STS, 24 de Marzo de 2011

En la pieza separada de suspensión del recurso contencioso-administrativo 632.1/2009, interpuesto por MAPFRE VIDA, SOCIEDAD ANONIMA DE SEGUROS Y REASEGUROS SOBRE LA VIDA HUMANA, contra la resolución dictada el 30 de junio de 2009 por el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Andalucía por la que se declara la inadmisibilidad de la solicitud de suspensión efectuada en reclamación número 14/01623/2008, interpuesta en su día contra la resolución de fecha 24 de junio de 2008, de la Inspección de Tributos de la Delegación Provincial de Córdoba de la Consejería de Economía y Hacienda de la Junta de Andalucía, que a su vez desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la resolución del Inspector Jefe del Servicio de inspección Tributaria de la Delegación Provincial de Córdoba de la Consejería de Economía y Hacienda de la Junta de Andalucía que requería la aportación de "relación nominal y circunstanciada de personas físicas titulares de seguros sobre la vida propia o de un tercero, muerte, supervivencia o ambos conjuntamente, como tomadores por cuenta propia o ajena, cuyo valor de rescate a 31 de diciembre de 2007, sea igual o superior a 75.000 euros y cuyo domicilio conste en el correspondiente contrato dentro del ámbito territorial de la provincia de Córdoba", la Sección Cuarta, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía -Sede de Sevilla-, dictó Auto con fecha 16 de Octubre de 2009 , denegando la medida cautelar de suspensión de la resolución recurrida.

Interpuesto recurso de súplica, fue desestimado por Auto de 2 de Diciembre de 2009 .

Contra el Auto de 2 de Diciembre de 2009 , dictado en recurso de súplica, la representación de MAPFRE VIDA, SOCIEDAD ANÓNIMA DE SEGUROS Y REASEGUROS SOBRE LA VIDA HUMANA, preparó recurso de casación, que luego formalizó ante la Sala, en fecha 24 de mayo de 2010, con la súplica de que dicte Sentencia casando la resolución recurrida y acordando la suspensión de la ejecución del requerimiento de información impugnado.

Conferido traslado, el Abogado del Estado, en representación de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, formuló escrito de oposición al recurso, suplicando a la Sala "dicte en su día resolución declarando carente de contenido este recurso o, en su defecto, desestimatoria del mismo".

Para votación y fallo se señaló la audiencia el día 23 de Marzo de 2010, fecha en la que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Antonio Montero Fernandez, Magistrado de la Sala

Es objeto de este recurso de casación el Auto dictado por la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Sevilla, de fecha 2 de diciembre de 2009, en la pieza de medidas cautelares del recurso nº 632/2009 , por el que se acordó ratificar auto anterior de fecha 10 de octubre de 2009 en el que se acordó no haber lugar a la suspensión del acto administrativo impugnado. El acto origen de la reclamación fue la resolución del Inspector Jefe del Servicio de Inspección de Tributos de la Delegación Provincial de Córdoba de la Consejería de Economía y Hacienda de la Junta de Andalucía en la que se requería a la recurrente a la aportación de "relación nominal y circunstanciada de personas físicas titulares de serguros sobre la vida propia o de un tercero, muerte, superviviencia o ambos conjuntamente, como tomadores por cuenta propia o ajena, cuyo valor de rescade a 31 de diciembre de 2007 sea igual o superior a 75.000 euros y cuyo domicilio conste en el correspondiente contrato dentro del ámbito territorial de la provincia de Córdoba".

Razonó el Tribunal de instancia para fundamentar su fallo en el auto de 10 de octubre de 2009 que:

" Siendo un acto de contenido negativo, no hay ejecución alguna que suspender, con lo que la supuesta suspensión se traduciría en una estimación anticipada, lo que no cabe en el artículo 130 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa ".

Razonó el Tribunal de instancia para fundamentar su fallo en el auto de 2 de diciembre de 2009 que:

"Las alegaciones de la parte recurrente en suplica, no han desvirtuado los motivos tenidos en cuenta para denegar la medida cautelar solicitada por la parte ejecutante, por lo que procede mantener lo resuelto anteriormente.

En definitiva, la actora insiste en los perjuicios y desconoce las razones de la decisión tomada.

Esta Sala ha llegado en ocasiones excepcionales a (sic) la suspensión de actos negativos cuando las razones de buen derecho son especialmente destacada, lo que no parece sea el caso que nos ocupa. Admitimos que el TEARA bajo la anterior legislación haya podido estimar una reclamación por razones de competencia de la Inspección Autonómica; pero eso no crea por si sólo una especial apariencia de buen derecho, sobre todo , tratándose de la cuestión de su la Administración Tributaria Autonómica puede o no dirigirse a establecimiento situados en el territorio de compañías que tienen su sede fuera.

Por todo ello, no puede reprocharse incongruencia omisiva por el hecho de no pronunciarse sobre los perjuicios. Y, en todo caso, lo que se dicen perjuicios de imposible reparación ligados al argumento de que debe intervenir la Inspección de los Tributos del Estado, no parecen que sean especialmente serios".

Emplazadas las partes, la recurrente (MAPFRE VIDA, S.A. DE SEGUROS Y REASEGUROS SOBRE LA VIDA HUMANA) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso, los siguientes motivos de casación:

1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de la Ley. Infracción del art. 130.1 de la LJ . Afirma la recurrente que de no accederse a la suspensión perdería todo sentido el recurso en una doble vertiente, porque ya habría atendido al requerimiento, con el consumo de elementos humanos y materiales necesarios para atender un requerimiento que pudiera ser anulado y la indefensión que causaría a las personas afectadas por la información. Sin que el auto, negando sin más dicho perjuicios irreparables, ofrezca fórmula alguna que permita la reversibilidad o reparabilidad. Y sin que se haya realizado en el auto una confrontación de los intereses enfrentados.

2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de la Ley. Infracción del art. 62.1 y 111.2 b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, RJAPyPAC , en relación con la doctrina de la apariencia de buen derecho. Rechaza la recurrente la justificación ofrecida por el auto original de la imposibilidad de suspensión por tratarse de un acto negativo, lo que conllevaría que en estos supuestos siempre se daría lugar a la denegación de la suspensión. Concurriendo el requisito de la apariencia de buen derecho, pues como se acreditó en un supuesto idéntico el TEARA mediante resolución de 29 de diciembre de 2002, declaró la incompetencia del mismo órgano que ordenó el requerimiento por aplicación de lo dispuesto en el artº 18. tres de la Ley 14/1986 .

3) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de la Ley. Infracción de los arts. 9.3 y 106.1 de la CE y artº 3.1 de la Ley 30/1992 . La consagración jurisprudencial de la imposibilidad de suspensión de una determinada materia, como es el caso, implica necesariamente que dicha actividad administrativa escape al control judicial; de suerte que validar en todo caso estas actuaciones supone permitir la instrumentalización de la ejecutividad de los actos administrativos de forma arbitraria.

El Sr. Abogado del Estado alega la imposibilidad de atender al fondo de la cuestión en la pieza de suspensión; sin que la parte recurrente justifique de forma alguna los daños y perjuicios de difícil o imposible reparación. Recuerda la doctrina sentada por este Tribunal en casos similares al que nos ocupa. Terminado su oposición haciendo referencia a que en modo alguno se desprende de los autos combatidos que se consagre una doctrina que haga imposible la solicitud de suspensión en los requerimientos de información.

Aunque no se comparta la argumentación dada por la Sala de instancia basada exclusivamente en el hecho de que el acto impugnado tenía contenido negativo [ Sentencia de 27 de abril de 2004 (rec. cas. num. 6491/2001 ), FJ Cuarto], la doctrina sentada por esta Sala sobre la cuestión objeto de debate aplicada al caso que nos ocupa, nos debe llevar a la conclusión que no se cumplen los requisitos precisos para acceder a la suspensión instada.

La función más evidente que cumplen las medidas cautelares es asegurar la eficacia de la resolución que ponga fin al proceso, asegurando la efectividad de la sentencia.

Por ello, como una jurisprudencia constante enseña, el primer requisito a valorar es el del periculum in mora, que forma parte de la esencia de la medida cautelar, pues, en definitiva, con el se intenta asegurar que la futura sentencia pueda llevarse a la práctica de modo útil, se trata de evitar que un posible fallo favorable a la pretensión deducida quede desprovisto de eficacia. Para la recurrente la no adopción de la medida solicitada produciría la pérdida de la finalidad legítima, puesto que se vería forzada a remitir la información, por lo que aún de estimarse posteriormente el recurso, la Administración habría obtenido la información y podría haberla utilizado.

A nuestro entender una sentencia estimatoria no crearía situaciones irreversibles, en principio conllevaría la devolución de toda la información remitida, y respecto de su posible utilización en el tiempo en que se tardase en dictar sentencia, ha de señalarse, tratándose de un requerimiento de información sobre determinadas pólizas de seguros, que los asegurados o tomadores no son parte en este proceso y no consta que la parte recurrente posea su representación a los efectos de proteger sus intereses, y ello sin perjuicio de que de iniciarse actuaciones contra los mismos por la información obtenida puedan beneficiarse de una sentencia estimatoria que anulara el requerimiento de información; la entidad requerida, de conseguir una sentencia estimatoria, aparte de la devolución de la información, igualmente de iniciarse actuaciones inspectoras contra la misma por la información obtenida, se beneficiaría de los efectos de la sentencia estimatoria en cuanto al valor y la legítima utilización de la citada información.

Sin que tampoco vislumbremos que la remisión de la información produzca una situación irreversible respecto del deber de confidencialidad y secreto profesional que le incumbe a la recurrente. Acudiendo de nuevo a la distinción, no suficientemente perfilada en los escritos de la parte recurrente, de los efectos respecto de terceros y respecto de la propia recurrente, respecto de aquellos, en el mejor de los casos se trataría de salvaguardar garantías de contenido constitucional, garantías propias de terceros a los cuales no representan, lo que hace que carezca de contenido un eventual quebrantamiento de la confidencialidad cuando no puede obviarse que dicho deber de confidencialidad obliga también a los órganos de la Administración Pública servida por funcionarios.

El segundo requisito es el de la ponderación de intereses. Afirma la parte recurrente que atender al requerimiento le haría consumir un notable esfuerzo humano y material y la indefensión que podrían sufrir las personas afectadas por la información; en cambio, a su juicio, la Administración no se vería perjudicada pues la información no va a desaparecer.

Ha de partirse que el Tribunal Constitucional ha dejado sentado que el conocimiento de los datos de los contribuyentes por la Hacienda Pública no puede ser en sí mismo directamente constitutivo de daños o perjuicios de una entidad comparativamente contrastable. Además no puede desconocerse que el interés público demanda, en principio, la inmediata cumplimentación, por la entidad afectada del requerimiento de información, y ello en aplicación del deber constitucional establecido en el artículo 31.1 de la Constitución, del que constituye una manifestación concreta y esencial la obligación que a determinadas entidades impone el artículo 93 de la Ley General Tributaria . Desde esta perspectiva, cuando no sólo no existen otras razones mínimamente acreditadas, sino ni tan siquiera alegadas, por las que la ejecución del requerimiento informativo, pudiera afectar a la intimidad de las personas o a otros derechos fundamentales, cuando además los perjuicios invocados se refieren a graves perjuicios por tener que subvertir a prestar la dedicación de medios humanos y materiales, sin tan siquiera establecer elementos de comparación en cuanto a costes, tiempos y medios en relación con la capacidad financiera y de medios de la propia entidad, que impide la concreta ponderación de los perjuicios, que tal y como se formula, sólo cabe traducirlos en términos económicos, indeterminados por las circunstancias referidas. En definitiva, ante un interés público que precisa de modo perentorio e inmediato el cumplimiento del acto, del cumplimiento del requerimiento, no cabe oponer unos pretendidos intereses económicos no definidos ni determinados, pues la mayor intensidad de aquellos hace que deban prevalecer los mismos sobre los particulares concretados en los referidos.

Por último en cuanto al fumus boni iuris, ha de partirse de la regla primera de que en el seno de la pieza de suspensión está vedado a los Tribunales prejuzgar el fondo del asunto. Las medidas cautelares tienen como finalidad que no resulten irreparables las consecuencias derivadas de la duración del proceso. De modo que la adopción de tales medidas no puede confundirse con un enjuiciamiento sobre el fondo del proceso. Como señala la STC 148/1993 "el incidente cautelar entraña un juicio de cognición limitada en el que el órgano judicial no debe pronunciarse sobre las cuestiones que corresponde resolver en el proceso principal" (Cfr. ATS de 20 de mayo de 1993 ).

La apariencia de buen derecho permite valorar con carácter provisional, dentro del limitado ámbito que incumbe a los incidentes de esta naturaleza y sin prejuzgar lo que en su día declare la sentencia definitiva, los fundamentos jurídicos de la pretensión deducida a los meros fines de la tutela cautelar.

La LJCA no hace expresa referencia al criterio del fumus bonis iuris , cuya aplicación queda confiada a la jurisprudencia y al efecto reflejo de la LEC/2000 que sí alude a este criterio en el art. 728 .

No obstante, debe tenerse en cuenta que debe realizarse una aplicación mucho más matizada de la doctrina de la apariencia del buen derecho, utilizándola en determinados supuestos, de nulidad de pleno derecho, siempre que sea manifiesta, de actos dictados en cumplimiento o ejecución de una disposición general declarada nula, de existencia de una sentencia que anula el acto en una instancia anterior aunque no sea firme; y de existencia de un criterio reiterado de la jurisprudencia frente al que la Administración opone una resistencia contumaz, pues " al predicarse la nulidad de un acto, en virtud de causas que han de ser, por primera vez, objeto de valoración y decisión, pues, de lo contrario se prejuzgaría la cuestión de fondo, de manera que por amparar el derecho a la efectiva tutela judicial, se vulneraría otro derecho, también fundamental y recogido en el propio artículo 24 de la Constitución, cual es el derecho al proceso con las garantías debidas de contradicción y prueba, porque el incidente de suspensión no es trámite idóneo para decidir la cuestión objeto del pleito" ( AATS 22 de noviembre de 1993 y 7 de noviembre de 1995 y STS de 14 de enero de 1997 , entre otros).

Desde luego, en el presente supuesto no concurre ninguna de las expresadas circunstancias, ya se ha dicho que no cabe trasladar a esta pieza el debate de fondo. Con todo ante un acto que está legalmente respaldado, el requerimiento de información artº 93 de la LGT , y habiéndose autorizado por quien posee la competencia para hacerlo, y que, al menos, siendo su apariencia la de legalidad, amparada además por la presunción de tal predicable de los actos administrativos, sin que , desde luego, estemos ante acto grosero en el que su simple contemplación pone en evidencia sin necesidad de un examen riguroso su nulidad; y sin que quepa entender que avala su posición la resolución del TEARA de 29 de diciembre de 2002, que llega en un caso similar a un resultado de todo punto contrario al adoptado, sobre la base de la aplicación del artº 18 tres de la Ley 14/1996 , puesto que resulta evidente que ha faltado una ponderación total y completa del caso y su sometimiento al rigor normativo que la ocasión demandaba, y a nuestro entender en modo alguno puede mantenerse, sin más y sin perjuicio de que entrando en el fondo se llegue a distinta conclusión, que estemos ante un acto nulo por incompetencia, puesto que el requerimiento se inscribe dentro de información de carácter general, ajeno de todo punto a las actuaciones de comprobación e inspección a las que hace mención el citado artº 18.3 de la Ley 14/1996 , habiendo distinguido esta Sala en numerosas ocasiones en aplicación del antiguo artº 111 de la LGT , pero perfectamente trasladable al actual artº 93 , valga por todas la sentencia de 13 de enero de 2010 , que:

" La primera (art. 111.1 ) es una información «a priori», de carácter general y previa a la actuación inspectora, cuyas modalidades más importantes eran: 1º) el suministro general por las empresas y entidades afectadas de datos con trascendencia tributaria con carácter regular y periódico, cuyo ejemplo más significativo es la información sobre retenciones; 2º) el suministro general por las empresas y entidades afectadas de datos con trascendencia tributaria con carácter ocasional; 3º) requerimiento individualizado de determinados datos; y 4º) obtención por actuación directa de la Inspección cerca de las empresas afectadas.

La segunda es una obligación de información «a posteriori», una vez iniciada la actuación inspectora, cuando existe la necesidad de conocer los movimientos de las cuentas activas y pasivas que el sujeto pasivo objeto de la inspección tiene en los Bancos o Entidades de Créditos, y que, por la incidencia en la intimidad personal, debe seguir el procedimiento y las garantías que establecía el apartado 3 de dicho artículo 111 LGT/1963 ".

No puede, pues, mantenerse la alegada apariencia de buen derecho. Por lo demás, esta misma sentencia es prueba evidente de que no se está excluyendo de la justicia cautelar actos como el que es objeto de atención.

Sin que quepa hacer expreso pronunciamiento en las costas de la instancia, al no concurrir méritos para ello, según lo previsto en el art. 139 de la Ley de la Jurisdicción . Puesto que aún siendo doctrina del Tribunal Constitucional que el artículo 24.1 de la Constitución no garantiza una respuesta detallada y pormenorizada a todas y a cada una de las alegaciones de las partes, pues si la respuesta es sustancial y se resuelven las pretensiones, no existe infracción de la tutela cautelar porque no se deniega justicia ( SSTC números 29/1987 y 91/1995 ). Sin embargo, la simple lectura de los autos de la Sala de instancia nos sirve para afirmar que la justificación de los mismos ha sido excesivamente escueta e incompleta, abocando a la parte recurrente a buscar una respuesta judicial que atendiera a los motivos que le sirvieron para solicitar la suspensión denegada.

Por lo expuesto en nombre de Su Majestad el Rey y la potestad que nos confiere el pueblo español.