STS, 23 de Mayo de 1990
| Ponente | PEDRO ESTEBAN ALAMO |
| ECLI | ES:TS:1990:11969 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 23 de Mayo de 1990 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 930.- Sentencia de 23 de mayo de 1990
PONENTE: Excmo. Sr. don Pedro Esteban Álamo.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Licencia de obras, procedimiento. Acción pública. Recurso de apelación,
escrito de alegaciones, naturaleza, finalidad y contenido. Recurso de reposición. Plazo, cómputo.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 25 de octubre de 1967, 31 de enero de 1976 y 30 de
julio de 1986.
DOCTRINA: Una licencia o autorización para construir, como acto que es de la Administración
dirigido a conocer el alcance y posibilidades que al "ius aedificandi" del propietario de un terreno se
le ha de reconocer en un caso determinado, exige saber las características fundamentales de lo
que se quiere construir y la aportación de los correspondientes informes de los técnicos
municipales, y como nada de lo indicado se llevó a cabo en el caso enjuiciado hay que concluir que
la Administración obró sin el procedimiento establecido para ello. La acción pública prevista en la
normativa urbanística no tiene que basarse en un interés personal, directo y legítimo, sino que
basta que se invoque el interés general en el mantenimiento de la legalidad urbanística.
Es jurisprudencia reiterada la que indica que el escrito de alegaciones formulado por el apelante en
la segunda instancia tiene que contener un examen crítico de las soluciones dadas por la sentencia
apelada. El plazo para formular el recurso de reposición debe comenzar desde que se haya
conocido suficientemente el contenido del acto impugnado.
En la villa de Madrid, a veintitrés de mayo de mil novecientos noventa.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Campo Lameiro, representado por el Procurador don Ramón Chaves González y por con Carlos Daniel, representado por el Procurador don Gabriel Sánchez Malingre, ambos bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada don Miguel y don Claudio, representados por el Procurador don Carlos de Zulueta Cebrián, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la sentencia dictada en 30 de diciembre de 1987 por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia de La Coruña, en recurso sobre licencia de obras. Es Ponente el Excmo. señor don Pedro Esteban Álamo, Magistrado de esta Sala.
Primero; Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de La Coruña se ha seguido el recurso número 23/1983, promovido por don Claudio y don Miguel y en el que han sido partes demandadas el Ayuntamiento de Campo Lameiro y don Carlos Daniel, sobre licencia de obras.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 30 de diciembre de 1987, en la que aparece el fallo que dice así: "Fallamos: Que debemos estimar y estimamos, en parte, el recurso contenciosoadministrativo deducido por don Miguel y don Claudio contra acuerdo de la Comisión Permanente del Ayuntamiento de Campo Lameiro de 30 de junio de 1982, que concedió a don Carlos Daniel licencia para construir un almacén (así como contra la desestimación por silencio del recurso de reposición formulado contra dicho acuerdo), y contra los demás acuerdos que hubiere al respecto y concretados luego en la demanda al acuerdo de la Comisión Permanente de 25 de octubre de 1982, sobre otorgamiento al mismo interesado de licencia para elevación de un piso sobre el almacén de referencia; y, en consecuencia, debemos anular y anulamos el primero de dichos acuerdos por no encontrarlo ajustado al ordenamiento jurídico; y debemos declarar y declaramos la nulidad radical del segundo de ellos por haberse dictado prescindiendo absolutamente del procedimiento señalado para su adecuada adopción; debiendo procederse a la demolición de lo que no se ajustase en cuanto a la fachada a la carretera a la línea de edificios colindantes; en cuanto al camino a cuatro metros del eje y en cuanto a lo demás a las Normas Provinciales urbanísticas; y debemos desestimar y desestimamos el recurso en lo demás; sin hacer pronunciamiento respecto al pago de las costas devengadas en la sustanciación del procedimiento."
La anterior sentencia se basa en los siguientes Considerandos: 1.° Que el ámbito del recurso presente se desenvuelve en torno a acuerdo del Ayuntamiento demandado que otorgó licencia de construcción de un almacén, que los recurrentes entienden contradictorio con la normativa urbanística sobre altura, volumen y ocupación constituida por las Normas complementarias de planeamiento provinciales, así como la referente a separación de cuatro metros respecto al eje del camino vecinal con el que colinda según exigencia puesta en la licencia, ni con la línea de los edificios colindantes para la izquierda, entrando; asimismo, se postula la anulación de otro acuerdo municipal por el que se concedió a la misma persona licencia para elevar un piso nuevo sobre el antes referido almacén, sin exigencia de Proyecto técnico, y con omisión absoluta del procedimiento tendente a la concesión de licencias; además de ello, postulan los demandantes la declaración de procedencia del derribo de lo así construido y la de que no sería ello indemnizable para el interesado afectado; declarando en su caso la responsabilidad del Alcalde y los Concejales que votaron los acuerdos impugnados. 2.° Que se postula por el demandado la inadmisibilidad de este recurso porque en su opinión carecerían los actores de legitimación al usar en este caso la acción popular, conferida por el artículo 223 de la Ley del Suelo, para satisfacer mal querencia personales; sin embargo, es de señalar que aunque así fuere, tal acción se otorga por la ley sin condicionamiento de ninguna clase y, precisamente, por ser pública no tiene que basarse en un interés personal, directo y legítimo, sino que basta que se invoque el interés general en el mantenimiento de la legalidad urbanística; que es lo que se hace en la demanda. 3.º Que asimismo, se pide la declaración de inadmisibilidad en base a haberse interpuesto fuera del plazo de un mes el recurso de reposición deducido frente al primero de los acuerdos municipales con carácter previo al contencioso-administrativo; ya que, según el demandado los actores conocían la existencia de la licencia de autos, desde el mes de agosto de 1982, en que lo manifestaron así en escritos dirigidos al Ayuntamiento, pidiéndole incluso que sometiese la construcción de referencia a la condición de separarse cuatro metros del eje del camino con el que colinda, ahora bien, el plazo para recurrir debe comenzar desde que se haya conocido suficientemente el acuerdo del Ayuntamiento otorgando la licencia, lo que ocurre normalmente con la notificación (aquí inexistente) o con la apreciación por sí del contenido completo de tal acto (lo que aquí no consta); pues, una cosa es saber que existe una licencia y otra conocer completamente el contenido del acto de su otorgamiento, ya que este caso es precisamente el que se recurre en el presente; y, cual va dicho, no consta su acabado conocimiento por los aquí demandantes, que sólo manifiestan saber el condicionamiento de la separación de la construcción respecto del eje del camino, y que piden en el mismo escrito que se les notifique el acuerdo municipal de referencia, lo que es indicativo de que no lo conocen suficientemente. 4.° Que, en fin, se aduce como causa de inadmisibilidad del presente recurso la falta del preceptivo recurso de reposición respecto al segundo de los acuerdos municipales cuya declaración de nulidad también se postula en la demanda; acuerdo que se refiere al otorgamiento de licencia de construcción de un piso sobre el almacén a que ha hecho mención antes y objeto, por tanto, del otro de los acuerdos impugnados; ahora bien, de este acuerdo no consta hayan tenido conocimiento los actores hasta que se les entregó el expediente administrativo para formular la demanda; por consiguiente, la primera oportunidad para impugnar tal acuerdo es esa de la demanda, según lo hacen, y lógicamente al estarse ya ahora ante el Contencioso- administrativo, y no haber tenido ellos posibilidad de haber interpuesto antes el recurso de reposición ha de dispensárseles ya de él, por razones de economía procesal; por no hablar de las que militan en favor de la declaración de nulidad absoluta y que en tesis de la doctrina más autorizada hacen de ello el primer tema a examinar con preferencia a cualquier otro, incluso de carácter procesal, y así lo viene reconociendo la jurisprudencia ( sentencias del Tribunal Supremo de 25 de octubre de 1967 y 31 de enero de 1975, entre otras ). 5.° Que el acto de otorgamiento de la licencia para construcción del almacén había de haberse acomodado a las Normas complementarias y subsidiarias del planeamiento provinciales para los municipios que carecen específicamente de ellas; ya que no se puede aceptar, como pretende el demandado que se pueda calificar legalmente de suelo urbano en los municipios sin planteamiento a aquel que reúna simplemente las condiciones de fondo señaladas en el artículo 78 de la Ley del Suelo ; pudiendo en su opinión dispensarse del requisito de la delimitación formal del mismo, mediante acuerdo municipal al efecto, tras seguir el procedimiento previsto a tal fin; y no puede aceptarse tal criterio por no haber base alguna en la Ley para tal dispensa, sin duda porque de dársele entrada se trataría de un elemento perturbador en normativa urbanística, cual es la introducción del criterio de resolver caso por caso la calificación del suelo; criterio que resulta pernicioso en una materia de tanto interés público, como es el de la formación o construcción de los asentamientos humanos, cuyas líneas generales exigen un planteamiento de conjunto que produzca un resultado coherente de globalidad; por eso, la jurisprudencia (sentencia de 30 de julio de 1986, entre otras) ha venido exigiendo ese acto formal y compendiador para cada conjunto urbano que se llama Proyecto de delimitación y su modificación para hacer cambios en el otorgamiento de licencias salvo en casos muy esporádicos, que no se conocen si sus circunstancias concretas tienen semejanza con las del de autos, para haber podido modular o atenuar tal exigencia; por eso, se arguye por el único mantenedor en el expediente de la inoperancia de tal requisito (el aparejador municipal frente a la tesis contraria del Secretario de la Corporación, del Colegio de Arquitectos y de la Xunta de Galicia) que el Proyecto de delimitación en realidad habría sido hecho por el Ministerio de Obras Públicas y aceptado por acuerdo formal del Ayuntamiento (a lo que vendría autorizado, en definitiva por el Real Decreto-ley de 16 de octubre de 1981, sin necesidad de aprobación de la Comisión urbanismo); sin embargo, se quiere realizar con ello por un lado un trastrueque de las competencias que a cada organismo público atribuye la Ley; así se da intervención a un Departamento de la Administración estatal cuando la materia de urbanismo corresponde a la Administración autonómica, desde las transferencias que a Galicia se operaron en esa materia por el Real Decreto de 26 de enero de 1978 ; y, de otro lado, el simple hecho de aceptar el Ayuntamiento la determinación que un Ministerio realiza de lo que entiende ser tramos urbanos de carretera, se le homologa en un acto de aprobación de un Proyecto de delimitación de suelo, que es un instrumento urbanístico y cuya aprobación ha de estar precedida de la confección de memorias y documentos específicos, del otorgamiento de plazos de información pública y seguida la sesión municipal de aprobación del Proyecto de una comunicación del mismo a la Comisión de Urbanismo; ahora bien, no habiendo el Proyecto de delimitación de referencia se le ha de aplicar a la construcción de autos como es preceptivo la normativa denominada "Resto de suelo urbano" contenida en las Normas complementarias y subsidiarias del planeamiento de carácter provincial aprobadas en 19 de diciembre de 1973, por lo que es claro que la licencia de autos otorgada "según proyecto técnico que se presenta" por el demandado y unido al expediente administrativo, no cumple los requisitos de distancia a linderos y ocupación de parcela señalada en tales Normas, cual pone de manifiesto el informe del Servicio de Urbanismo de Pontevedra de la Xunta de Galicia y el del propio Secretario de la Corporación municipal, obrantes en el expediente; y que llevó al Colegio de Arquitectos a negar el visado al Proyecto; por lo que, tal licencia debe ser anulada. 6.° Que el segundo de los acuerdos municipales impugnado en el presente autoriza la construcción de un piso sobre el almacén a que se refería la otra licencia antes declarada anulable, a la vista como antecedente único de una simple solicitud del interesado y aquí demandado; por eso, pocas veces un acto administrativo aparecerá tan huérfano de todo procedimiento y por ello tan enajenable en el supuesto de nulidad absoluta que a ese respecto contempla el apartado d) del número 1 del artículo 47 ; porque una licencia o autorización para construir, como acto que es de la Administración dirigido a conocer el alcance y posibilidades que al "ius aedificandi" del propietario de un terreno se le ha de reconocer en un caso determinado, exige por un lado saber cumplidamente las características fundamentales en dimensiones y disposición de lo que se quiere construir (y no se puede contentar con simples alusiones, "un piso", sino exigir el oportuno Proyecto Técnico) y, de otra parte, ha de aprontar la Administración los informes jurídicos y técnicos que le permitan la comparación de eso con los supuestos contemplados en la normativa urbanística de aplicación; mas, nada de eso fue llevado a cabo en este caso y, por consiguiente, la Administración ha obrado sin el procedimiento establecido para ello, lo que no le está permitido por el Derecho administrativo en atención a los fines de interés general que deben siempre perseguir los entes públicos y a la consideración que merecen los derechos o intereses particulares de terceros afectados con la actuación de tales entes. 7.° Que no pueden en cambio, prosperar completamente las peticiones segunda y tercera contenidas en el suplico de la demanda, porque en cuanto a la de derribo, es preciso determinar cuáles son físicamente los elementos de la construcción de autos que se apartan de la normativa urbanística; y en cuanto al otro de los mismos, no ha sido planteado previamente en la vía administrativa, por lo que no se ocupó de él la Administración y, lógicamente, no hay decisión de ésta al respecto que deba revisar ahora la Sala. 8.° Que al no observarse temeridad o mala fe en la conducta procesal de las partes resulta innecesario realizar pronunciamiento respecto al pago de las costas devengadas en la sustanciación del procedimiento.
Contra dicha sentencia las partes actoras interpusieron recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 11 de mayo de 1990, en cuya fecha tuvo lugar.
Se aceptan los de la sentencia apelada.
La sentencia de instancia desestima las alegaciones de inadmisibilidad propuestas por el demandado don Carlos Daniel, y, entrando en el fondo del asunto, anula el acuerdo del Ayuntamiento de Campo Lameiro de 30 de junio de 1982 que concedió el precitado demandado licencia para construir un almacén, por no haberse acomodado a las normas complementarias y subsidiarias del Planeamiento provincial para los municipios que, como el citado, carecen de planeamiento; y declara nula de pleno derecho la licencia que, después, le fue otorgada en 25 de octubre de 1982, en virtud de la cual se le autorizaba la construcción de un piso sobre aquel almacén, sin proyecto técnico y sin informes previos jurídicos y técnicos, por aplicación del número 1 del artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo ; en cuanto a la demolición solicitada por los actores, sólo la estima en parte en los extremos concretos a que se refiere el fallo.
En el rollo de apelación el demandado, ahora apelante, insiste en sus alegaciones de la contestación a la demanda remitiéndose a las mismas como discrepancia con la sentencia de la Sala. Y el Ayuntamiento de Campo Lameiro, que no compareció en la primera instancia, discrepa de la sentencia remitiéndose a las alegaciones que constan tanto en el expediente municipal como en el rollo de Sala de la Audiencia; insistiendo en que lo construido lo fue en suelo urbano de hecho y moralmente aunque no lo sean de derecho; subsidiariamente admite que, aun no siendo así, la invasión del camino público es tan sólo de 1,79 metros lo cual no puede aconsejar ni imponer la demolición.
Es doctrina muy reiterada de esta Sala, cuya cita cronológica es por ello innecesaria, que en la segunda instancia, por razones institucionales, al tratarse de depurar los resultados de la primera, se exige un examen crítico de las soluciones dadas en ésta, como base indispensable y racional del ámbito litigioso del debate ante el Tribunal "ad quem"; pues de otra forma estaríamos en presencia de una auténtica revisión de oficio más que de una apelación, en la que el litigante debe realizar un análisis crítico mediante el cual se llegue a demostrar, o bien la inaplicación o la errónea aplicación de una norma; la incongruencia, la indebida o defectuosa apreciación de la prueba o cualesquiera otras razones que se invoquen para obtener la revocación de la sentencia apelada. La sentencia de instancia ha tenido en cuenta que suelo urbano es el incluido en el Plan según el artículo 78 de la Ley del Suelo; o el incluido en un proyecto de delimitación en los casos del artículo 81 ; y ha llegado a la conclusión, absolutamente ajustada a Derecho, de que en el caso concreto que no ocupa, al carecer de todo planeamiento en la fecha de petición y otorgamiento de las licencias tenía que haberse acomodado a las Normas complementarias y suplementarias del Planeamiento Provincial. Consta en los autos que la licencia ha sido otorgada en cuanto al almacén en contra de los informes de la Dirección General de Urbanismo, Servicio Provincial de Urbanismo de la Xunta de Galicia, y la propia Secretaría del Ayuntamiento; e incluso al proyecto que sirvió de base para la solicitud de la licencia le fue denegada el visado del Colegio Oficial de Arquitectos de Galicia a tenor del artículo 46 del Reglamento de Disciplina Urbanística . En cuanto a la licencia del piso sobre tal almacén fue otorgada sin observancia en lo más mínimo del procedimiento establecido para ello. El informe favorable del Aparejador Municipal incide en la tesis errónea, en la que luego recae la contestación a la demanda y que ha sido suficientemente rebatida en la sentencia de instancia. Consciente de ello, sin duda, el Ayuntamiento apelante pasa a la cuestión de la posible demolición afirmando la levedad de las transgresiones llevadas a cabo. También sobre ello se ha pronunciado la sentencia que ha acogido sólo en parte lo en este concreto extremo solicitado por los demandantes que se han aquietado con tal pronunciamiento.
Lo anteriormente expuesto y razonado propicia un pronunciamiento desestimatorio de la apelación; si bien sin expresa condena en las costas al no apreciarse para ello circunstancias de las contempladas en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción.
Que desestimando, como desestimamos, la apelación interpuesta por el Ayuntamiento de Campo Lameiro y por don Carlos Daniel contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de La Coruña en fecha 30 de diciembre de 1987 en el recurso 23/1983 debemos confirmar y confirmamos la meritada sentencia; sin expresa condena en las costas.
ASÍ por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Francisco Javier Delgado Barrio.- Juan García Ramos Iturralde.- Pedro Esteban Álamo.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. señor don Pedro Esteban Álamo, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.- José María López-Mora.- Rubricado.
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