STS, 23 de Enero de 1992
| Ponente | FRANCISCO JAVIER DELGADO BARRIO |
| ECLI | ES:TS:1992:17126 |
| Fecha de Resolución | 23 de Enero de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 212.-Sentencia de 23 de enero de 1992
PONENTE: Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Viviendas de protección oficial. Obras. Sanción.
NORMAS APLICADAS: Reglamento de Viviendas de Protección Oficial de 24 de julio de 1968. Decreto 3148/1978 .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 23 de febrero de 1988, 3 de mayo de 1988, 27 de
diciembre de 1989, 19 de febrero de 1991, 18 de diciembre de 1991, 23 de enero de 1989, 29 de
marzo de 1989, 5 de diciembre de 1989, 3 de abril de 1990, 26 de mayo de 1987, 27 de julio de
1988, 25 de septiembre de 1990, entre otras.
DOCTRINA: Una reiterada jurisprudencia viene destacando que la realización de obras de
reparación en este ámbito integra una responsabilidad objetiva del promotor, que se encuentra en
una situación de sujeción especial respecto de la Administración y al que se impone en este
terreno una responsabilidad directa.
El principio de la proporcionalidad es plenamente aplicable en materia sancionado», ya que los
principios del Derecho Penal determinan la plena exigibilidad de una individualización de la sanción
para adoptarla a la gravedad del hecho -criterio de prevención general- y a la personalidad del autor criterio de prevención especial.
En la villa de Madrid, a veintitrés de enero de mil novecientos noventa y dos.
Visto el recurso de apelación de apelación interpuesto por "Construcciones y Urbanizaciones del Centro, S. A.», con la representación del Procurador don José Llorens Valderrama bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada la Comunidad de Madrid, no personada en esta segunda instancia; y estando promovido contra la sentencia dictada en 19 de enero de 1990, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid; en recurso sobre realización de obras y sanción.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala Jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se ha seguido el recurso núm. 488 de 1987, promovido por "Construcciones y Urbanizaciones del Centro, S. A.» (CURCESA), y en el que ha sido parte demandada la Comunidad de Madrid, sobre realización de obras y sanción.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 19 de enero de 1990, en la que aparece el fallo que dice así: "Fallamos: Que desestimando el recurso interpuesto por "Construcciones y Urbanizaciones del Centro, S. A." contra la resolución de 5 de agosto de 1985 del Director Gerente del Instituto de la Vivienda de Madrid, que imponía a la recurrente la sanción de multa de 1.000.000 de pesetas y la obligación de realizar determinadas obras, debemos confirmar y confirmamos la citada resolución sin hacer expresa imposición de costas».
Contra dicha sentencia la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 16 de enero de 1992, en cuya fecha tuvo lugar.
Fundamentos jurídicos
Tienen su origen estos autos en la impugnación de la resolución del Instituto de la Vivienda de Madrid de 5 de agosto de 1985 por cuya virtud y al amparo de la normativa propia de las viviendas de protección oficial se ordenaba a la hoy apelante la realización de obras, con imposición además de una multa de 1.000.000 pesetas.
Y ya en este punto será de recordar que el recurso de apelación constituye un proceso especial por razones jurídico-procesales o una nueva fase procesal -cuya función es precisamente la depuración de un resultado procesal obtenido con anterioridad, de suerte que el escrito de alegaciones de la parte apelante art. 100,5 de la Ley jurisdiccional- con su critica de la sentencia apelada viene a delimitar el contenido de la cognitio judicial -sentencias de 28 de noviembre y 1 y 28 de diciembre de 1990, 25 de febrero y 8 y 9 de julio de 1991, etc.
La vulneración del ordenamiento jurídico puede dar lugar a distintas consecuencias que, desde el punto de visto que aquí interesa, pueden clasificarse en dos categorías distintas: a) la imposición de una sanción, si aquella vulneración está tipificada como infracción - art. 153, C, 6) del Reglamento de 24 de julio de 1968 - y b) la restauración del orden jurídico perturbado mediante, en lo que a estos autos atañe, la realización de las obras de reparación necesarias -art. 111 del citado Reglamento.
Ambos tipos de consecuencias de la violación del ordenamiento aplicable en esta materia están sometidas a diferente régimen jurídico -sentencias de 27 de diciembre de 1989, 19 de febrero y 18 de diciembre de 1991, etc. por lo que su estudio ha de hacerse separadamente.
Ante todo y como punto de partida común para el estudio de las cuestiones planteadas en estos autos ha de subrayarse que la cédula de calificación definitiva no purga los vicios que puedan afectar a la edificación, pues no puede sobreponerse aquélla a lo que es pura realidad y a lo que ésta evidencia -sentencias de 23 de junio de 1987, 28 de septiembre de 1988, 5 de diciembre de 1989. 18 de diciembre de 1991, etc.
Así las cosas, ha de recordarse que tanto el art. III como el 153, C). 6 ya citados del Reglamento de Viviendas de Protección Oficial exigen para la viabilidad de la orden de obras y de la imposición de sanciones que los vicios o defectos de la construcción se "manifiesten» dentro de los cinco años siguientes a la calificación definitiva y tal "manifestación», que es lo necesario, integra un acontecimiento que se produce en la realidad de los hechos, siendo la denuncia y la comprobación oficial actuaciones posteriores: producidas las denuncias que aparecen en el caso que ahora se examina dentro del plazo reglamentario de los cinco años, carece de relevancia que las comprobaciones oficiales se desarrollarán con posterioridad.
Ya más concretamente y por lo que se refiere a la reparación de los defectos manifestados en la construcción -art. 111 del invocado Reglamento--será de indicar que una reiterada jurisprudencia -sentencias de 23 de febrero y 3 de mayo de 1988, 27 de diciembre de 1989, 19 de febrero y 18 de diciembre de 1991, etc.- viene destacando que la realización de obras de reparación en este ámbito integra una responsabilidad objetiva del promotor, que se encuentra en una situación de sujeción especial respectode la Administración y al que se impone en este terreno una responsabilidad directa.
No es necesaria, así, en este ámbito la existencia de negligencia siendo de añadir que tampoco puede tacharse la resolución recurrida de inconcreción en punto a las obras que se imponen dado que éstas aparecen señaladas en la propuesta de resolución a la que se remite la resolución impugnada -folio 439 del expediente-, pudiendo también señalarse que la propia parte ahora apelante manifestaba en el curso del expediente -folio 408- "haber intentado comenzar a subsanar deficiencias de las que figuran en el citado pliego de cargos» -en la 212 misma línea, entre otros, folios 578 y siguientes-, de donde deriva que no tuvo dificultades a la hora de conocer concretamente las obras ordenadas.
Pasando ya al estudio de la vertiente sancionadora del acto recurrido, habrá que recordar que en este terreno para la imposición de una sanción es precisa la concurrencia de un elemento subjetivo, claramente reflejado en la expresa dicción del art. 153, C), 6 del ya indicado Reglamento de 1968 que exige a este respecto "la negligencia».
Así las cosas, ha de destacarse el contenido del informe pericial emitido por el arquitecto del instituto de la Vivienda -folios 250 y siguientes del expediente- que después de examinar las deficiencias observadas señala: en cuanto al aislamiento térmico que "la fábrica por el interior no está enfoscada y como en general la ejecución de la misma no ha sido cuidadosa no se consigue la superficie adecuada para recibir el aislamiento», respecto de las humedades en los bajos que "no se ha podido detectar la existencia de barrera antihumedad», en cuanto a las fisuras, "falta de juntas de dilatación en los bloques», respecto de las fachadas que "los ladrillos se encuentran mal colocados, las juntas son de dimensiones diferentes, sin conservar su verticalidad y el mortero en muchos lugares se encuentra disgregado», en cuanto a los canalones, "colocación y anclaje deficientes» y apreciando, en último término que "en general se puede observar una terminación general poco cuidada».
Este informe, no desvirtuado por adecuada prueba pericial, en su conjunto acredita claramente que la ejecución de las obras no se ha desarrollado con la diligencia exigible o lo que es lo mismo que aquélla se ha producido con la negligencia prevista en el art. 153, C), 6 del Reglamento de 1968.
Ya en último término y respecto de la cuantía de la multa impuesta - 1.000.000 pesetas ha de advertirse ante todo que no se aprecia una aplicación retroactiva del Decreto 3148/1978, de 10 de noviembre, en perjuicio del apelante dado que el art. 156 del Reglamento de 24 de julio de 1968 prevé que cuando la infracción o infracciones afecten a varias viviendas podrán imponerse tantas sanciones como infracciones se hayan cometido en "cada» vivienda.
Y dado el número de viviendas afectadas en el supuesto de estos autos, la suma final de la multa hubiera podido exceder en mucho de la sanción impuesta.
Kilo no significa, sin más que dicha sanción resulte ajustada a Derecho.
Importa recordar en este sentido que la Constitución, que ha reconocido la legitimidad de las sanciones administrativas -así, arts. 25.1 y 45.3- ha tenido buen cuidado de subrayar el carácter reglado de la potestad sancionadora de la Administración -art. 25.1- no cabe admitir que en esta materia haya aspectos discrecionales, es decir, cuestiones en las que la Administración tenga "libertad» para elegir entre soluciones distintas pero igualmente justas -indiferentes jurídicamente-. Toda la actuación de la Administración en el terreno sancionador resulta pues reglada incluso cuando se trata de cuantificar las multas -no cabe pensar que dos multas distintas puedan resultar igualmente justas para una misma infracción-, pues aunque hayan de ser tenidos en cuenta conceptos jurídicos indeterminados, con el margen de apreciación que demanda su halo de dificultad, la aplicación de tales conceptos es un proceder reglado.
En consecuencia, la cuantificación de las multas, materia reglada -sentencias de 23 de enero, 29 de marzo y 5 de diciembre de 1989, 3 de abril de 1990, etc.- ha de llevarse a cabo atendiendo a los criterios establecidos expresa o implícitamente por la normativa sancionadora, siendo de añadir:
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El principio de la proporcionalidad, apuntado ya en el art. 106.1 de la Constitución -la referencia al "fin» de la actuación administrativa no se refiere sólo a la desviación de poder-, es plenamente aplicable en materia sancionadora.
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Dicho de otra manera: los principios propios del Derecho Penal, cuya virtualidad en el campo de las sanciones administrativas es notoria -sentencias de 26 de mayo de 1987, 22 de julio de 1988, 20 de diciembre de 1989, 12 de marzo, 3 de abril, 20 de junio, 3 de julio y 25 de septiembre de 1990-, determinanla plena exigibilidad de una individualización de la sanción para adaptarla a la gravedad del hecho -criterio de prevención general- y a la personalidad del autor -criterio de prevención especial.
Y sobre esta base, la voluntad clara del apelante, manifestada en diversas ocasiones, de procederá una subsanación de los defectos de la edificación folios y siguientes, 508 y siguientes, 579 y siguientes, 593 y siguientes, etc. todos del expediente administrativo- da lugar a la apreciación de una atenuante cuya valoración conduce a fijar la sanción en 500.000 pesetas.
Procedente será por consecuencia una estimación parcial del recurso de apelación, sin que en aplicación de los criterios establecidos en el art. 131 I de la Ley jurisdiccional se aprecie base para una expresa imposición de costas.
En atención a lo expuesto,
Que estimando en parte el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de "Construcciones y Urbanizaciones del Centro S A.» contra la sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 19 de enero de 1990 y revocando en parte dicha sentencia, debemos anular y anulamos los actos recurridos en el solo punto relativo a la cuantificación de la multa litigiosa que se fija en la cifra de 500 000 pesetas, confirmando en sus restantes extremos dicha sentencia, sin hacer una expresa imposición de costas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Mariano de Oro Pulido López.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado Ponente, de lo que como Secretario certifico.-María Fernández Martínez.-Rubricado.
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