STS, 18 de Mayo de 2006
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 18 Mayo 2006 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Mayo de dos mil seis.
Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso contencioso-administrativo nº 45/2004 interpuesto por la "Asociación Estatal de Compradores y Suministradores de Leche", representada por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén y bajo dirección de Letrado, contra el Real Decreto 291/2004, de 20 de Febrero, por el que se regula el régimen de la tasa láctea.
Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.
"La Asociación Estatal de Compradores y Suministradores de Leche", con fecha 22 de Abril de 2004, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 291/2004, de 20 de Febrero, por el que se regula el régimen de la tasa láctea, en el que dedujo demanda con la súplica de que se dicte sentencia por la que "se declare nulo y no acorde a derecho el acto impugnado, todo ello con imposición de costas a la Administración demandada."
El Abogado del Estado se opuso a la demanda, solicitando sentencia desestimatoria del recurso.
Formuladas las conclusiones por las partes, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 7 de Febrero de 2006, fecha en la que tuvo lugar la referida actuación procesal.
La Sala, por providencia de 7 de Febrero acordó, con suspensión del plazo para dictar sentencia, oír por diez días a las partes para que pudieran alegar lo que estimaren conveniente sobre la posible pérdida de objeto del presente recurso directo, habida cuenta de que la norma impugnada habia sido derogada por el Real Decreto 754/2005, de 24 de Junio, lo que podía privar a la controversia del objeto que le es propio, al ser el recurso directo contra disposiciones generales un instrumento procesal que tiene como finalidad la de eliminar del ordenamiento jurídico las normas que a juicio de la recurrente son ilegales.
La parte recurrente no ha presentado escrito, habiendo mostrado el Abogado del Estado su conformidad con la tesis propuesta por la Sala.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Emilio Frías Ponce, Magistrado de Sala
La Asociación Estatal de Compradores y Suministradores de Leche formuló recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 291/2004, de 20 de Febrero, por el que se regula el régimen de la tasa láctea, que constituye el desarrollo del Reglamento (CEE) 1788/2003, del Consejo, de 29 de Septiembre, por el que se establece una tasa en el sector de la leche y de los productos lácteos, y de la Ley 62/2003, de 30 de Diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social.
El Reglamento comunitario faculta a los Estados Miembros para establecer cuantas medidas consideren oportunas para garantizar el correcto funcionamiento del mercado, regulación del sistema de cuotas y repercusión en los responsables de la tasa por superación de la cantidad global de referencia asignada al Estado para cada periodo.
Por su parte, la Ley 62/2003, de 30 de Diciembre, además de actualizar el régimen de infracciones aplicado a la tasa, regula determinadas responsabilidades en relación con su recaudación y, en su disposición final tercera, habilita al Gobierno para desarrollar reglamentariamente el régimen de la tasa láctea.
En la demanda se alega que la norma que se impugna no se limita a una simple "actualización", pues contradice y modifica sustancialmente lo dispuesto por la normativa comunitaria en materia del mercado de la leche y la tasa láctea básicamente en torno a cuatro cuestiones.
1) El ámbito de aplicación de la tasa láctea.
2) La naturaleza jurídica de la tasa.
3) La responsabilidad del pago de la tasa láctea.
4) La definición de comprador de leche.
En relación con el ámbito de aplicación indica la recurrente que constituye modificación sustancial del art. 1 del Reglamento CEE 1788/03 los términos en que se produce el art. 3 del Real Decreto, al definir el hecho imponible de la tasa como "la cantidad de leche producida y comercializada por encima de la cantidad de referencia individual....". La modificación, a su juicio, resulta de añadir la expresión "producida", cuando el Reglamento CEE se refiere exclusivamente a "comercializada".
Por lo que respecta a la naturaleza de la tasa se formulan dos reproches al art. 3 del Real Decreto impugnado:
- considerar la tasa como exacción parafiscal con naturaleza de impuesto.
- considerarla como ingreso de los presupuestos de la Unión Europea.
En relación con la responsabilidad del pago de la tasa señala la recurrente que el Decreto dispone "que cualquier operador es responsable del pago de la tasa láctea .... de las cantidades de leche o sus equivalentes de las que no puedan acreditar su origen .... así como de la leche no declarada por los compradores autorizados.... o la adquirida a compradores no autorizados. En dichos supuestos el comprador no podrá repercutir la tasa al ganadero productor."
A su juicio, este régimen de responsabilidad, en cuanto establece una nueva responsabilidad específica, cuando concurren ciertas circunstancias, sobre el comprador, implica una modificación en el régimen establecido por el Reglamento Comunitario, en cuanto no responsabiliza al comprador del pago de la tasa sino sólo de su gestión recaudatoria.
Por otra parte mantiene que se regula, por primera vez, la obligación de constituir fianza, que no tiene equivalente en el derecho comparado.
Finalmente, sobre la definición de comprador, considera que el Decreto contradice el concepto que contiene el art. 5 del Reglamento Comunitario, al limitar aquél la posibilidad de comprar únicamente a productores y no a otro comprador comercializador, atentando además gravemente contra la libertad de empresa expresa en el art. 38 de la Constitución.
Antes de examinar los motivos de impugnación de la Asociación recurrente debemos referirnos a la repercusión que en este proceso pueda tener la publicación del nuevo Real Decreto 754/2005, de 24 de Junio, por el que se regula el régimen de la tasa láctea, en cuanto viene a derogar el Real Decreto 291/2004, de 20 de Febrero, según establece la disposición final derogatoria del Real Decreto 754/2005, y que se justifica por el Acuerdo del Gobierno de 11 de Junio de 2004 que, aceptando parcialmente el requerimiento de incompetencia planteado por la Generalidad de Cataluña por entender que la disposición ahora impugnada no se ajustaba al reparto constitucional de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, decidió al mismo tiempo iniciar un proceso de revisión del régimen de la tasa láctea, de manera que se atempere a la normativa comunitaria y al bloque de constitucionalidad, estableciendo una nueva normativa respetuosa con dicho régimen de distribución de competencias.
En efecto, como señala la exposición de motivos el nuevo Real Decreto "tiene como objeto principal dar cumplimiento al citado acuerdo del Gobierno, mediante el establecimiento de un nuevo marco de asignación de funciones entre las autoridades competentes de las comunidades autónomas y el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación en la aplicación del régimen de la tasa láctea. A este respecto, los órganos competentes de las comunidades autónomas serán la autoridad competente en todo lo relativo a la gestión y control del régimen, respecto de los productores y de los compradores cuyas explotaciones o cuya sede social se encuentre en su ámbito territorial. Todo ello dentro del marco global de responsabilidades, en el que corresponde al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, a través del Fondo Español de Garantía Agraria, la competencia en la coordinación de actuaciones, así como el establecimiento de las condiciones básicas de funcionamiento del sistema de control, la comprobación del rebasamiento de la cantidad de referencia nacional de cuota láctea asignada a España y la práctica de las liquidaciones correspondientes en caso de rebasamiento de la cuota.
La compleja naturaleza del sector lácteo en España aconseja que la plena vigencia de este nuevo marco regulador tenga lugar tras un período transitorio que se prolongue hasta el final del período de tasa 2006/2007. Asimismo, es necesario que este proceso se acompañe de mecanismos eficaces de coordinación que permitan una aplicación efectiva del régimen de tasa. Para ello se crea una mesa de coordinación con la participación de representantes de las comunidades autónomas y del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, así como un sistema de información que garantice la unicidad de toda la información que sobre el régimen de tasa deben disponer todas las Administraciones implicadas.
La experiencia adquirida tras la entrada en vigor del Real Decreto 291/2004, de 20 de Febrero, aconseja aprovechar el proceso de revisión antes mencionado para modificar determinados de sus preceptos, de carácter técnico, que permitirán una aplicación más eficaz de la norma. Estos preceptos se refieren fundamentalmente a determinados requisitos y procedimientos que afectan a productores y compradores."
Siendo el recurso directo contra disposiciones generales un instrumento procesal que tiene como finalidad la de eliminar del ordenamiento jurídico las normas emanadas de los titulares de la potestad reglamentaria cuando sean contrarias a derecho, y no tanto la de resolver acerca de las pretensiones individualizadas que pudieran derivarse de una determinada relación jurídica entre el recurrente singular y la Administración, aquel recurso pierde su sentido cuando, al tiempo de dictar sentencia, la norma reglamentaria ha sido ya eliminada, por cualquier otro medio, del propio ordenamiento jurídico.
Así lo ha venido sosteniendo esta Sala en reiteradas sentencias entre otras, en las de 3 de Febrero y 24 de Marzo de 1997, 29 de Abril, 14 y 27 de Octubre y 23 de Noviembre de 1999, 15 de Noviembre de 2000, 5 de Febrero de 2001, 19 de Mayo de 2003 y 15 de Junio de 2005. En las primeras sentencias hacíamos las siguientes consideraciones:
"[...] el pronunciamiento que procede en supuestos como el de autos es el de la desestimación del recurso por carencia sobrevenida de lo que constituía su objeto. En efecto, hemos dicho en aquellas sentencias que al tratarse de un recurso directo contra normas reglamentarias, y no contra actos de aplicación singular de éstas, su objeto queda ceñido a la pretensión de expulsión del Ordenamiento Jurídico de normas que a juicio de la parte recurrente son ilegales; por ello, la derogación sobrevenida de tales normas priva a la controversia del objeto que le es propio; debiendo traerse a colación, a este respecto, la doctrina del Tribunal Constitucional en relación con los recursos de inconstitucionalidad, perfectamente aplicable a los recursos directos contra reglamentos, según la cual -Sentencias 111/1983, 199/1987 y 385/1993- "cuando a lo largo de la tramitación de un recurso de inconstitucionalidad -recurso abstracto y orientado a la depuración objetiva del ordenamiento- pierda su vigencia el precepto legal controvertido, tal circunstancia sobrevenida habrá de ser tenida en cuenta por este Tribunal para apreciar si la misma conlleva la exclusión de toda aplicabilidad de la Ley", y añade, "si así fuera no habrá sino reconocer que desapareció, al acabar su vigencia, el objeto de este proceso constitucional que, por sus notas de abstracción y objetividad, no puede hallar su exclusivo sentido en la eventual remoción de las situaciones jurídicas creadas en aplicación de la Ley, acaso inconstitucional".
La pérdida de la finalidad del recurso queda más patente aún si se tiene en cuenta que, conforme al artículo 72.2 de la nueva Ley de esta Jurisdicción, "las sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada". Norma ésta que corrobora la innecesariedad de un pronunciamiento judicial que elimine del ordenamiento jurídico, con eficacia general ex nunc, a una disposición que, por haber sido ya derogada, ha resultado excluida del propio ordenamiento jurídico antes del hipotético fallo judicial anulatorio, aunque es cierto, sin embargo, que dicha doctrina y sus consecuencias procesales deben ceder en los casos en que las normas reglamentarias objeto de recurso directo, pese a su derogación, mantienen una cierta ultraactividad posterior que se extienda hasta el momento de la sentencia. En tales supuestos -esto es, en aquellos en que se mantiene la aplicación de la norma derogada a hechos acaecidos con posterioridad a su pérdida de vigencia- un hipotético fallo anulatorio del reglamento impugnado responde a su finalidad y no puede entenderse que el recurso, sea en la instancia o en casación, haya sido privado de contenido.
Partiendo de lo anterior, ante la derogación de la norma cuya nulidad pretende la parte demandante por otra posterior que la sustituye, sin que la impugnada, pese a su derogación, parezca mantener una ultraactividad posterior, procede declarar que este recurso ha quedado sin objeto, sin que se aprecien las circunstancias que justifiquen una expresa imposición de costas (art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción).
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.
Que no ha lugar, por pérdida sobrevenida de objeto, al recurso contencioso-administrativo interpuesto por la "Asociación Estatal de Compradores y Suministradores de Leche" contra el Real Decreto 291/2004, de 20 de Febrero, por el que se regula el régimen de la tasa láctea, sin imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Rafael Fernández Montalvo Manuel Garzón Herrero Juan Gonzalo Martínez Micó Emilio Frías Ponce Manuel Martín Timón Jaime Rouanet Moscardó PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. EMILIO FRÍAS PONCE, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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Recurso directo contra disposiciones de carácter general
...... relación jurídica entre el recurrente singular y la Administración (STS de 20 de junio de 2004 [j 1], STSJ Cataluña 5201/2020, de 16 de Diciembre ... ordenamiento jurídico (STS de 5 de febrero de 2001 [j 3], STS de 18 de febrero de 2002 [j 4]). No es preciso el análisis y pronunciamiento ... conformidad, o no, de la norma objeto de impugnación (STS de 18 de mayo de 2006 [j 5] y STS de 13 de mayo de 2010 [j 6]), pueden resultar “útil ......
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