STS, 27 de Enero de 2010
| Ponente | ENRIQUE CANCER LALANNE |
| ECLI | ES:TS:2010:388 |
| Número de Recurso | 2589/2006 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 27 de Enero de 2010 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintisiete de Enero de dos mil diez.
Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación nº 2589/2006, interpuesto por la JUNTA DE EXTREMADURA, representada por la letrada de dicha Junta, contra la Sentencia dictada el 30 de Marzo de 2006 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, recaída en el recurso nº 433/2004, sobre modificación de relación de puestos de trabajo, relativos a la Jefatura de Sección de Seguridad alimentaria y Salud Medioambiental plaza destinada a veterinarios.
Se ha personado, como parte recurrida, el Colegio Oficial de Farmacéuticos de Badajoz, representado por el Procurador D. Alejandro González Salinas, asistido de Letrado.
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: Fallamos; Que estimando el Recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales Don Jorge Campillo Alvarez en nombre y representación del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Badajoz. Debemos entender como no ajustada a Derecho la resolución de 4 de febrero del SES de 2004 publicada el 21 del mismo mes de febrero y en su consecuencia debe anularse la misma y quedar sin efecto la plaza creada por el hecho de excluir a los farmacéuticos de atención primaria. Ello sin imposición de costas.
Contra dicha Sentencia anunció recurso de casación la letrada de la Junta de Extremadura, que la Sala de Cáceres tuvo por preparado por providencia de 25 de Abril de 2006, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.
Por escrito presentado el 7 de Junio de 2006 en el Registro General de este Tribunal Supremo, la Letrada de la Junta de Extremadura, en representación de dicha Junta, interpuso el recurso anunciado y, después de exponer los motivos que estimó oportunos, solicitó a la Sala que dicte sentencia por la que casando y anulando la resolución recurrida con los pronunciamientos que correspondan conforme a Derecho.
Admitido a trámite el recurso, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos y, por providencia de 1 de Mayo de 2007, se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que formalizara su oposición.
Evacuando el traslado conferido, el procurador don Alejandro González Salinas, en representación del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Badajoz, se opuso al recurso y, en virtud de las alegaciones formuladas en su escrito presentado el 17 de Julio de 2007, pidió se dicte sentencia por la que desestime íntegramente el recurso de casación presentado, confirmando la sentencia recurrida en todos sus extremos, y por su propio fundamento, todo ello con imposición de las costas a la recurrente.
Mediante providencia de 27 de Marzo de 2009 se señaló para la votación y fallo el día 20 de enero de 2010, en que han tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Enrique Cancer Lalanne, Magistrado de la Sala
La Junta de Extremadura interpone este recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, del 30 de Marzo del 2006, que estimando el recurso núm. 433/2004, promovido por el Colegio Oficial de Farmacéuticos de Badajoz, anuló la resolución del Servicios Extremeño de la Salud, de 4 de Febrero de 2004, en el extremo por el que modificaba la Relación de Puestos de Trabajo, en lo referente a la reserva para veterinarios, del puesto de trabajo Jefatura de Sección de Seguridad Alimentaria y Salud Medioambiental. Además de la anulación de la resolución recurrida, la sentencia deja sin efecto la plaza creada por el hecho de excluir a los farmacéuticos de atención primaria.
En cuanto a su fundamentación, la resolución judicial objeto de la casación, tras recordar las pautas constitucionales a las que debe someterse el acceso a las funciones públicas según los artículos 23.2, 14 y 103 de la Constitución y que el legislador, al regular las pruebas de selección o provisión de funcionarios, no puede crear desigualdades arbitrarias, es decir, diferencias que no estén referidas al mérito y la capacidad, la sentencia enumera las funciones atribuidas a veterinarios y farmacéuticos respecto de sanidad alimentaria, consumo, calidad de mercado y seguridad medioambiental y dice que, examinándolas, no se entiende por qué el Decreto veta la posibilidad de acceso a un farmacéutico, "máxime cuando no existe motivación que lo acredite e incluso puede desprenderse la más específica aptitud de este Cuerpo". Apunta, después, el criterio jurisprudencial contrario al monopolio competencial a favor de una profesión determinada y termina, antes de fallar en el sentido señalado, diciendo que
"No nos situamos en consecuencia ante un supuesto de potestad autoorganizativa de la Administración en sentido estricto, sino ante la creación de puestos de trabajo en los que se produce una discriminación arbitraria en relación al menos con la profesión farmacéutica y ello vulnera Principios Constitucionales, lo que a su vez, debe desembocar en la estimación del recurso".
Bajo una única cita del art. 88.1.d) de la Ley de esta Jurisdicción, la Junta de Extremadura, en tres apartados sucesivamente numerados aduce en apoyo de su pretensión revocatoria, en primer término, que la sentencia infringe lo dispuesto en los arts. 15 y 16 de la Ley de Reforma de la Función Pública, 30/1984, y jurisprudencia de aplicación, citando las sentencias de este Tribunal de 28 de Noviembre de 1997, 13 de Abril 1988, 30 de Marzo 1993 y 8 de Mayo de 1998 . Argumenta que entre las circunstancias que deben figurar incluidas en las Relaciones de Puestos de Trabajo, y conforme a los preceptos citados, están el relativo a la titulación exigible para el desempeño de cada uno de los puestos de trabajo que incluye. Y que conforme a la jurisprudencia que cita la Administración, en la elaboración de las RPT, ostenta la amplia discrecionalidad que normalmente se le otorgan cuando ejerce las potestades para autoorganizarse, siempre conforme a las exigencias del puesto de trabajo en cuestión y en atención a la configuración del mismo, dentro de sus funciones de ordenación del personal y racionalización de su estructura. Y con sometimiento a criterios de economía y eficacia. De modo que viene a sostener que la reserva del PT discutido a solo los veterinarios, no infringe el ordenamiento jurídico al haberse sujetado a la Ley esos criterios jurídicos. Con el número 2, y dentro de ese único amparo del art. 88.1 .d) LJ, alega la entidad recurrente en casación que la sentencia recurrida es contraria a derecho cuando indica que la exigencia del título de veterinario para ocupar el puesto de trabajo de Jefe de Sección de Seguridad Alimentaria y Salud Medio Ambiental, produce una discriminación arbitraria en relación con la profesión farmacéutica, por cuanto que dicha resolución judicial no concreta la exacta vulneración constitucional producida. Y que, por el contrario la Administración se ha limitado a diseñar el detalle de un puesto de su propia estructura interna, adecuándolo al perfil mas idóneo para servir de cauce para las tareas a desarrollar, sin desconocimiento de los principios de igualdad, mérito y capacidad. Destacando la Administración que la elección de los veterinarios se funda en el carácter preponderante que el control de los alimentos de origen animal, tiene respecto de las funciones propias del puesto sometido a discusión.
Añade que la sentencia se ha fundado sustancialmente en el Decreto Autonómico 67/1996, de 21 de Mayo que aprueba el Reglamento General de Organización y Funcionamiento de los Equipos de Atención Primaria, que no es de aplicación al caso, pues se trata de un PT, de Jefatura de los Servicios Centrales del SES. Objeción que se extiende a la cita de la Ley Autonómica de Atención Farmacéutica de Extremadura,, de 25 de Junio de 1996, que regula las funciones de los Servicios Farmacéuticos de Atención Primaria, y al Reglamento de Personal de los Servicios Sanitarios Locales, RD de 27 de Abril de 1953, que califica de obsoleto.
Hacer notar que las funciones de los farmacéuticos, en esa normativa en que se apoya la sentencia, se dirigen preponderantemente a la ordenación farmacéutica y uso racional de los medicamentos.
A los efectos de esta sentencia casacional,, ha de advertirse que en la misma fecha de 20 de Enero de 2010, se ha sometido a deliberación la casación 4269/2006, también interpuesto por la Junta de Extremadura contra un Decreto Autonómico de modificación de relaciones de puestos de trabajo de personal de la Consejería de Sanidad y Consumo de esa Junta, que planteaba similares problemas, por cuanto que la fundamentación utilizada entonces por el órgano juzgador de la instancia para llegar a la decisión estimatoria, eran tan semejantes a las que se han empleado en la sentencia que ahora se resuelve, que han podido reproducirse y extractarse, por motivos de pura racionalidad y coordinación, como contenido de la que actualmente se dicta.
Idénticas razones llevan a que se reproduzcan, con las mismas concreciones derivadas de las particulares características del caso que ahora se resuelve, las consideraciones generales que, como punto de partida resolutorio se utilizan en dicha sentencia de 25 de Enero de 2010, y que fueron las que a continuación se exponen: En primer lugar, que no se discute en este pleito del acceso a la función pública, sino del establecimiento de los requisitos de titulación para desempeñar un concreto puesto de trabajo de la Dirección General de Consumo y Salud Comunitaria de la Consejería de Sanidad y Consumo de la Junta de Extremadura. Es importante tenerlo presente porque, aunque también en la provisión de puestos de trabajo rigen los derechos y principios que enuncian los artículos 23.2 y 14 y 103 de la Constitución, no lo hacen de la misma manera que en el momento de la adquisición de la condición de funcionario.
Por otro lado, es innegable que la ordenación del personal, objeto al que sirve la relación de puestos de trabajo, según el artículo 15 de la Ley 30/1984 y ahora, conforme al artículo 74 del Estatuto Básico del Empleado Público, forma parte de la potestad organizativa de la Administración, extremo que este último precepto refleja expresamente al calificar a esas relaciones de "instrumento organizativo".
En tercer término, hay que tener presente que no se cuestiona la idoneidad de los Licenciados en Veterinaria para desempeñar este puesto y que las sucesivas Relaciones de Trabajo del Personal de la Dirección General de Consumo y Salud cometan la Consejería concernida tampoco se los reserva todos en exclusiva, pues admite, también, las especialidades jurídica, en el nº 1.345 (Inspección de Consumo); en ciencias de la educación y psicología, en el nº 17.414 (Jefe de Sección de Información, Educación y Formación); y en medicina y cirugía, en el nº 4.519 (Jefe de Sección de Seguridad Alimentaria y Régimen Alimentario).
Toda la controversia gira, por tanto, en torno a si por no admitirse en los mismos, también, a los Licenciados en Farmacia, cuya idoneidad al respecto acepta la sentencia esa disposición es en dichos extremos contraria al ordenamiento jurídico. Ahora bien, ese debate no giró en realidad en la instancia en torno al contenido de los puestos de trabajo discutidos. La demanda lo planteó mediante la exposición de las capacidades o atribuciones que corresponden a los Licenciados en Farmacia y la afirmación de que les cualifican en Seguridad Alimentaria, Salud Medioambiental e Inspecciones de Consumo y, por tanto, para ocuparlo. Y la sentencia, como hemos visto, se limita a enumerar las atribuciones de veterinarios y farmacéuticos para llegar a la conclusión conocida.
La conexión existente entre los motivos casacionales alegados por la Junta justifican que los examinemos conjuntamente.
Siguiendo el orden de razonamientos también expuestos en esa anterior sentencia de 25 del mes en curso, debe empezarse por indicar que la Administración en el ejercicio de su potestad autoorganizativa está facultada, para señalar los requisitos necesarios que para desempeñar los distintos puestos de trabajo se trata y para determinar, en lo que respecta a la titulación necesaria, cuál o cuáles de las que capacitan para las funciones del mismo, han de poseer quienes los ocupen. Es decir, no tiene por qué incluir a todas las que ofrecen esa capacitación, aunque sí debe explicar las razones por las que opta entre las posibles y en este punto es donde debe ofrecer una justificación que excluya toda arbitrariedad en la decisión.
Aquí, como se ha visto, al aprobar otras Relaciones de Puestos de Trabajo, la Junta de Extremadura ha escogido --para unos puestos de trabajo cuyo contenido gira en torno al control sanitario y la higiene de los alimentos y el consumo, cuestión no controvertida-- a funcionarios que estén en posesión de las Licenciatura en Veterinaria, en todos los casos, y, además en algunos otros, de las de Derecho, Ciencias de la Educación, Psicología y Medicina y Cirugía, a parte de exigir en todos los casos experiencia en gestión de la salud o del consumo, entre otros requisitos.
La opción por los Licenciados en Veterinaria está justificada porque normas generales, europeas y estatales, expresamente les incluyen entre quienes están especialmente capacitados para ser agentes cualificados en el control de los alimentos (artículo 2 del Real Decreto 1397/1995 y normas correspondientes de la Directiva 93/1999, del Consejo ) o relacionan las actividades de Veterinaria de Salud Pública con el área de la higiene alimentaria (artículo 18.12 de la Ley General de Sanidad ). Por tanto, desde estas premisas, no puede considerarse arbitrario que se requiera para cubrir esos puestos de trabajo el título de Licenciado en Veterinaria (normativa que ahora se cita como de aplicación, en uso de las potestades derivadas del principio iura novit curia, y por cuanto al haber sido citadas en aquel otro anterior recurso de casación, han sido conocidas por la Junta).
El problema a resolver no es, por tanto, el de la justificación de una exclusividad, sino el de decidir si la resolución recurrida ha vulnerado los preceptos alegados en la instancia por no incluir también a los funcionarios con especialidad en farmacia. Ahora bien, para que pueda alcanzarse una respuesta afirmativa, no sólo es preciso establecer que poseen las mismas o superiores cualificaciones que los Licenciados en Veterinaria respecto del puesto de trabajo en discusión sino que, además, hace falta que no concurran razones que justifiquen desde otro punto de vista la solución elegida por la Junta de Extremadura.
La sentencia: (1) establece esa igual --o superior-- idoneidad sin efectuar ningún razonamiento que justifique su juicio; (2) ignora la especial posición que en las materias afectadas corresponde a los Licenciados en Veterinaria; (3) rechaza que puedan mediar razones de tipo organizativo que amparen el proceder de la Administración; y (4) equipara desde el punto de vista de las exigencias constitucionales la creación y provisión de puestos de trabajo al acceso a la función pública. Sin embargo, entiende la Sala que, aun aceptando que los Licenciados en Farmacia están capacitados en diversos aspectos relacionados con el control sanitario, la higiene de los alimentos, el consumo y la Sanidad Medio Ambiental, no se desprende de esa circunstancia que se hallen, en lo relativo al desempeño del puesto de trabajo, en la misma situación que los Licenciados en Veterinaria. Por otro lado, en la clasificación de puestos de trabajo y en el establecimiento de los requisitos para su provisión, más que los principios de mérito y capacidad en el sentido en que los contempla el artículo 103.3 de la Constitución, debe operar el de adecuación o idoneidad. Será en el procedimiento de provisión cuando aquellos entren en juego. En fin, no son irrelevantes, sino todo lo contrario, las razones organizativas que pueda hacer valer la Administración al clasificar los puestos de una determinada manera.
En la medida en que la sentencia no tiene en cuenta lo anterior, aplica incorrectamente los preceptos constitucionales invocados en la instancia e infringe las normas legales que regulan las relaciones de puestos de trabajo. Por eso, procede su anulación.
Asumida la competencia funcional para decidir el inicial recurso contencioso-administrativo, establecidos los términos en que se plantea el problema a resolver, nos encontramos con que efectivamente, en el expediente administrativo no se explica la razón por la que se exige la titulación referida para desempeñar el puesto controvertido. Y, si bien es verdad que los preceptos invocados por la Junta de Extremadura suministran apoyo a la decisión administrativa y contribuyen a explicarla, al igual que su denominación y ubicación en la estructura organizativa de la Dirección General de Consumo y Salud Comunitaria, no lo hacen en la medida suficiente para considerar satisfechas las exigencias de motivación que la jurisprudencia reclama.
Por eso, la solución que la Sala considera más ajustada a Derecho consiste en estimar en parte el recurso y anular el Decreto impugnado en lo que se refiere a los requisitos de titulación de ese puesto de trabajo a fin de que por la Junta de Extremadura se dicte una nueva resolución motivando tal exigencia.
A tenor de lo establecido por el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, no hacemos imposición de costas debiendo correr cada parte con las suyas del recurso de casación. Sin que haya lugar a una condena por las de la instancia. En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución ;
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Que ha lugar al recurso de casación, interpuesto por la Junta de Extremadura contra la sentencia dictada el 30 de Marzo de 2006, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura estimatoria del recurso núm. 433/2004. Sentencia que anulamos.
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Que estimamos en parte el citado recurso 433/2004, interpuesto por el Colegio Oficial de Farmacéuticos de Badajoz cuyo contenido se describe en el primer fundamento de esta sentencia lo anulamos en lo relativo a los requisitos de titulación del puesto de trabajo controvertido, retrotrayendo el procedimiento para que por la Junta de Extremadura se dicte nueva resolución en la forma que se indica en el fundamento sexto de esta sentencia.
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Que no hacemos imposición de costas debiendo correr cada parte con las suyas del recurso de casación.
No se hace un especial pronunciamiento por las de la instancia.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Enrique Cancer Lalanne, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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