentencias de esta Sala de 27 de mayo de 2002 (casación 1233/97 ), 18 de mayo de 2000 (casación 599/96 ) y 3 de marzo de 2004 (casación 9/02 ). En el tercer fundamento alude a los artículos 721 del Decreto de 24 de junio de 1955 , por el que se aprobó el texto articulado de la Ley de Bases de Régimen Local, de 17 de julio de 1945 y de 3 de diciembre de 1953 (BOE de 10 de julio de 1955), 187 del texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril (BOE de 24 de abril de 1986); 142 de la Constitución española; 9 de la Ley 39/1988 de 28 de abril, reguladora de las haciendas locales (BOE de 30 de diciembre ); y al 9.2 y la disposición adicional novena del texto refundido de esta última Ley , aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (BOE de 9 de marzo ).

Concluye en el fundamento jurídico quinto que:

[...]

La falta de previsión expresa en la Ley de Autopistas de 1972 de la compensación a las Corporaciones Locales por los beneficios, no significa que no proceda ésta, tanto más cuanto que la necesidad de compensar genéricamente a los Ayuntamientos por los beneficios fiscales disfrutados por las concesionarias de autopistas ha hallado su reflejo legislativo y así:

a) En la Ley 49/1998, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1999 se estableció: "Disposición Adicional Vigésima tercera . Compensación estatal a los Ayuntamientos por la bonificación establecida en el art. 12.a) de la Ley 7/1972. El Gobierno durante 1999 estudiará la compensación a los Ayuntamientos afectados por la bonificación establecida en el art. 12.a) de la Ley 7/1972, de 10 de mayo , de construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de peaje de las que son beneficiarias las sociedades concesionarias de las autopistas, tanto de titularidad estatal como autonómica".

b) En la Ley 54/1999, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2000, en su Disposición Adicional Vigésima Sexta se dice: "Compensación estatal a los Ayuntamientos por la bonificación establecida en el art. 12.a) de la Ley 8/1972, de 10 de mayo , de construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de peaje. Durante el mes de enero del año 2000 el Gobierno deberá dar traslado al Congreso de los Diputados del resultado del estudio previsto en la disposición adicional vigésima tercera de la Ley 49/1998 , relativo a la compensación estatal a los Ayuntamientos afectados por la bonificación establecida en el art. 12.a) de la Ley 8/1972, de 10 de mayo, de Construcción , conservación y explotación de autopistas en régimen de peaje, de las que son beneficiarias las sociedades concesionarias de las autopistas, tanto de titularidad estatal como autonómica".

Por tanto, la Administración ha de satisfacer a las Corporaciones locales las cantidades que procedan por la compensación de la bonificación en el IBI establecida en la Ley de Autopistas.

En cuanto a los intereses de la cantidad reclamada, la sentencia de instancia en su fundamento séptimo puntualiza que:

[...] no puede haber condena a la Administración del Estado al pago de intereses, pues hasta la presente sentencia, no ha quedado determinada la obligación de pagar, ni la cantidad cierta y determinada que ha de abonarse [...]

.

SEGUNDO .- La Administración General del Estado preparó el presente recurso y, previo emplazamiento ante esta Sala, efectivamente lo interpuso mediante escrito fechado el 1 de febrero de 2009, en el que invocó seis motivos de casación, los dos primeros al amparo de las letras c) del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de esta jurisdicción (BOE de 14 de julio ), y los otros cuatro con arreglo a la letra d) del mismo precepto.

En el motivo inicial considera que la sentencia que combate infringe las normas esenciales del juicio puesto que los cinco primeros fundamentos se dedican a argumentar sobre lo que nadie había cuestionado, por lo que no cumple con las exigencias de motivación de los artículos 120.3 y 24 de la Constitución española.

En segundo lugar, sostiene que la sentencia es incongruente puesto que si consideró que la norma en la que se sustentaba la demanda no era aplicable, debió desestimarla o bien someter la cuestión a las partes, de conformidad con el artículo 33 de la Ley jurisdiccional.

Como tercer motivo considera infringidos los artículos 721 de la Ley de Régimen Local de 1955 y el 187 del posterior texto refundido de 1986, puesto que se trata de preceptos legales no aplicables al supuesto enjuiciado por la sentencia impugnada. Aunque reconoce que no constituyen la ratio decidenci , el abogado del Estado hace las precisas puntualizaciones sobre su improcedencia aplicativa.

A continuación, afirma que no puede aplicarse directamente el artículo 142 de la Constitución para resolver el conflicto enjuiciado, puesto que le incumbe al legislador dar efectividad al principio que consagra tal precepto constitucional.

En el quinto motivo, considera infringidas las disposición adicional 23ª de la Ley 49/1998, de 30 de diciembre , de presupuestos generales del Estado para 1999 (BOE de 31 de diciembre), y la disposición adicional 26ª de la Ley 54/1999, de 29 de diciembre , de presupuestos generales del Estado para el año 2000 (BOE de 30 de diciembre), únicas normas en la que se sustenta el fallo estimatorio de la sentencia impugnada. Los mencionados preceptos legales no establecen ninguna compensación, sino algo mucho más modesto, como es el compromiso de su estudio por el Gobierno; no reconoce, sin embargo, obligación financiera alguna.

En último lugar, entiende que se infringieron el artículo 9.2 y la disposición transitoria 2ª.2 de la Ley 39/1988 , así como el artículo 9.2 y la disposición transitoria 3ª.1 del texto refundido de 5 de marzo de 2004 . Invoca también la sentencia dictada por esta Sala el 18 de mayo de 2000 (recurso contencioso-administrativo 559/96 , FJ 2º).

A la luz del artículo 9.2 de la Ley 39/1988, expone que han de distinguirse claramente dos tipos de beneficios fiscales: los establecidos en la propia ley (artículos 64 y 74 ) y los que se dispongan en el futuro por otras leyes, único caso en el que la ley que otorgue el beneficio ha de arbitrar fórmulas de compensación. Esto es, el artículo 9.2 citado rige para el futuro, sin que resulte aplicable a situaciones anteriores, referidas a beneficios fiscales reconocidos antes de dicha Ley y cuya vigencia sanciona su disposición transitoria 2ª.2 .

Tras analizar la evolución normativa en la materia, expone que, desde la concesión del beneficio y hasta que el 1º de enero de 1979 la contribución territorial urbana se convirtió en tributo local, la cuestión de la compensación por subrogación no se planeaba por tratarse de un tributo estatal. A partir de dicha fecha, en que pasó a configurarse como un tributo local, y hasta que entró en vigor el nuevo sistema implantado por el artículo 9.2 de la Ley de Haciendas Locales de 1988 , la compensación no estaba contemplada para supuestos que no fueran de exención y en los que, además, no se daba el quebranto legitimador de una compensación por subrogación. Desde la Ley de Haciendas Locales, en virtud del artículo 9.2 y de la disposición transitoria 2ª. 2 , tampoco hubo norma que pudiese dar origen a una compensación hasta entonces inexistente, pues la fórmula que en ella se establece es para los beneficios fiscales otorgados por leyes posteriores a la misma. Finalmente, entiende el abogado del Estado que no es necesario comentar los contenidos de los apartados 2 de los artículos 721 de la Ley de Régimen Local de 1955 y 187 de la Ley de Régimen Local de 1986 , en cuanto que a su amparo no puede mantenerse la compensación, porque el primero se refiere a los arbitrios y el segundo alude a las leyes que establezcan desgravaciones y a fórmulas de sustitución, no de subrogación.

Termina solicitando que se dicte sentencia estimando el recurso y casando la de instancia.

TERCERO .- El Ayuntamiento de Rioseco de Tapia se opuso al recurso en escrito registrado el 21 de julio de 2010, en el que interesó su inadmisión o, subsidiariamente, su desestimación.

De conformidad con lo preceptuado en el artículo 94.1 de la Ley 29/1998 , en relación con los artículos 86.4, 88.1.d) y 89.2 de la misma Ley , defiende la inadmisión del recurso porque considera que la Administración no ha justificado al prepararlo que la infracción de una norma estatal haya sido relevante y determinante del fallo de la sentencia recurrida. En su opinión, está ausente el imprescindible juicio de relevancia, además de carecer el escrito de interposición de toda crítica a la sentencia impugnada.

En cuanto al fondo, por lo que se refiere a la incongruencia de la sentencia, el motivo no fue anunciado, circunstancia que también debería llevar a su inadmisión, sin perjuicio de que la sentencia no incurre en el vicio denunciado puesto que contiene los elementos fácticos y jurídicos que permiten conocer los criterios en los que se fundamenta.

Considera irrelevante la doctrina contenida en la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2000 , dictada en un supuesto de responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado.

Añade que el régimen jurídico de los beneficios fiscales establecido en la Ley de Autopistas de 1972 no podía contener pronunciamiento alguno sobre la procedencia o no de la compensación a los ayuntamientos por el establecimiento de los mismos, pues en esos momentos la contribución territorial urbana era un impuesto estatal de producto, a cuenta del impuesto general sobre la renta, siendo con la Ley 44/1978, de 8 de septiembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (BOE de 11 de septiembre ), cuando, con efecto de 1º de enero de 1979, pasó a tener la condición de tributo local. Desde esa fecha, resultando aplicable a la contribución territorial urbana la Ley de Régimen local de 1955 , para que la compensación por el beneficio fiscal establecido en la Ley de Autopistas de 1972 no fuera exigible por las Entidades locales debería haberse establecido la excepción legal, circunstancia que no se ha producido hasta el momento. Y, por tanto, el silencio normativo no puede interpretarse como una excepción tácita a la procedencia de la compensación; aún más, si no existe tal excepción, sería procedente la compensación.

Por otra parte, no puede limitarse el régimen subrogatorio de los artículos 721 del Texto Articulado de 1955 y 187 del Texto Refundido de 1986 a los supuestos de exenciones, excluyendo las bonificaciones, porque éstas últimas no son sino una exención parcial. Por último, señala que la disposición transitoria 2ª.2 de la Ley 39/1988 mantiene interinamente los beneficios fiscales en la contribución territorial urbana, pero nada prejuzga sobre la compensación a favor de las haciendas locales. En otras palabras, la ultra-actividad de los beneficios fiscales no altera las condiciones de la compensación.

CUARTO . - Las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, circunstancia que se hizo constar en diligencia de ordenación de 2 de septiembre de 2009, fijándose al efecto el día 23 de noviembre de 2011, en el que, previa deliberación, se aprobó la presente sentencia.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Joaquin Huelin Martinez de Velasco, Magistrado de la Sala

PRIMERO .- La Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 8ª) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en la sentencia dictada el 12 de noviembre de 2008 en el recurso contencioso-administrativo 99/09 , anuló la resolución adoptada el 22 de diciembre de 2005 por la Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales del Ministerio de Economía y Hacienda y reconoció al Ayuntamiento de Rioseco de Tapia (León) el derecho a ser compensado con la suma de 2.973.219,16 euros, importe de la bonificación en la cuota del impuesto sobre bienes inmuebles de que disfrutó durante los años 2002 a 2005 la compañía Autopista Concesionario Astur-Leonesa, S.A.

El Tribunal de instancia basó su decisión en que la falta de previsión expresa en la Ley de Autopistas de 1972 de la compensación a las Corporaciones Locales por los beneficios, no significa que no procediera ésta, tanto más cuanto que la necesidad de compensar genéricamente a los Ayuntamientos por los beneficios fiscales disfrutados por las concesionarias de autopistas ha hallado su reflejo legislativo en las leyes de Presupuestos Generales del Estado para los años 1999 y 2000.

Frente a la anterior decisión se alza la Administración General del Estado esgrimiendo seis motivos de casación, como hemos relatado en los antecedentes de hecho. En los motivos que atacan el fondo de la sentencia impugnada viene a mantener, en síntesis, que, en realidad, nada había que compensar en el caso debatido porque el Ayuntamiento de Rioseco de Tapia no ha sufrido ningún detrimento patrimonial. Explica que, hasta el 1º de enero de 1979, el tributo fue estatal de modo que, al convertirse, a partir de esa fecha, en local no pasó a recibir por la pervivencia del beneficio menores rendimientos de los que venía percibiendo. Tampoco se produjo lesión alguna debido a la sustitución, con la entrada en vigor de la Ley 39/1988 , de la contribución territorial urbana por el impuesto sobre bienes inmuebles, porque la bonificación que dicha Ley prorrogó ya existía con anterioridad respecto de los tributos a los que la nueva figura venía a sustituir. Así las cosas, entiende que no resulta de aplicación lo previsto en el artículo 9.2 de la misma, por cuanto se refiere a normas legales que, en el futuro, establezcan beneficios fiscales en materia de tributos locales, vinculando la compensación a la sustitución de los recursos dejados de percibir. Añade que el repetido artículo 9.2 de la Ley 39/1988 prevé el establecimiento legal de fórmulas de compensación para los casos de creación de beneficios fiscales en materia de tributos locales, no se refiere a los que regula la propia Ley, ni al reconocimiento de la vigencia transitoria de los existentes con anterioridad: se constriñe a los que puedan establecerse más allá de sus previsiones.

El Ayuntamiento de Rioseco de Tapia opone la inadmisión del recurso porque, a su juicio, las normas estatales que la Administración General del Estado considera infringidas no han sido determinantes del fallo y solicita, a título subsidiario, su desestimación.

Debemos recordar que el presente recurso se ha planteado en los mismos términos a otros ya resueltos por esta Sala en sentencia, entre otras, de 27 de diciembre de 2010 (casación 5191/09 ) y 14 de febrero de 2011 (casación 3079/09 ). Por respeto a la unidad de doctrina que deben presidir los pronunciamientos de esta Sala, el resultado del presente recurso debe ser el mismo que el adoptado en las anteriores ocasiones.

SEGUNDO .- Antes de nada debemos anunciar que el rechazo a limine del recurso que propone el Ayuntamiento de Rioseco de Tapia está fuera de lugar. Es verdad que, impugnándose una sentencia procedente de un Tribunal Superior de Justicia, en el escrito de preparación se ha de plasmar el juicio de relevancia, esto es, ha justificarse que la norma estatal o comunitaria europea que se considera infringida ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia (artículo 89.2, en relación con el 86.4, de la Ley 29/1998 ); pero tan verdad como lo anterior es que el abogado del Estado en dicho escrito hace valer, de manera ciertamente extensa, la vulneración del artículo 9.2 , así como la del artículo 187 del texto refundido de Régimen Local aprobado en 1986 y la de las disposiciones adicionales 23ª y 26ª de las Leyes 49/1998 y 54/1999 , respectivamente, trayendo a colación la sentencia dictada por esta Sala el 18 de mayo de 2000 (casación 559/96 ).

Resulta, pues, evidente que no concurre la causa de inadmisión que el Ayuntamiento de Rioseco de Tapia aduce, sin que quepa sostener que en el escrito de interposición del recurso se reproducen los argumentos de la instancia sin crítica alguna a la sentencia impugnada, pues basta leer dicho escrito para comprobar que la Administración del Estado discrepa de la interpretación llevada cabo por los jueces a quo , que estima vulneradora de los preceptos que invoca como infringidos, al desconocer que de los mismos no se infiere la regla general que justifica al fallo estimatorio del recurso contencioso- administrativo. En realidad, el abogado del Estado achaca a la Sala de instancia no haber aplicado esas normas estatales con el entendimiento que él considera correcto.

TERCERO .- Despejado el camino hacia la cuestión de fondo, debemos decidir si el Ayuntamiento de Rioseco de Tapia tiene derecho, como entiende el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, a ser resarcido por el Estado debido a las sumas que dejó de percibir durante los años 2002 a 2005 como consecuencia del reconocimiento a la compañía concesionaria de la autopista de una bonificación del 95 por 100 sobre la cuota de la contribución territorial urbana.

Pese a que suponga alterar el orden que el que fueron alegados los motivos de casación por el abogado del Estado, comenzaremos con el análisis de los cuatro últimos.

Para despejar la incógnita, no está de más dejar constancia de la evolución del marco normativo en la materia:

1) La Ley 55/1960, de 22 de diciembre, de carreteras en régimen de concesión (BOE de 23 de diciembre ), contempló la posibilidad de que el Gobierno concediese determinados beneficios fiscales a las personas físicas o jurídicas que se dedicasen a la explotación de carreteras en ese régimen (artículo 6 ). En particular, aludió a las exenciones y bonificaciones previstas en la Ley de 24 de octubre de 1939 de protección a las nuevas industrias de interés nacional (BOE de 25 de octubre ), que preveía una reducción de hasta el 50 por 100 en los impuestos, sin mayor precisión [artículo 2 .b)].

2) La Ley 41/1964, de 11 de junio, de Reforma del Sistema Tributario (BOE de 13 de junio ), dio a la contribución territorial urbana, en los artículos 28 y siguientes, la configuración que como impuesto estatal tuvo hasta el 1º de enero de 1979 , en que pasó a ser un tributo local. Su texto refundido fue aprobado por Decreto 1251/1966, de 12 de mayo (BOE de 30 de mayo ).

3) La Ley 8/1972, de 10 de mayo , de construcción, explotación y conservación de autopistas, en régimen de concesión (BOE de 11 de mayo) contempló como beneficio fiscal una reducción de hasta el 95 por 100 en la base imponible de la contribución territorial urbana que recayese sobre el aprovechamiento de los terrenos destinados a autopistas de peaje [artículo 12 .a)], respetando los derechos adquiridos al amparo de la legislación anterior (disposición adicional 7ª ).

4) A partir del 1º de enero de 1979 y en virtud de disposición transitoria 1ª, punto 1, letra b), de la Ley 44/1978, de 8 de septiembre , del impuesto sobre la renta de las personas físicas (BOE de 11 de septiembre), la contribución territorial urbana pasó a ser un tributo local de carácter real.

5) El texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto legislativo 781/1986, de 18 de abril (BOE de 22 de abril ), abordó una nueva regulación de la contribución territorial urbana y derogó la ordenación de 1966. En el artículo 263 reconoció una bonificación del 95 por 100 de las cuotas de la contribución territorial urbana sobre el aprovechamiento de los terrenos destinados a autopistas de peaje, cuando se hubiere reconocido expresamente en virtud de precepto legal, a favor de las entidades concesionarias de la construcción, conservación y explotación de dichas infraestructuras. La sentencia dictada por esta Sala el 9 de diciembre de 1997 (casación en interés de la ley 3944/96 ), consideró que este último precepto incurrió en ultra vires por volver al sistema de bonificación fija de un 95 por 100 en la cuota, previsto inicialmente, en lugar de mantener la bonificación variable de hasta un 95 por 100 en la base imponible dispuesta en la norma refundida.

6) La Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales (BOE de 30 de diciembre ), sustituyó la contribución territorial urbana por el impuesto sobre bienes inmuebles (artículo 61 a 78 ), sin que contemple una bonificación como la litigiosa. No obstante, en la disposición transitoria 2ª.2 reconoció a quienes al comienzo de la aplicación del impuesto sobre bienes inmuebles gozasen de cualquier clase de beneficio fiscal en la contribución territorial urbana el derecho a seguir disfrutándolo hasta su extinción y, si no tuvieren fecha de disfrute, hasta el 31 de diciembre de 1992.

En definitiva, como nadie discute, el Estado otorgó un beneficio fiscal a la entidad concesionaria de la autopista, sobre un tributo propio, beneficio que se prolonga hasta la expiración del título concesional una vez que, a partir del 1º de enero de 1979, dicho gravamen pasó a ser local, si bien de gestión estatal.

CUARTO .- Para solventar el debate suscitado en este recurso de casación, no está de más recordar, como hemos hecho en las sentencias de 13 de diciembre de 2010 (casaciones 3302/07, FJ 3 º, y 3488/07 , FJ 4º), que el reconocimiento de la autonomía local, tanto en el plano doméstico (artículos 137 y 140 de la Constitución Española) como en el internacional [Carta Europea de la Autonomía Local, hecha en Estrasburgo el 15 de octubre de 1985 y ratificada por España el 20 de enero de 1988 (BOE de 24 de febrero de 1989)] se traduce en una garantía institucional de los elementos esenciales o del núcleo primario del autogobierno de los entes locales territoriales, núcleo indisponible por el legislador. Se trata de que tales instancias sean reconocibles como entidades dotadas de autogobierno (sentencias del Tribunal Constitucional -en lo sucesivo, « SSTC»- 159/2001, FJ 4 º, y 240/2006 , FJ 8º). Nada más y nada menos. El constituyente no fue más allá de la proclamación de esa garantía institucional, a la que no dotó de una configuración concreta, tarea que defirió al legislador ordinario ( SSTC 32/1981, FJ 3 º, y 159/2001 , FJ 4º).

Así, pues, la autonomía local, una vez asegurado aquel contenido mínimo, constituye un concepto jurídico de contenido legal, de libre configuración para el titular de la potestad legislativa ( SSTC 170/1989, FJ 9 º, y 240/2006 , FJ 8º). Con carácter general, ese legislador es el estatal, en virtud de su competencia exclusiva en materia de bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (artículo 149.1.18ª de la Constitución), que ha de ejercer a través de la legislación reguladora de las bases del régimen local ( SSTC 159/2001, FJ 4 º, y 240/2006 , FJ 8º).

Tratándose de la dimensión económica, esa autonomía de la que gozan los entes locales tiene dos vertientes, la de los ingresos y la de los gastos. En el primer aspecto, el artículo 142 de la Constitución, al señalar que las haciendas locales deben disponer de medios suficientes para el desempeño de sus funciones, no les garantiza la autonomía económico-financiera, sino idoneidad y la capacidad de los recursos propios -patrimoniales o tributarios- para el cumplimiento de sus funciones ( SSTC 96/1990 , FJ 7º, 166/1998, FJ 10 º, y 48/2004 , FJ 10º). En definitiva, la Constitución garantiza la suficiencia de los medios financieros de los entes locales no su autonomía financiera. Se trata de que dispongan de los caudales precisos para ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente les han sido encomendadas ( SSTC 104/2000, FJ 4 º, y 48/2004 , FJ 10º). En la otra dimensión, la de los gastos, el artículo 142 , en conexión con el artículo 137, los dos de la Norma Suprema, no sólo consagra el mencionado principio de suficiencia, sino la autonomía, entendiéndola como la capacidad genérica de determinar y ordenar, bajo la propia responsabilidad, los gastos necesarios para el ejercicio de las competencias locales ( SSTC 109/1998, FJ 10 º, y 48/2004 , FJ 10º).

La misma visión proporciona la Carta Europea de Autonomía Local, cuyo artículo 9 habla de recursos propios suficientes y proporcionados para el ejercicio de las propias competencias (apartados 1 y 2).

De este bloque de doctrina, que hemos reproducido con las mismas o parecidas palabras en nuestras sentencias de 20 de febrero de 2009 (cinco) (recursos de casación 3949/06 , FJ 5º; 3966/06 , FJ 6º; 4480/06 , FJ 5º; 4678/06, FJ 6 º; y 5110/06 , FJ 6º); 11 de junio de 2009 (casación 5940/07 , FJ 5º); 2 de octubre de 2009 (casación 255/07, FJ 6 º); y 8 de octubre de 2009 (casación 5765/97 , FJ 5º), se obtiene que nuestra Constitución y las normas internacionales que nos vinculan garantizan la suficiencia financiera de los entes locales, pero no imponen que, cuando el Estado dispone beneficios fiscales sobre tributos de esos entes, deba compensarles por el importe que dejan de ingresar debido a la ventaja.

Siendo así, se ha de concluir que corresponde al legislador ordinario, respetando el núcleo indisponible de la autonomía local y garantizando esa suficiencia, disciplinar los instrumentos para que, en casos como el actual, una y otra queden salvaguardadas. Alcanzan así protagonismo los artículos 721 del texto articulado de la Ley de Bases de Régimen Local de 1955, 187.1 del texto refundido de 1986 y 9.2 de la Ley 39/1988 .

QUINTO .- El precepto mencionado en último lugar ha permanecido invariable a lo largo de las sucesivas intervenciones legislativas [la de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social (BOE de 31 de diciembre), artículo 18.5º ; y la de Real Decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo , por el que se aprobó el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (BOE de 9 de marzo )], siendo su tenor el siguiente:

Las leyes por las que se establezcan beneficios fiscales en materia de tributos locales determinarán las fórmulas de compensación que procedan: dichas fórmulas tendrán en cuenta las posibilidades de crecimiento futuro de los recursos de las Entidades locales, procedente de los tributos respecto de los cuales se establezcan los mencionados beneficios fiscales.

Esta disposición no es una creación ex novo del legislador de 1988 , sino que tiene precedentes en la legislación en materia de régimen local. En efecto, el artículo 721 del texto articulado de 1955 de la Ley de Bases de Régimen local disponía, en su apartado 1, que «en lo sucesivo, cuando el Estado otorgue exención de derechos y tasas y arbitrios provinciales y municipales a alguna Empresa o Entidad, quedará subrogado en la obligación de abonar a la Corporación local respectiva el importe de los mismos con arreglo a los tipos de gravamen vigentes en la fecha del otorgamiento, salvo disposición legal en contrario». El texto refundido de 1986 reprodujo la misma norma en el artículo 187.1 .

Hemos dicho que esa previsión, que, como afirma el Ayuntamiento recurrido, se aplicaba también a las bonificaciones [ sentencia de 29 de junio de 1989 (apelación 1529/88 , FJ 3º)], actuaba cuando el beneficio tributario se otorgaba a título particular, esto es, como rezaba el precepto, a favor de «alguna Empresa o Entidad», «con el carácter singular definido por el adjetivo determinativo "alguna", referente a "determinado" sujeto pasivo» [ sentencias de 27 de junio de 1988 (apelación 1106/87 , FJ 3º), 12 de julio de 1996 (apelación 11086/91 , FJ 4º)]. Esta solución jurisprudencial se explica porque, según hemos recordado en la sentencia de 13 de octubre de 2009 (casación 3826/03 , FJ 2º)], en el interrogante de si los ayuntamientos deben soportar o no la carga o el gasto fiscal inherente a las bonificaciones que haya concedido el Estado, reflejo del enfrentamiento entre los intereses generales de la nación y los locales de los municipios, la repuesta ha de ser positiva, pues «es justo y necesario que los municipios soporten su parte de carga o coste presupuestario de las exenciones y bonificaciones, cuando el motivo o la razón que las justifica es el interés general» [ sentencias de 17 de enero de 1997 (apelación 11879/91 , FJ 5º), 26 de junio de 1997 (apelación 4447/92, FJ 2 º) y 3 de julio de 1997 (apelación 6683/792 , FJ. 2º)]. Por ello, el «derecho municipal a la compensación» se aplica a los beneficios fiscales de matiz subjetivo, pero no a los que se atribuyen a una actividad provechosa para la economía nacional en general ( sentencia de 3 de julio de 1997 , ya citada, FJ 3º).

La idea, presente en los textos normativos de 1955 y 1986, de que no actúa en todo caso y circunstancia la subrogación en el pago de las cantidades dejadas de ingresar a consecuencia de los beneficios sobre los tributos locales otorgados por las administraciones ajenas a la municipal se encuentra presente en el artículo 9.2 de la Ley de Haciendas Locales , al remitir a las fórmulas de compensación que establezcan las propias leyes en las que se disponen los beneficios fiscales, que deben tener en cuenta las posibilidades de crecimiento futuro de los recursos locales procedentes de los tributos respecto de los que se reconocen dichos beneficios.

En definitiva, ni nuestra Constitución ni la legislación ordinaria imponen, de forma ineluctable, al Estado la obligación de transferir a los ayuntamientos las cantidades que dejen de percibir como consecuencia de los beneficios fiscales que haya otorgado u otorgue sobre tributos locales. A la luz de los preceptos citados caben otras fórmulas de compensación, pues deben tenerse presente las capacidades de crecimiento futuro de los recursos de las entidades locales procedentes de los tributos respecto de los que establezcan los beneficios fiscales. El único límite estriba en la salvaguarda de la suficiencia financiera de los entes locales afectados y, por su cauce, del núcleo indisponible de la autonomía local. Y desde luego, ningún dato se ha ofrecido en este proceso, ni puede inferirse de los autos, susceptible de autorizar la conclusión de que la denegación por el Estado de la compensación solicitada por el Ayuntamiento de Rioseco de Tapia haya sido el detonante de que carezca de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente les han sido constitucionalmente encomendadas.

SEXTO .- Y, llegados a este punto, se hace presente una idea que ha inspirado el debate en esta sede y que tiene que ver con la evolución del tributo cuyo beneficio fiscal ordena compensar la Sala de instancia.

Cuando la bonificación fue reconocida, la contribución territorial urbana era un tributo estatal, de modo que su recaudación formaba parte de la partida de ingresos del presupuesto del Estado. A partir del 1º de enero de 1979 se transformó en un impuesto local, aunque siguió gestionándolo el Estado, destinado a nutrir las arcas de los distintos municipios. A partir de 1988 aquella contribución, así como la rústica y pecuaria, desaparecieron para formar e integrar el nuevo impuesto municipal sobre bienes inmuebles, aunque los sujetos pasivos que tenían reconocido el beneficio en aquel impuesto siguieron disfrutando del mismo en relación con el nuevo hasta el 31 de diciembre de 1992 o, en su caso, hasta la expiración del tiempo por el que la ventaja fue otorgada.

De este modo, cuando el Ayuntamiento de Rioseco de Tapia comenzó a cobrar la cuota debida por la entidad concesionaria, no dejó de ingresar sumas que antes recibiera, circunstancia que nos permite negar [ sentencia de 18 de mayo de 2000 (recurso contencioso-administrativo 559/96 , FJ 2º)] que, en tal tesitura, haya sufrido un detrimento patrimonial, «pues la cuota tributaria que, desde un primer momento, percibió [...] reflejaba la reducción propia del referido beneficio fiscal» En otras palabras, los ayuntamientos, por la permanencia del beneficio no pasaron a recaudar «menores rendimientos de los que venían recibiendo, porque el beneficio existía con anterioridad respecto de los que la nueva figura tributaria venía a sustituir».

Siendo así, resulta imposible concluir que por el establecimiento del beneficio y por su transitoria continuidad se ponga en entredicho la suficiencia financiera de los ayuntamientos afectados, quedando, por imposición constitucional, obligado el Estado a compensarles. Tampoco, ya desde la legalidad ordinaria, nace ese deber, puesto que el artículo 9.2 , como antes el artículo 721 del texto articulado de 1955 y el 187 del texto refundido de 1986 , se refiere a leyes que en el futuro establezcan beneficios fiscales en materia de tributos locales, «vinculando la compensación a la sustitución de los recursos dejados de percibir», sin perjuicio de que tal precepto, el artículo 9.2 de la Ley 39/1988 , «no se refiere a los beneficios fiscales regulados por dicha Ley ni a los ya creados en ella ni al reconocimiento de la vigencia transitoria de los existentes con anterioridad: se constriñe a los que puedan establecerse más allá de sus previsiones» (véase la citada sentencia de 18 de mayo de 2000 , FJ 2º).

Esto es, el artículo 9.2 de la Ley 39/1988 se refiere únicamente a leyes que en el futuro establezcan beneficios fiscales en materia de tributos locales. Pero es que, además, resulta más que dudosa la eficacia vinculante que la citada Ley Reguladora de las Haciendas Locales puede tener en este punto sobre el legislador estatal futuro. Tal vinculación, en principio, sólo podría ser mantenida si se llegara a la convicción de que la Ley 39/1988 forma parte del llamado "bloque de la constitucionalidad" o que, al menos, en virtud de la Constitución, tiene una peculiar naturaleza y fuerza de obligar. Sin embargo, esta especial posición sólo ha sido expresada por nuestro Tribunal Constitucional en relación con la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (BOE de 3 de abril ), que ha sido definida como el «cauce y el soporte normativo de la articulación de esta garantía institucional» de la autonomía local ( STC 159/2001 , FJ 4º); norma que, aunque, según la última doctrina, no se integraría en dicho "bloque de la constitucionalidad" (pese a que así lo sostuvieron las SSTC 27/1987 , FJ 5º; 109/1998, FFJJ 5 º y 12; y 159/2001 , FJ 4,º parece que se tal tesis se ha abandonado en la STC 240/2006 , FJ 8), por definir o delimitar las competencias estatales y autonómicas, y por actuar los valores superiores consagrados en el artículo 137 de la Constitución, «tiene una singular y específica naturaleza y posición en el Ordenamiento jurídico» ( SSTC 259/1988, FJ 2 ; y 159/2001 , FJ 4).

A la luz de la doctrina que acabamos de sintetizar, difícilmente puede mantenerse que el artículo 9.2 de la Ley 39/1988 contenga un mandato vinculante para el legislador estatal que establezca en el futuro beneficios fiscales en los tributos locales, máxime si se tiene en cuenta que, como ya hemos apuntado, es al propio Estado, a tenor de la competencia exclusiva que en materia de hacienda general le otorga el artículo 149.1.14ª de la Constitución, a quien, a través de la actividad legislativa y en el marco de las disponibilidades presupuestarias, incumbe en última instancia hacer efectivo el principio de suficiencia financiera de las haciendas locales [ STC 48/2004 , FJ 10º; en el mismo sentido, SSTC 179/1985 , FJ 3º; 96/1990 , FJ 7º; 237/1992 , FJ 6º; 331/1993 , FJ 2º b); 171/1996 , FJ 5º; 233/1999, FFJJ 22 º y 4º b); y 104/2000 , FJ 4º], valorando en cada momento histórico si los Ayuntamientos disponen de medios suficientes para ejercer sus competencias.

Las anteriores reflexiones conducen a la estimación del recurso del abogado del Estado y a la casación de la sentencia impugnada, pues en ella la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid resuelve aplicando un criterio contrario al ordenamiento jurídico, criterio que, por cierto, modificó su Sección 8ª en la sentencia de 7 de mayo de 2010 (recurso 38/09 ) en virtud de argumentos semejantes a los que ahora sentamos en este pronunciamiento.

SÉPTIMO .- Resolviendo el debate en los términos en los que viene suscitado [artículo 95.2.d) de la Ley 29/1998 ], hemos de desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Rioseco de Tapia contra la resolución dictada el 22 de diciembre de 2005 por la Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda, que denegó a dicha Corporación local la compensación de 2.973.219,16 euros, importe de la bonificación en la cuota del impuesto sobre bienes inmuebles de que disfrutó durante los años 2002 a 2005 la compañía concesionaria de la autopista Campomanes-León.

No se opone a la anterior conclusión la circunstancia de que las leyes de presupuestos generales del Estado para los años 1999 y 2000 encomendaran al Gobierno estudiar la compensación a los ayuntamientos por la bonificación litigiosa (artículos 73 y 75 , respectivamente). Aún más, esta previsión del legislador evidencia, precisamente, lo contrario, la inexistencia de una obligación nacida de la Constitución o de la Ley a cargo del Estado para realizar la referida compensación, sin perjuicio de que, por criterios de oportunidad, que no de legalidad, se considera conveniente proceder a la compensación.

Ha de repararse también en que la disposición transitoria 2ª.2 de la Ley 39/1988 prorrogó, hasta la fecha prevista para su extinción o, en su defecto, hasta el 31 de diciembre de 1992, los beneficios fiscales otorgados en las contribuciones territoriales bajo la normativa anterior. Nada más y nada menos. En modo alguno esta previsión de derecho transitorio puede proyectarse, como se hace en la sentencia de instancia, sobre el sistema de compensación previsto en la ordenación precedente, prolongándolo hacia el futuro. El ámbito propio de esa disposición transitoria no es ese sistema de compensación, sino la duración del beneficio fiscal, al margen de cómo se articulen las relaciones entre la Administración del Estado y los ayuntamientos tras la prórroga de la ventaja tributaria.

OCTAVO .- La estimación del recurso de casación en virtud de los argumentos incorporados a los motivos tercero a sexto de los aducidos por el abogado del Estado, hace innecesario el análisis de los dos primeros.

NOVENO .- En aplicación del artículo 139.2 de la Ley 29/1998 , no procede hacer un especial pronunciamiento en cuanto a las costas causadas en la tramitación de este recurso, sin que, en virtud del apartado 1 del mismo precepto, se aprecien circunstancias de mala fe o de temeridad que obliguen a imponer expresamente a una de las partes las costas de la instancia.

Rechazando la causa de inadmisión invocada por el Ayuntamiento de Rioseco de Tapia (León), acogemos el recurso de casación 99/09, interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO contra la sentencia dictada el 12 de noviembre de 2008 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 8ª) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso 169/06 , que casamos y anulamos.

En su lugar, desestimamos el recurso contencioso-administrativo promovido por el mencionado Ayuntamiento contra la resolución dictada el 22 de diciembre de 2005 por la Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales del Ministerio de Economía y Hacienda, que denegó a dicha Corporación local la compensación de 2.973.219,16 euros, más sus intereses legales, importe de la bonificación en la cuota del impuesto sobre bienes inmuebles de que disfrutó durante los años 2002 a 2005 la compañía «Autopista Concesionaria Astur-Leonesa, S.A.», acto administrativo que declaramos ajustado a derecho.

Lo anterior, sin hacer un especial pronunciamiento sobre las costas causadas, tanto en la instancia como en casación.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Manuel Vicente Garzon Herrero D. Emilio Frias Ponce D. Joaquin Huelin Martinez de Velasco D. Oscar Gonzalez Gonzalez D. Manuel Martin Timon PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Joaquin Huelin Martinez de Velasco, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretaria, certifico.