STS, 7 de Febrero de 1994
| Ponente | MARIANO DE ORO PULIDO LOPEZ |
| ECLI | ES:TS:1994:15332 |
| Fecha de Resolución | 7 de Febrero de 1994 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 427.-Sentencia de 7 de febrero de 1994
PONENTE: Excmo. Sr don Mariano de Oro Pulido López.
PROCEDIMIENTO: Recurso de apelación.
MATERIA: Licencias: Licencia de apertura para la explotación de áridos. Urbanismo: Publicidad de
los Planes de Urbanismo.
NORMAS APLICADAS: Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, de 30 de noviembre de 1961. Art. 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local. Ley del Suelo
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias del Tribunal Supremo de 10 de abril, 9 de julio y 12 de diciembre de 1990, entre otras, y 11 de julio de 1991 (Sala de revisión).
DOCTRINA: El art. 70.2 de la Ley 7/1985 es de aplicación a todo el planeamiento municipal,
independientemente del órgano competente al que corresponde la aprobación del Plan.
Es requisito-presupuesto de la entrada en vigor de un Plan General de Ordenación Urbana, su
publicidad.
En la villa de Madrid, a siete de febrero de mil novecientos noventa y cuatro.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Procurador don Luciano Rosch Nadal, en nombre y representación de la Entidad "Hormigones Coria, S. A.», bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada el Ayuntamiento de Puebla del Río, representado y dirigido por el Letrado del Servicio Jurídico de la Diputación Provincial de Sevilla; y estando promovido contra la Sentencia dictada en 11 de abril de 1990 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla
, en recurso sobre licencia de apertura para explotación de áridos.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, se ha seguido el recurso núm. 3.209/88, promovido por "Hormigones Coria, S. A.», y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Puebla del Río, sobre denegación de licencia de apertura para explotación de áridos.
Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 11 de abril de 1990, con la siguiente parte dispositiva: "Fallamos: "Que debemos desestimar y desestimamos la presente demanda y conformamos la resolución recurrida del Ayuntamiento de Puebla del Río de 11 de enero de 1988 en sus propios términos, sin costas».
Contra dicha Sentencia la Entidad "Hormigones Coria, S. A.», interpuso recurso de apelaciónque fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 26 de enero de 1994, en cuya fecha tuvo lugar.
En la tramitación de este proceso se han observado las prescripciones legales y ha sido Ponente el Magistrado Excmo. Sr don Mariano de Oro Pulido López.
Fundamentos de Derecho
Se impugna en las presentes actuaciones el acuerdo del Sr. Alcalde de Puebla del Rio de 11 de enero de 1988, por el que se denegaba, al amparo del art. 30 del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas de 30 de noviembre de 1961 , la licencia de apertura solicitada por "Hormigones Coria, S. A.», para legalizar la actividad de explotación de áridos en la finca "La Hermosilla» del término municipal de Puebla del Río. Dicha denegación se dictó a la vista de un informe de la Comisión Provincial de la Comisión de Calificación de Actividades y de una resolución de la Dirección Provincial del Medio Ambiente, en los que se hacía constar que la referida finca se encuentra incluida en una zona calificada como "Espacio Forestal de Interés Recreativo» por el Plan Especial de Protección del Medio Físico y 427 Catálogo de Espacios y Bienes Protegidos de la Provincia de Sevilla -aprobado por la Consejería de Política Territorial de la Junta de Andalucía el 7 de julio de 1986- en cuyo espacio están prohibidas, en lo que ahora importa, las actividades extractivas y las construcciones e instalaciones industriales de cualquier tipo.
La Entidad mercantil recurrente alegó, aparte de otras cuestiones, la falta de publicación en el "Boletín Oficial de la Junta de Andalucía» -"BOJA»-, del referido Plan Especial del Medio Físico. La Sentencia objeto ahora de impugnación, si bien criticó la práctica administrativa de no publicación del contenido del Plan, y sí tan sólo del texto del acuerdo de aprobación definitiva, entendió, sin embargo, que tan concisa inserción era suficiente a los efectos de lo dispuesto en los arts. 44 del Texto refundido de la Ley del Suelo y 134 del Reglamento de Planeamiento. Como quiera que esta cuestión ha sido nuevamente puesta sobre el tapete en la apelación en base a la reciente doctrina jurisprudencial que exige la publicación íntegra del Plan para su entrada en vigor, obligado resulta analizar dicha doctrina, inspirada en el principio de interpretación conforme a la Constitución de todo el Ordenamiento jurídico.
En efecto, esta Sala desde la Sentencia de 10 de abril de 1990 -y posteriormente en las de 9 de julio y 12 de diciembre de 1990- ha venido entendiendo que la exigencia de publicación del texto íntegro de las normas urbanísticas de los planes a que se refiere el art. 70.2 de la Ley reguladora de las Bases de la Ley de Régimen Local alcanzaba no sólo a los planes cuya aprobación definitiva corresponde a los municipios, sino también a los planes urbanísticos aprobados definitivamente por las Comunidades Autónomas, extendiendo, en definitiva, el ámbito de aplicación del art. 70.2 de la Ley de Bases del Régimen Local de 2 de abril de 1985 a todo el planeamiento municipal, aun cuando sea aprobado por órgano urbanístico no local. Las referidas Sentencias obtienen esta interpretación de la dicción literal del citado artículo -referida a los planes urbanísticos sin distinción-, el carácter municipal del planeamiento en alguno de sus escalones, la lógica que excluye que en los planes de mayor relevancia la publicidad sea menor y, por último, el principio de interpretación conforme a la Constitución que en su art. 9.3 consagra el principio de publicidad de las normas.
Debe, no obstante, señalarse que el criterio jurisprudencial anterior al de las referidas Sentencias que, en definitiva, ha sido el seguido por la Sentencia apelada, venía representado por la Sentencia de la antigua Sala Cuarta de 24 de febrero de 1990 que entendía suficiente para la eficacia del Plan General la publicidad de contenido limitado, según los arts. 44 del Texto refundido de la Ley del Suelo y 134 del Reglamento de Planeamiento .
Esta disparidad de criterios ha sido solventada, como no podía ser de otra forma, por la vía del art. 102.1 b) de la Ley reguladora de la Jurisdicción . En efecto, la Sala de revisión de este Tribunal, en Sentencias de 11 y 19 de julio de 1991 -dictadas precisamente en relación con las dos Sentencias antes citadas de 10 de abril y 9 de julio de 1990- se inclinó por la interpretación amplia e integradora de estas últimas Sentencias que, en definitiva, entienden que el art. 70.2 de la Ley 7/1985 , no puede referirse sólo a los planes cuya aprobación definitiva es de la competencia municipal. Para llegar a esta conclusión, la referida Sentencia de revisión de 11 de julio de 1991 razona que "el establecer como requisito-presupuesto de la entrada en vigor de un Plan General de Ordenación Urbana la necesidad de la publicación junto al acuerdo de aprobación definitiva de las normas urbanísticas del propio Plan en el "Boletín Oficial"correspondiente, no hace más que aplicar en este campo del urbanismo lo que es exigencia legal general -art. 9.3 de la Constitución Española, art. 2.1 del Código Civil, art. 132 de la Ley de Procedimiento Administrativo - y que la práctica demandaba por razones de seguridad jurídica al resultar notorias las insuficiencias, contradicciones, etc., que resultaban del sistema de publicidad de planes previsto en los arts. 44, 56 y preceptos concordantes del Texto refundido de la Ley del Suelo ».
Las consideraciones anteriores sirven también para resolver la cuestión ahora planteada, dado que la circunstancia de que se trate, no de un Plan General Municipal sino de un Plan Especial Provincial, no hace desaparecer ninguna de dichas consideraciones. En efecto, elevado a categoría de principio constitucional el de "publicidad de las normas», en virtud de la garantía consagrada en el art. 9.3, que no hace sino constitucionalizar el tradicional principio jurídico recogido tanto en el art. 2.1 del Código Civil como en los 132 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 29 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado -actualmente 52.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común de 26 de noviembre de 1992 - no resulta ya posible seguir admitiendo una publicidad de contenido limitado al texto del acuerdo de aprobación definitiva, que ni permite el conocimiento de las normas por sus destinatarios, ni, mucho menos, satisface el también principio constitucional de seguridad jurídica -art. 9.3-. El Plan Especial en lo que tiene de norma -ver art. 23.2 en relación con el 13.3 del Texto refundido de la Ley del Suelo y 77 del Reglamento de Planeamiento - exige como presupuesto de eficacia su publicación, pero no una publicación parcial o limitada, sino una publicación íntegra o "completa» como demanda el art. 2.1 del Código Civil -al que, en definitiva, se remite el art. 29 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado- y el 70.2 de la Ley de Bases de Régimen Local al disponer que "las Ordenanzas, incluidas las normas de los planes urbanísticos, se publican en el "Boletín Oficial" de la provincia y no entran en vigor hasta que no se haya publicado completamente su texto». Exigencia esta última que no puede quedar reducida al estricto régimen local, sino que, en virtud de la interpretación integradora antes apuntada -e impuesta, en todo caso, por el art. 9.3 de la Constitución - se extiende a todo el régimen urbanístico y, por tanto, también al contenido en los arts. 44 y 56 de la Ley del Suelo y 134 del Reglamento de Planeamiento .
Si bien lo dicho hasta ahora exime de nuevos razonamientos, no está, sin embargo, de más resaltar lo sucedido en las presentes actuaciones en que, precisamente, la falta de publicación de las normas urbanísticas en cuestión determinó su desconocimiento no ya sólo respecto de los directamente afectados por ellas, sino incluso de los llamados en primer lugar a aplicarlas. En efecto, deducida la solicitud de licencia por la Entidad mercantil recurrente, se informó por los servicios técnicos municipales sobre su conformidad con la ordenación urbana municipal, continuándose su tramitación, al tratarse de una actividad calificada, de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 30.2 y siguientes del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas de 30 de noviembre de 1961 , siendo después, una vez informada la petición por la Comisión Provincial de Calificación y por la Agencia de Medio Ambiente, cuando el Ayuntamiento de Puebla del Rio tuvo conocimiento de la existencia de unas normas urbanísticas especiales, de protección de ámbito provincial -no publicadas en el "Boletín Oficial de la Junta de Andalucía»- que prohibían la actividad que se pretendía legalizar, lo que provocó la devolución del expediente al órgano municipal competente para que, con retroacción de actuaciones, se denegase la solicitud por razones urbanísticas, de conformidad con lo dispuesto en el art. 30.1 del citado Reglamento , que fue, en definitiva, lo realizado por la Alcaldía en el acuerdo ahora recurrido. La situación descrita obedece a la imposibilidad de conocimiento de unas normas, con el consiguiente perjuicio para sus destinatarios y quiebra del principio de seguridad jurídica, que se hubiera evitado respetando la exigencia constitucional de publicidad de las normas a que se refiere el art. 9.3 de la Constitución y a la que, en definitiva, responde el citado art. 70.2 de la Ley de Bases del Régimen Local .
Lo dicho hasta ahora, si bien determina la nulidad de los acuerdos recurridos -en cuanto la falta de publicación impedía la entrada en vigor del Plan en cuestión que, por tanto, no podía servir de fundamento para impedir la continuación del expediente- no comporta, sin embargo, el reconocimiento del derecho a la, también interesada, licencia de apertura, ya que al tratarse de una materia calificada, procede, de conformidad con lo dispuesto en el Reglamentó de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, la prosecución del expediente administrativo interrumpido hasta su total conclusión, siendo la resolución que ponga término al mismo la que deberá pronunciarse sobre la licencia interesada. Procedente será, por consecuencia, la estimación parcial del presente recurso de apelación, sin que, en aplicación de los criterios establecidos en el art. 131 de la Ley Jurisdiccional, exista base para una expresa imposición de costas.
Vistos los artículos que se citan y los demás de general aplicación.
Que estimando en parte el recurso de apelación deducido por el Procurador don Luciano Rosch Nadal, en nombre y representación de la Entidad mercantil "Hormigones Coria, S. A.», contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 11 de abril de 1990 , debemos revocar y revocamos dicha resolución y en su lugar, y con estimación parcial del recurso contencioso-administrativo interpuesto por dicha Entidad contra los actos del Ayuntamiento de Puebla del Río impugnados en estas actuaciones, debemos declarar y declaramos la nulidad de dichos actos por su disconformidad a Derecho y debemos desestimar y desestimamos el resto de las pretensiones deducidas, ordenando al referido Ayuntamiento la continuación del expediente administrativo en los términos consignados en el fundamento octavo de esta resolución; sin expresa imposición de costas en ninguna de las instancias.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Mariano de Oro Pulido López.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr don Mariano de Oro Pulido López, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretaria certifico.-María Fernández.-Rubricado.
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