STS, 13 de Mayo de 2010

El 3 de junio de 2004, el Procurador de los Tribunales Don Jorge Deleito García, en nombre y representación del GOBIERNO DE LA RIOJA, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1318/2004, de 28 de mayo, por el que se modifica el Real Decreto 827/2003, de 27 de junio

, por el que se establece el calendario de aplicación de la nueva ordenación del sistema educativo, establecida en la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación .

Dado el trámite correspondiente al escrito de interposición, y una vez recibido el expediente administrativo, la representación en autos del GOBIERNO DE LA RIOJA formalizó demanda el 1 de septiembre de 2004, en que solicitaba la anulación de la norma reglamentaria impugnada por las razones que a continuación se resumen: 1º) Infracción de las normas que rigen el procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general, en concreto del art. 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y de la Disposición Adicional Primera de la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación, en relación con la omisión del trámite de audiencia preceptiva de las Comunidades Autónomas en su elaboración, que no puede entenderse sustituido por una mera dación de cuenta realizada en el contexto de una Conferencia Sectorial ni por las alegaciones realizadas por algunas Administraciones Autonómicas ante el Consejo de Estado. 2º) Vulneración del principio de lealtad institucional reconocido en el art. 4.a) de la Ley 30/1992, al haber ejercido la Administración del Estado sus competencias en materia de legislación básica sobre la educación sin coordinarse ni escuchar los puntos de vista del resto de Administraciones Públicas con competencias en la materia. Se obstaculiza asimismo el ejercicio de las competencias de las Comunidades Autónomas plasmado en la aplicación de las normas dictadas en desarrollo del calendario escolar previsto en el Real Decreto 827/2003. 3º ) Infracción de los principios de legalidad y jerarquía normativa, en cuanto que el Real Decreto impugnado, al diferir la aplicación de determinadas medidas del año académico 2007/2008, va más allá del ámbito temporal de cinco años autorizado en la disposición adicional primera de la Ley Orgánica de Calidad de la Educación. 4º ) Conculcación del principio de seguridad jurídica, al haber modificado el Estado en un plazo de sólo once meses las previsiones incorporadas al Real Decreto 827/2003, en que las Comunidades Autónomas habían sustentado su planificación escolar. 5º ) Vulneración de los principios de interdicción de la arbitrariedad y de la desviación de poder, así como del principio de proporcionalidad, debido a la falta de motivación suficiente del cambio de criterio de la Administración del Estado.

El 17 de septiembre de 2004, la Procuradora de los Tribunales Doña María Jesús Ruiz Esteban, en nombre y representación de la "FEDERACIÓN DE ENSEÑANZA DE CC.OO." y de la "FEDERACIÓN DE ENSEÑANZA DE U.G.T.", manifestó el interés de sus representadas en personarse como demandadas en los autos de referencia.

El Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito de 19 de octubre de 2004, en el que, tras argumentar la inexistencia de vicios sustanciales en el procedimiento de aprobación de la norma reglamentaria recurrida y el ajuste de su contenido a los principios de seguridad jurídica, lealtad institucional y de interdicción de la arbitrariedad y de la desviación de poder, se suplicaba el dictado de sentencia desestimatoria de aquélla.

Dado traslado de las actuaciones, a efectos de contestación a demanda, a la representación procesal de la "FEDERACIÓN DE ENSEÑANZA DE CC.OO." y de la "FEDERACIÓN DE ENSEÑANZA DE U.G.T.", mediante diligencia interna del Secretario de la Sección Séptima de 22 de noviembre de 2004 se puso de manifiesto la suspensión de diversos recursos pendientes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo a consecuencia del conflicto positivo de competencia 5868/2004, promovido por el Gobierno de la Generalidad de Cataluña contra el Real Decreto 1318/2004 .

Mediante providencia de 19 de noviembre de 2004 se acordó suspender la tramitación del recurso por imperativo del art. 61.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, si bien el 13 de diciembre de 2004 se presentó escrito de contestación a demanda en nombre de la "FEDERACIÓN DE ENSEÑANZA DE CC.OO." y de la "FEDERACIÓN DE ENSEÑANZA DE U.G.T", en que se defendió la conformidad a derecho de la disposición impugnada.

Por escrito presentado el 8 de noviembre de 2006, la Procuradora de los Tribunales Doña María Jesús Ruiz Esteban, representante en autos de las organizaciones sindicales personadas, puso de manifiesto la intención de sus representadas de desistir del recurso, acordándose, previa solicitud de aclaración de su escrito, tenerlas por apartadas del procedimiento mediante providencia de 11 de diciembre de 2006.

Con fecha 8 de septiembre de 2009, siguiendo en suspenso las actuaciones, se recibió atento escrito del Ministerio de Educación, en que se ponía de manifiesto la derogación del Real Decreto 1318/2004 .

De dicho escrito se dio traslado por parte de este Tribunal a las partes, siendo así que la Abogacía del Estado, por escrito de 23 de octubre de 2009, ha solicitado el archivo del procedimiento por pérdida de objeto procesal. Por el contrario, la representación en autos del GOBIERNO DE LA RIOJA se ha opuesto al archivo del procedimiento, al considerar que la derogación de la norma impugnada no debe conllevar la clausura automática del recurso pues, tanto por haber producido efectos la norma derogada durante el tiempo que estuvo en vigor, como por ser reproducido el contenido potencialmente nulo de la norma derogada en la disposición que le sustituye, perdura el objeto procesal, que persigue, al fin y al cabo, una decisión del juzgador sobre la adecuación a derecho de la norma impugnada desde el momento de su nacimiento.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo de este recurso contencioso administrativo el día 4 de mayo de 2010, fecha en que tuvo lugar, habiéndose observados los trámites establecidos en la ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Marti Garcia, Magistrado de la Sala

El GOBIERNO DE LA RIOJA se interpuso ante esta Sala el recurso contencioso-administrativo 76/2004, con el objeto de conseguir la anulación del Real Decreto 1318/2004, de 28 de mayo, por el que se modifica el Real Decreto 827/2003, de 27 de junio, por el que se establece el calendario de aplicación de la nueva ordenación del sistema educativo, establecida en la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación .

Al haberse acreditado en las actuaciones que el Real Decreto 1318/2004 de 28 de mayo

, ha sido derogado por el Real Decreto 806/2006, de 30 de junio, se hace necesario precisar los efectos que sobre la relación procesal ha de tener la derogación del Real Decreto 1318/2004, objeto directo del recurso contencioso-administrativo formulado ante esta Sala.

Como recordaban las SSTS de 28 de noviembre de 2008 y de 12 de setiembre de 2006, recursos de casación 565/2006 y 2012/2005, respectivamente, con cita de la de 16 de mayo de 2008, recurso 64/2005, constituye doctrina reiterada de esta Sala (SSTS de 18 de mayo de 2006, recurso directo 45/2004, 31 de enero de 2008, recurso directo 42/2005, 1 de febrero de 2008, recurso directo 49/2005, 4 de febrero de 2008, recurso directo 50/2005 ) que el recurso directo pierde su objeto cuando, al tiempo de dictar sentencia, la norma reglamentaria ha sido ya eliminada por cualquier otro medio del ordenamiento jurídico.

No debe olvidarse que el recurso entablado en instancia contra una disposición general tiene por finalidad eliminar del ordenamiento jurídico preceptos contrarios a derecho y no resolver acerca de pretensiones individualizadas que pudieran derivarse de una determinación relación jurídica singular entre un recurrente y la administración.

Por ello debe reproducirse lo vertido en la STS de 14 de octubre de 1999, recurso directo 182/1996, que transcribe lo manifestado en la STS de 29 de abril de 1998, dictada en el recurso nº 445/1995, acerca de lo que acontece cuando un Real Decreto impugnado es derogado por otro posterior. Partiendo de tal hecho, razona así: "Tratándose el presente de un recurso directo contra aquel Real Decreto, y no contra actos de aplicación singular del mismo, y pretendiéndose la expulsión del ordenamiento jurídico de normas que a juicio del recurrente son ilegales, la derogación sobrevenida priva a la controversia de cualquier interés o utilidad real al haber desaparecido su objeto; debiendo traerse a colación, a este respecto, la doctrina del TC, en relación con los recursos de inconstitucionalidad, pero que es perfectamente aplicable a los recursos directos contra Reglamentos, como es el del caso presente, según la cual (SSTC 111/1983, 199/1987 y 385/1993 ) "cuando a lo largo de la tramitación de un recurso de inconstitucionalidad -recurso abstracto y orientado a la depuración objetiva del ordenamiento- pierda su vigencia el precepto legal controvertido, tal circunstancia sobrevenida habrá de ser tenida en cuenta por este Tribunal para apreciar si la misma conlleva la exclusión de toda aplicabilidad de la Ley", y añade, "si así fuera no habrá sino reconocer que desapareció, al acabar su vigencia, el objeto de este proceso constitucional que, por sus notas de abstracción y objetividad, no puede hallar su exclusivo sentido en la eventual remoción de las situaciones jurídicas creadas en aplicación de la Ley, acaso inconstitucional". Lo anterior es asimismo mantenido en la STS 18 de mayo de 2006, recurso directo 45/2004, con cita de otras muchas sentencias del mismo tenor. Si bien añade un nuevo razonamiento que debemos también reproducir. Dice en su FJ 4º que "La pérdida de la finalidad del recurso queda más patente aún si se tiene en cuenta que, conforme al artículo 72.2 de la nueva Ley de esta Jurisdicción, "las sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada". Norma ésta que corrobora la innecesariedad de un pronunciamiento judicial que elimine del ordenamiento jurídico, con eficacia general ex nunc, a una disposición que, por haber sido ya derogada, ha resultado excluida del propio ordenamiento jurídico antes del hipotético fallo judicial anulatorio, aunque es cierto, sin embargo, que dicha doctrina y sus consecuencias procesales deben ceder en los casos en que las normas reglamentarias objeto de recurso directo, pese a su derogación, mantienen una cierta ultraactividad posterior que se extienda hasta el momento de la sentencia. En tales supuestos -esto es, en aquellos en que se mantiene la aplicación de la norma derogada a hechos acaecidos con posterioridad a su pérdida de vigencia- un hipotético fallo anulatorio del reglamento impugnado responde a su finalidad y no puede entenderse que el recurso, sea en la instancia o en casación, haya sido privado de contenido."

No sirven para desvirtuar lo que se deduce de las resoluciones de reciente cita las alegaciones del recurrente, en que se opone a un posible archivo por las razones de haber producido efectos la norma derogada durante el tiempo que estuvo en vigor y ser reproducido el contenido potencialmente nulo de la norma derogada en la disposición que le sustituye.

Tiene razón la recurrente cuando afirma que la declaración de pérdida de objeto del procedimiento no es una consecuencia automática de la derogación de la norma reglamentaria objeto del recurso. Ello lo hemos dicho, verbigracia, en la Sentencia de 9 de diciembre de 2004, recaída en el recurso de casación 7893/99, en que manifestábamos que "la pérdida de vigencia de las disposiciones generales, con posterioridad a su impugnación no determina necesariamente la desaparición sobrevenida del objeto del proceso. (...) La pérdida sobrevenida de vigencia de los preceptos reglamentarios impugnados ha de ser tenida en cuenta, en cada caso, para apreciar si la misma conlleva la exclusión de toda aplicabilidad de aquéllos, pues si así fuera, habría que reconocer que desapareció, al acabar su vigencia, el objeto del proceso en el que se impugna directamente un reglamento que, por sus notas de abstracción y objetividad, no puede hallar su sentido en la eventual remoción de las situaciones jurídicas creadas en aplicación de la disposición reglamentaria, acaso ilegal o inconstitucional (Cfr. art. 73 LJCA y 40 LOTC, STC 199/1987 ). Por ello carece de sentido pronunciarse cuando el propio Ejecutivo expulsa la norma del ordenamiento jurídico de modo total, sin ultraactividad (Cfr. SSTC 160/1987, 150/1990 y 385/1993 ). Pero por idéntica razón, para excluir toda aplicación posterior de la disposición reglamentaria controvertida, privándola del vestigio de vigencia que pudiera conservar, puede resultar necesario (útil o conveniente, dice la STC 233/1999, en relación con normas legales impugnadas por inconstitucionalidad) su enjuiciamiento, aun cuando haya sido derogada (Cfr. SSTC 196/1997, 199/1987, 233/1999 ), si no puede descartarse una eventual aplicación del reglamento impugnado, en función del tiempo en que estuvo vigente hasta su definitiva derogación (Cfr. 28 de abril de 2000 ), o si la norma derogatoria, al reproducir el contenido de la norma derogada, prolonga la aplicación de unos preceptos reglamentarios que pudieran estar aquejados de los mismos vicios que se atribuyen a la norma sustituida. Criterios estos que, aplicados al devenir normativo que se contempla en el presente proceso, no permiten concluir que se haya producido una pérdida sobrevenida del objeto de la pretensión impugnatoria."

Esta doctrina ha sido más recientemente aplicada en sentencias de 10 y de 17 de diciembre de 2008 (recs. 9258/2003 y 2474/2006 ), en cuanto al caso de pervivencia en la norma derogatoria de los aspectos jurídicos cuya nulidad era pretendida por la recurrente en la derogada, como también tienen su base en la posibilidad de no archivar el recurso a pesar de la derogación de la norma recurrida las sentencias de 4 de diciembre de 2008, dictadas respectivamente en los recursos contencioso-administrativos 50 y 52/2005, en cuanto a una posible ultraactividad de la norma derogada.

Ahora bien, la parte recurrente no ha interpretado adecuadamente la doctrina de esta Sala referida a la excepcional posibilidad de mantener vigente un recurso no obstante la derogación anterior al momento de dictar sentencia de la norma impugnada, en los casos en que la norma derogada pueda extender sus efectos más allá de la estricta fecha de entrada en vigor de su derogación. Y es que aquélla sustenta la necesidad de mantener el recurso contencioso-admininistrativo interpuesto con el Real Decreto 1318/2004, de 28 de mayo, en el hecho de haber sido aplicado éste durante el tiempo en que ha permanecido en vigor, produciendo fundamentalmente -a decir de la recurrente- "la dilación en la aplicación de las medidas necesarias para la implantación del nuevo sistema educativo en los términos que explicitan su artículo único y disposición adicional única". En cambio, el supuesto en que nuestra Sala ha previsto la posibilidad de subsistencia del recurso (en este sentido, la cita ya hecha de la Sentencia de 9 de diciembre de 2004, rec. de casación 7893/99 ), es aquel en que " se mantiene la aplicación de la norma derogada a hechos acaecidos con posterioridad a su pérdida de vigencia" . En otro caso, y si se estimara lo alegado por la Administración recurrente en el sentido de que bastaría que la norma derogada huiera sido aplicada para impedir el archivo del procedimiento, quedaría en la práctica sin campo de aplicación la posibilidad de acordarlo por pérdida de objeto procesal, supuesto que únicamente tendría cabida en la improbable hipótesis de que la norma hubiera sido derogada en momento anterior al de su entrada en vigor.

Queda por ver si, respondiendo a la segunda posibilidad antes apuntada de que el recurso se mantenga vigente no obstante la derogación de la norma impugnada, la norma derogatoria, al reproducir el contenido de la norma derogada, ha prolongado la aplicación de unos preceptos reglamentarios que pudieran estar aquejados de los mismos vicios que se atribuyen a la norma sustituida, lo que en definitiva, supondría una línea de continuidad entre los motivos de anulación aducidos en relación con la norma derogada y los que eventualmente afectaran a la disposición que le ha sustituido en el Ordenamiento Jurídico.

Habiendo dos aspectos que conducen claramente a descartar tal posibilidad en el caso que se nos plantea. El primero es que el Real Decreto 1318/2004, objeto de impugnación en los presentes autos, restringe su contenido a la modificación del calendario de la nueva ordenación del sistema educativo establecido en el Real Decreto 827/2003, de 27 de junio. Sus disposiciones normativas no van más allá de un cambio temporal en el comienzo de la vigencia de ciertos aspectos previstos en dicho reglamento, y el Real Decreto que le sustituye no contiene en sentido estricto -en la parte que nos interesa- una prolongación de sus disposiciones, sino antes bien una modificación en las fechas de aplicación del calendario educativo. Y el segundo, que se relaciona con el anterior, es que los vicios que la recurrente imputa a la norma en los presentes autos impugnada están relacionados con su procedimiento de elaboración y con las consecuencias que sobre el ejercicio de las competencias autonómicas en materia educativa tuvo su dictado, sin que se puedan proyectar tales vicios sobre el Real Decreto 806/2006, de 30 de junio, que tiene un procedimiento de elaboración y una aplicación propia y autónoma con respecto al Real Decreto que deroga. Da cuenta de ello el hecho de que la recurrente no haya especificado en sus alegaciones a la providencia de 29 de septiembre de 2009 los motivos de nulidad que, aquejando al Real Decreto recurrido en las presentes actuaciones, se proyectan igualmente sobre la norma posterior, así como el hecho de que no conste ante esta Sala recurso directo por su parte dirigido contra el Real Decreto 806/2006 .

En consecuencia, ninguna de las hipótesis que pudieran dar lugar a una aplicación restrictiva de la regla general consistente en tener por carente de objeto procesal al recurso subsistente contra una norma derogada, concurre en el caso expuesto, de manera que resulta obligado acordar la terminación del procedimiento y su archivo a la vista de que el Real Decreto originariamente impugnado ha sido derogado por otro posterior a su dictado pero anterior a la fecha en que se debía haber dictado sentencia.

Ello es en definitiva conforme con lo dispuesto en el art. 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, de aplicación supletoria en sede contencioso-administrativa ex disposición final primera LJCA, que prevé se declare concluido el procedimiento cuando por circunstancias sobrevenidas a la demanda deje de haber interés legítimo en obtener la tutela judicial pretendida al haberse satisfecho, fuera del proceso, las pretensiones del actor.

Al concluir de este modo el recurso no procede hacer expresa condena en costas a la Administración recurrente al no concurrir la circunstancia prevista en el art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción .