STS, 30 de Marzo de 1988
| Ponente | FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO |
| ECLI | ES:TS:1988:2339 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 30 de Marzo de 1988 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 453.- Sentencia de 30 de marzo de 1988
PONENTE: Excmo. Sr. D. Francisco González Navarro.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Planeamiento. Plan de Etapas. Carácter no normativo.
NORMAS APLICADAS: Artículos 12.1.e), de la Ley del Suelo y 54 del Reglamento de Planeamiento .
DOCTRINA: El plan de etapas de un Plan parcial ni tiene carácter normativo sino que es más bien
una forma de garantizar la coherencia del Plan parcial tanto como sistema aislado como en cuanto
subsistema del Plan General. Y tampoco tiene carácter normativo la programación en dos etapas
del Plan General a que se refiere el artículo 12.1.e) de la Ley del Suelo, cuya finalidad es análoga.
En la villa de Madrid, a treinta de marzo de mil novecientos ochenta y ocho.
Visto el recurso de apelación interpuesto por Explotación Agrícola Ganadera Arroyo, S. A., representada por el Procurador don Juan Antonio García San Miguel y Orueta, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada la Junta de Castilla y León, representada por el Procurador don José Luis Granizo García Cuenca, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la sentencia dictada en 22 de octubre de 1985, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valladolid, en recurso sobre desestimación de Plan Parcial sobre terrenos en termino de Arroyo de la Encomienda.
Es Ponente el Excmo. Sr. D. Francisco González Navarro. Magistrado de esta Sala.
La Comisión Provincial de Urbanismo de Valladolid desestimó en 30 de noviembre de 1983, la petición de aprobación del Plan Parcial «El Cotarro de la Horca», «La Vega», y «La Huerta», en Arroyo de la Encomienda, promovido por Agrícola y Ganadera Arroyo, S. A. Interpuesto recurso de alzada ante el Consejero de Obras Públicas y Ordenación del Territorio de la Junta de Castilla y León, fue desestimado por silencio administrativo.
La sociedad Agrícola Ganadera Arroyo, S. A., interpuso contra el anterior acto y denegación presunta recurso contencioso-administrativo ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia Territorial de Valladolid, en el que formalizo su demanda con la súplica de que se dictara sentencia «por la que estimando este declare no ser ajustada a Derecho la resolución impugnada, anulándola en todos sus extremos y declarando en su lugar que procede aprobar definitivamente el plan parcial promovido por la recurrente y al que se refiere el expediente de autos». Dado traslado al Letrado del Estado, contestó la demanda suplicando la desestimación del recurso. Evacuado el trámite de conclusiones, la expresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo número 654/1984 a que este pronunciamiento se contrae, promovido por la representación procesal de la sociedad Agrícola Ganadera Arroyo, S. A., contra la Administración autonómica de Castilla y León, declaramos la conformidad con el ordenamiento jurídico de la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de alzada promovido ante la Consejería de Obras Públicas y ordenación del Territorio de la Junta de Castilla y León, contra la resolución de la Comisión Provincial de Urbanismo de Valladolid de 30 de noviembre de 1983, que desestimó la petición de aprobación del Plan Parcial sobre terrenos de la sociedad recurrente en término de Arroyo de la Encomienda, sin hacer expresa imposición de costas.»
Contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita se acordó señalar para la votación y fallo el día 7 de mayo de 1987, en cuya fecha, y en uso de la potestad que confiere al Tribunal el artículo 75.2 de la Ley de la Jurisdicción y con suspensión del plazo para dictar sentencia, la Sala acordó la práctica de prueba documental, Practicada la misma pasaron las actuaciones al Excmo. Sr. Magistrado Ponente para la resolución que procediera.
En la presente apelación se cuestiona la validez jurídica de la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valladolid de 22 de octubre de 1985, (recurso 654/1984), que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la sociedad Agrícola Ganadera Arroyo, S. A., declarando ajustada a Derecho la resolución de la Comisión Provincial de Urbanismo de Valladolid de 30 de noviembre de 1983, (confirmada en alzada por silencio administrativo) y por la que se desestimó la petición de aprobación de Plan parcial sobre terrenos de la sociedad recurrente en término de Arroyo de la Encomienda.
En esta apelación la cuestión ha quedado reducida a la determinación de si el Plan Parcial cuya aprobación se pretende incumple el Plan General de Ordenación Comarcal de Valladolid en relación con el programa del Plan General en cuyo apartado 4.5.2, -según afirma la resolución denegatoria de la aprobación- se prevén tres etapas de 0,5 hectáreas, cada una, con un incremento de población aproximado de 394 habitantes hasta el año 1983, mientras el Plan Parcial contempla un crecimiento de hasta 4.306 habitantes, y una ocupación de 64,41 hectáreas. Debe decirse que la existencia de esta norma se ha cuestionado expresamente por la sociedad apelante en un doble sentido: en cuanto que no conoce su existencia y la niega, y en cuanto que -como formando parte del programa de etapas del plan- carecería en todo caso de carácter normativo. Este Tribunal ha intentado traer la prueba de la existencia de la norma -si es que lo fuera- a los autos, sin conseguirlo, y el representante de la Administración conocedor de la posición del apelante no ha facilitado tampoco prueba alguna limitándose a emitir juicios de valor sobre la que considera postura obstruccionista del apelante.
Pero esta Sala, que ha examinado atentamente el material traído a la causa, sobre el que únicamente puede operar, extrae una convicción absolutamente contraria: la de que es más bien la Administración la que está obstruyendo una actividad urbanizadora y la que debiendo probar la existencia de una norma -si es que tiene tal carácter, rehuye esa prueba-. Hoy -después de la entrada en vigor de la nueva Ley básica estatal de Régimen local- parece claro que no se van a plantear problemas acerca del derecho urbanístico aplicable en esta materia puesto que se exige ya la publicación del contenido normativo de los planes. Pero, incluso bajo la vigencia del derecho anterior -y es la situación en que aquí nos encontramos- la norma debe ser necesariamente conocida por quienes han de aplicarla, y en aquellos casos en que la publicidad de la norma no se da -es también lo que aquí ocurre- la Administración tiene la carga de probar la existencia y tenor de la norma.
Pero ocurre, además, que el plan de etapas de un Plan Parcial ( artículo 54 del Reglamento de planeamiento ) no tiene carácter normativo, sino que es más bien una forma de garantizar la coherencia de este Plan Parcial tanto como sistema aislado como en cuanto subsistema del Plan general (de «coherencia» habla precisamente el precepto citado tanto en su número uno, como en el dos). Y tampoco tiene carácter normativo la programación en dos etapas del Plan General de que habla el artículo 12.1.e) de la Ley del Suelo, cuya finalidad es análoga (aunque aquí hable con menos precisión el texto legal del «coordinar»). Por tanto, ya quiera referirse la resolución administrativa impugnada al Plan de etapas del Plan Parcial o al programa en dos etapas del desarrollo del Plan General, no puede considerarse esa resolución conforme al ordenamiento jurídico, porque rechaza como antijurídico lo que, todo lo más, incumple un principio de buena gestión.
Pero es que hay más todavía. Porque en su escrito de contestación a las alegaciones del apelante el representante de la Administración -frente a la sorpresa que este muestra de que se resuelva con un argumento nueva- dice que en la resolución de 13 de enero de 1983 va se esgrimió ese motivo. Hay que analizar, por tanto, esta resolución con detenimiento. Figura a los folios 36 a 39 del expediente administrativo. En ella se recuerda que la interesada debía aportar una documentación complementaria que articula en diez apartados. Y después examina cuales de esos documentos han sido aportados y cuales no. Está claro que -salvo tres supuestos que indica, y que ahora se analizarán- «la Ponencia estima que se ha cumplimentado correctamente el resto de la documentación requerida por la Comisión Provincial de Urbanismo». De las tres manquedades u omisiones que advierte la Ponencia, hay dos cuya identificación es clara: corresponde la una al apartado segundo (cartografía) y otra al séptimo (cuadro de características). Hay otra, la primera que no coincide con ninguno de los diez supuestos señalados, entre los cuales se encuentra el cuarto, que parece que es el que el apelado quiere designar en su contestación. O sea que se formulan tres observaciones -que más adelante fueron subsanadas- y se tiene por cumplida así hay que entenderlo al poner en relación lo dicho ante esta Sala por la Administración con lo que resulta de esa resolución- la que luego se va a invocar en el acto impugnado. Pero este proceder administrativo no puede aceptarse pues denota arbitrariedad (contra artículo 9.3 de la Constitución ). Es decir, que no basta con afirmar que el Plan infringe el Plan general, sino hay que razonarlo adecuadamente y de forma clara terminante, evitando ambigüedades y, en su caso, probando la existencia y vigencia de la norma urbanística en que se apoya la denegación, sin que tampoco pueda admitirse una actitud de obstrucción por parte de la Administración tendente a proteger futuras decisiones urbanísticas que como el avance de que habla la resolución impugnada o la resolución de la Junta de Consejeros del Gobierno de Castilla y León carecen de carácter normativo.
No se aprecian razones determinantes de condena en costas.
Debemos estimar y estimamos el recurso de apelación interpuesto por Explotación Agrícola Ganadera Arroyo, S. A., contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valladolid de 22 de octubre de 1985, (recurso 654, 1984), la cual debernos revocar y revocamos, así como también debemos anular y anulamos los actos administrativos impugna dos, y en su lugar declaramos que procede aprobar definitivamente el Plan parcial promovido por la recurrente y al que se refiere el expediente de autos. Sin costas.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertara en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Paulino Martín Martín.- Francisco González Navarro.- Juan García Ramos Iturralde.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada que la anterior sentencia en audiencia pública por el Excmo. Sr. D. Francisco González Navarro, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretario, certifico.-Evaristo Cabrera. Rubricado.
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