STS, 29 de Enero de 1994

En la indicada fecha de 19 de noviembre de 1992, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias dictó Sentencia, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 1.839/91, con la siguiente parte dispositiva: «Fallo: En atención a todo lo expuesto, la Sección Segunda de esta Sala ha decidido: Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador don Luis Alvarez González, en nombre y representación de "Banco Simeón, S.

A.", contra resolución del Ayuntamiento de Oviedo, de fecha 11 de septiembre de 1991, y liquidación correspondiente del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de fecha 17 siguiente, representado por el Procurador don Luis Miguel García Bueres, acuerdo y liquidación que se confirman por ser ajustados a Derecho, sin expresa imposición de las costas de este recurso».

Dicha Sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento de Derecho: «Segundo.-La existencia de las supuestas prescripción o caducidad invocada para hacer decaer el derecho de la Administración a exigir el cumplimiento de la liquidación practicada no puede acogerse por cuanto el plazo para determinar la deuda tributaria mediante la oportuna liquidación no prescribe hasta que transcurra el término de cinco años, como se prevé en el art. 64 de la Ley General Tributaria , interrumpiéndose dicho plazo por la interposición de reclamaciones o recursos de cualquier clase, según el art. 66.1 b) de la misma Ley, volviéndose a reanudar el plazo de prescripción cuando quede paralizada la tramitación y produciéndose definitivamente la extinción de la acción cuando tal inactividad de la Administración se prolongue más allá de los cinco años del plazo señalado por la Ley, en tanto que lo que se sanciona con la caducidad es la inactividad del interesado, pero no cuando es imputable a la Administración, cual establecen Sentencias muy variadas, entre otras, de 29 de abril y 27 de mayo de 1983, y 9 de octubre de 1981, por lo que habiendo estado en el presente caso la controversia que anima a las partes pendientes de resolución, primero ante el Tribunal Económico-Administrativo Central y luego ante la Audiencia Nacional, en modo alguno puede hablarse de inactividad de la Corporación demandada, que una vez finalizados los trámites propios de las reclamaciones y recursos interpuestos procedió a girar la liquidación pertinente, sin que resultara lógica la ejecución, como pretende la actora, del acuerdo del Tribunal Económico-Administrativo Central de 4 de diciembre de 1984 cuando todavía no había ganado firmeza, ni puede imputarse a mala fe de la Corporación el no seguir el procedimiento ejecutivo cuando la Entidad recurrente, previo afianzamiento del débito, obtuvo a su instancia en vía de reclamación la suspensión del pago y con ella la de procedimiento cobratorio hasta la resolución definitiva, sin que constituya infracción alguna de los principios de seguridad jurídica y de eficacia recogidos en los arts. 9.° y 103 de la Constitución en tanto que el derecho a reclamar persiste mientras no se halle prescrita o caducada la acción».

Contra la citada Sentencia, la representación procesal de «Banco Simeón, S. A.», preparó, ante la Sala de instancia, el presente recurso de casación y, comparecida en tiempo y forma ante esta Sala, formalizó, simultáneamente a tal personación, el escrito de interposición, basado en el motivo establecido en el vigente art. 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ; y, declarada la admisión del recurso por providencia de 29 de marzo de 1993, se dio traslado del mismo a la parte recurrida personada, el Ayuntamiento de Oviedo, que presentó oportunamente el escrito de oposición; todo ello con observancia de las prescripciones legales fijadas para el desarrollo de los trámites procedimentales.

Señalada para votación y fallo la audiencia del día 28 de enero de 1994, ha tenido lugar en tal fecha dicha actuación procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Jaime Rouanet Moscardó.

Fundamentos de Derecho

Los presupuestos fáctico-jurídicos del caso son los que se infieren en la siguiente serie cronológica de hechos y actuaciones:

El 30 de enero de 1981: Escritura pública de compraventa por la que «Hijos de Simeón García, S.

A.», vendió a «Banco Simeón, S. A.», la finca sita en la calle San Francisco, núm. 4, de Oviedo; y consecuente devengo del Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos.

El 2 de julio de 1981: Giro de la liquidación de dicho Impuesto, por el Ayuntamiento de Oviedo, correspondiente al período impositivo 1951-1981, con una cuota tributaria de 14.910.794 pesetas.

El 4 de septiembre de 1981: Notificación de la citada exacción a los sujetos pasivos (concretamente, al sustituto).

d) El 18 de septiembre de 1981: Interposición, por «Banco Simeón, S. A.», de reclamación económico-administrativa, ante el TEAP de Oviedo, fundada sólo en que el hito inicial del período impositivo no es el año 1951, sino la fecha en que se devengó la Tasa de Equivalencia del antes Arbitrio de Plusvalía.

El 31 de mayo de 1982: Resolución del TEAP de Oviedo, desestimatoria de la anterior reclamación.

El 30 de agosto de 1982: Interposición por «Banco Simeón, S. A.», de recurso de alzada, ante el TEAC, contra la resolución precedente.

El 4 de diciembre de 1984: Resolución del TEAC, estimatoria del anterior recurso de alzada en el sentido de que el hito inicial del período impositivo es la fecha del devengo de la última Tasa deEquivalencia del anterior Arbitrio de Plusvalía.

h) El 7 de febrero de 1985: Decisión de la Comisión Permanente del Ayuntamiento de Oviedo de

interponer recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional.

i) El 18 de febrero de 1985: Interposición, por el Ayuntamiento de Oviedo, de recurso contenciosoadministrativo, ante la Audiencia Nacional, en contra del criterio del TEAC sobre la fecha del hito inicial del período impositivo.

j) El 5 de junio de 1990: Sentencia de la Audiencia Nacional, desestimatoria del anterior recurso contencioso-administrativo.

k) El 13 de mayo de 1991: Acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Oviedo, decidiendo aquietarse a la precedente Sentencia y cumplirla en sus propios términos.

I) El 3 de junio de 1991: Giro de nueva liquidación del mismo Impuesto, por el Ayuntamiento de Oviedo, correspondiente, ahora, al período impositivo 1974-1981, con una cuota tributaria de 13.460.914 pesetas.

II) El 14 de junio de 1991: Notificación de la anterior liquidación a los interesados, ofreciendo sólo la posibilidad de deducir recurso contencioso-administrativo.

m) El 8 de julio de 1991: Interposición, por «Banco Simeón, S. A.», de recurso de reposición, contra la precedente liquidación, con el doble fundamento de que, primero, ha prescrito la acción liquidatoria, por haber transcurrido más de cinco años desde el 7 de febrero de 1985 al 14 de junio de 1991, y, segundo, la transmisión no está sujeta al Impuesto, por hallarse enclavado el inmueble en zona de conjunto historico-artístico y no haber experimentado, por ello, incremento de valor.

n) El 11 de septiembre de 1991: Acuerdo del Ayuntamiento estimando parcialmente la reposición, en el sentido de no acceder a la declaración de prescripción y de conceder sólo una bonificación del 40 por 100 de la cuota tributaria.

o) El 7 de septiembre de 1991: Giro de nueva liquidación del mismo Impuesto, por el Ayuntamiento, correspondiente al período impositivo 1974-1981, con una cuota tributaria, bonificada, de 8.076.549 pesetas.

p) El 25 de octubre de 1991: Interposición por «Banco Simeón, S. A.», de recurso contenciosoadministrativo, ante el Tribunal Superior de Justicia de Asturias, basado, además de en la prescripción del derecho a liquidar y en la no sujeción del inmueble a la exacción, en la caducidad del procedimiento ejecutivo de la resolución del TEAC de 4 de diciembre de 1984 por inactividad del Ayuntamiento.

q) El 19 de noviembre de 1992: Sentencia desestimatoria, del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, del anterior recurso contencioso-administrativo.

r) El 26 de noviembre de 1992: Preparación del presente recurso de casación ante la citada Sala de instancia.

El presente recurso de casación, basado en el motivo cuarto del art. 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa («infracción de las normas del Ordenamiento jurídico y la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate»), se funda, en opinión de la parte recurrente, en las siguientes dos causas:

La Sentencia de instancia infringe, por interpretación errónea, el art. 9.3 de la Constitución y el principio de seguridad jurídica, porque confunde firmeza y ejecutividad de una resolución administrativa, sin entender que la ejecución de una resolución del TEAC no puede quedar indefinidamente en manos de la Administración obligada a cumplirla; y como tal resolución, de 4 de diciembre de 1984, había anulado la liquidación tributaria originaria y ordenado que se sustituyese por otra con distinto hito inicial del período impositivo, y el Ayuntamiento de Oviedo se demoró siete años y medio en hacerlo (hasta el 3 de junio de 1991), se ha incurrido en la llamada «caducidad del procedimiento de liquidación en ejecución del fallo de un Tribunal Económico-Administrativo», entendido como obligación de la Administración (caducidad que es distinta de la «prescripción del derecho a practicar la liquidación», a que alude el art. 64 de la Ley General Tributaria ).La Sentencia de instancia infringe también, por no aplicación, el citado art. 64 de la Ley General Tributaria , que declara prescrito el derecho a practicar la liquidación, pues aquélla sostiene que no cabe hablar de inactividad de la Corporación, pero no tiene en cuenta que entre el 18 de febrero de 1985, en que la resolución del TEAC fue recurrida ante la Audiencia Nacional, y el 14 de junio de 1991, en que se notificó la nueva liquidación, pasaron más de cinco años, y el art. 66.1 b) de la comentada Ley considera que los plazos de prescripción se interrumpen por la «interposición de reclamaciones y recursos» y no por su tramitación.

Respecto a la primera de las causas citadas, la parte recurrente aduce que una cosa es la «actividad liquidatoria de la Administración», que normalmente es un derecho, una facultad, que puede ejercerse en el momento que ella estima oportuno, y otra, distinta, es la «actividad liquidatoria de la Administración en ejecución de un fallo del TEAC», que agota o pone fin a la vía administrativa y que, por ello, es inmediatamente ejecutivo y debe ser cumplido.

En apoyo de esta diferenciación y de la segunda de las conclusiones apuntadas, razona que la interposición del recurso contencioso-administrativo deducido ante la Audiencia Nacional el 18 de febrero de 1985 no produjo efectos suspensivos de la resolución del TEAC de 4 de diciembre de 1984, según lo establecido en los arts. 122 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y 115.2 y 116.1 del Real Decreto 1991/1981, de 20 de agosto , regulador del procedimiento para las reclamaciones económico-administrativas, pues tal resolución no es una simple declaración con fines retóricos, sino que debe ejecutarse en todo caso, tanto si se dictó en vía de instancia como si recayó, al igual que aquí acontece, en vía de alzada; ya que, en definitiva, de la misma manera que «Banco Simeón, S. A.», caso de haber sido desestimatoria la resolución del TEAC, hubiera tenido que ingresar la deuda tributaria en ejecución de dicho fallo, de la misma manera el Ayuntamiento de Oviedo tenía también la obligación de anular la anterior liquidación y practicar otra nueva, iniciando, para ello, un procedimiento administrativo ejecutorio de la resolución.

Continúa alegando que el principio de seguridad jurídica ( art. 9.3 de la Constitución ) fundamenta no sólo la prescripción de los derechos, sino también la caducidad (perención) de los procedimientos, instituciones ambas que tienen perfecta cabida en el ámbito tributario ( Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de diciembre de 1991 ) y que, a pesar de sus diferencias (la caducidad no admite causas de interrupción), pertenecen al mismo ámbito instrumental de la extinción por inactividad durante un plazo, de modo que hay preceptos legales de la figura más elaborada normativamente, como es la prescripción, que son aplicables a la menos desarrollada, entre ellos el art. 1.969 del Código Civil , según el cual «el tiempo de la prescripción se contará desde el día en que pudieran ejercitarse las acciones» (de modo que, en el supuesto de autos, a tenor de la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de junio de 1988 , el plazo para ejecutar la resolución del TEAC era el estatuido al efecto por el Ordenamiento jurídico o, en su defecto, el de seis meses previsto en el art. 61.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 , pero no el de siete años y medio que tardó la Corporación en hacerlo).

Y concluye afirmando, con la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de septiembre de 1988 , que, si bien el art. 99 de la LPA de 1958 contempla únicamente como causa de caducidad del expediente su paralización «por causas sólo imputables a los administrados» en cuanto interesados, y no a la Administración, como ésta tiene el deber de impulsar por sí misma el procedimiento y no está habilitada, por tanto, para mantener, legalmente, injustificadas situaciones de incertidumbre, paralizando a su antojo o por su desidia un procedimiento, se ha de concluir que la suspensión o quietud del expediente administrativo por la Administración, «sin motivo alguno que lo justifique», vulnera los principios generales de seguridad jurídica y de servicio objetivo de los intereses generales y constituye causa de caducidad procedimental que arrastra tras sí la caducidad de la acción (en este caso) de liquidación. Y en esta línea hermenéutica las Sentencias del Tribunal Supremo de 17 de octubre de 1991 y 18 de mayo de 1992 declaran que la doctrina ha sugerido la conveniencia de introducir, junto a la caducidad producida por causa imputable al administrado, la generada por la inactividad de la Administración en los procedimientos incoados de oficio, pues la pasividad de la misma podría hacer pensar al interesado que se había desistido de la actuación debida realizar.

Esta primera causa casacional carece, no obstante, los argumentos expuestos de todo procedimiento en el caso presente, habida cuenta las siguientes consideraciones, basadas en un análisis de los diferentes planos o estadios graduales que, dadas las circunstancias fáctico- jurídicas concurrentes; exige la interpretación de la caducidad que aquí se cuestiona:

A) La llamada «caducidad del procedimiento» (o «perención», según reiterada jurisprudencia de esta misma Sala), que se encontraba regulada, al tiempo de los hechos de autos, en los arts. 99 y 71 de la Leyde Procedimiento Administrativo de 1958 y, paralelamente, por lo que al procedimiento económico-administrativo se refiere, en los arts. 112 a 114 del ya citado Real Decreto 1991/1981 , tiene lugar, según dichos preceptos, a virtud de declaración de la Administración, cuando, paralizado el procedimiento por causa imputable al administrado interesado, éste no remueve el obstáculo que impide su prosecución en el plazo que la Ley señala, a pesar de haber sido requerido para ello por aquélla. Es, pues, un modo de extinción que tiende a evitar la pendencia indefinida de un procedimiento (y la inseguridad jurídica que ello implica) que se halla inactivo y suspendido por la desidia o incuria del propio administrado.

A diferencia de la renuncia del desistimiento, del allanamiento o de la transacción, que son verdaderos actos jurídicos, unilaterales o plurilaterales, de derecho material o formal, la causa de caducidad del procedimiento no es un acto de ninguna clase (al menos, positivo), sino un hecho (o, como mucho, un acto omisivo): el transcurso del tiempo sin la realización de actos procedimentales, dentro de un expediente pendiente o paralizado.

Por otra parte, en el marco institucional en que el factor tiempo es elemento determinante, nada tiene tampoco que ver la caducidad que estamos examinando con la prescripción extintiva, con la caducidad o decadencia de derechos o con la preclusión. Pues, por una parte, en la prescripción extintiva, la inercia del titular de la relación jurídica (en este caso, de la relación tributaria), o, mejor aún, el silencio de dicha relación durante el plazo de tiempo determinado por la Ley, significa la extinción de la deuda u obligación y, por tanto, la del correspondiente derecho de crédito de la Administración; por otro lado, la caducidad o decadencia de derechos presupone la temporalidad congénita de los mismos y su sujeción a un plazo extintivo fijado por la Ley o por la voluntad de los particulares, de modo que, si no se ejercen dentro del mismo, pierden toda su virtualidad; y, por último, la preclusión, que es, en realidad, una variedad de la modalidad institucional anterior, implica la fijación de un plazo breve perentorio para la realización de los sucesivos actos procedimentales, con la consecuencia de que, vencido el plazo correspondiente, no puede ya practicarse el acto respectivo, que se pierde o fenece, y debe pasarse al período siguiente.

La caducidad del procedimiento (o perención), tal como aparece regulada en los preceptos antes citados de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 (después de la modificación introducida en el año 1963) y en el Real Decreto 1991/1981 , exige, según la literalidad e intentio de los mismos, además de una clara y previa separación conceptual con el tema de la duración máxima del procedimiento o tardanza en resolverlo (prevista, respectivamente, en los arts. 61 y 70 de ambas disposiciones, con la única secuela de poder exigirse responsabilidad funcionarial por el retraso, sin anularse lo actuado), los siguientes requisitos: 1. Paralización del procedimiento imputable al administrado interesado que lo inició, referida al cumplimiento del trámite legalmente indispensable para la continuación del mismo. 2. Consecuente e inmediato requerimiento por la Administración a dicho interesado para que haga desaparecer el obstáculo o la inacción que se oponía al desarrollo normal del procedimiento, con apercibimiento de que de no cumplirlo en el plazo de tres meses se declarará la caducidad de la instancia, con archivo de las actuaciones. 3. Silencio del administrado interesado durante ese plazo de tres meses, contando desde que se le notificó la advertencia de caducidad. 4. Consecuente declaración expresa por la Administración de la caducidad (en lugar de la mera producción ope legis de la misma), porque, al afectar indudablemente la extinción o terminación del procedimiento a los derechos o intereses del administrado, ha de dársele la oportunidad de recurrir, y para ello no basta con requerirle, en su momento, sino que es necesario notificarle la resolución y, previamente, dictarla (haciendo la expresa y constitutiva declaración de la caducidad). 5. Inocuidad respecto a la prescripción, pues «la caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración» ( arts. 99.2 y 114.3 de la Ley y Real Decreto antes citados), ya que ambas instituciones juegan por separado, de modo que, si no ha transcurrido el plazo para que queden extinguidos los derechos que sirvieron de base a la petición deducida en el procedimiento caducado, su titular podrá incoar en cualquier momento un nuevo procedimiento para hacer efectivo aquel derecho; sin embargo, «los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción» (lo cual implica, a sensu contrario, que los procedimientos no caducados, cualquiera sea su duración, sí interrumpen el plazo de prescripción).

En principio, puede concluirse, pues, de acuerdo con la Sentencia de instancia y con una ya reiterada jurisprudencia de esta Sala, que, al no ser el administrado interesado, «Banco Simeón, S. A.», el protagonista de la pretendida inactividad o incumplimiento resolutorio imputado al Ayuntamiento no cabe otorgar carta de naturaleza, a tenor de la normativa imperante al tiempo de los hechos, a la caducidad de procedimiento denunciada por la recurrente.

B) Cierto es, como ha puesto de relieve la parte recurrente, que algunas Sentencias de esta Sala admiten ya la caducidad del procedimiento por causas objetivamente imputables a la propia Administración, sobre todo cuando el trámite ha sido iniciado de oficio (y se refiere, especialmente, el ejercicio de la potestad sancionadora), pues teniendo la Administración el deber de impulsarlo por sí misma, su inactividad y la consecuente paralización (por su incuria o desidia) de las actuaciones, significaría, de no llevar implícitala consecuencia de la caducidad, el habilitar el mantenimiento, legalmente, de injustificadas situaciones de incertidumbre, desencadenante de evidentes perjuicios para los administrados interesados; y, por ello, cabe afirmar que la paralización del expediente administrativo, por inacción de la Administración, «sin motivo alguno que lo justifique», debe generar la caducidad del procedimiento.

Pero, aun aplicando tal criterio al supuesto de autos, no puede decirse que el Ayuntamiento, titular de la potestad tributaria, ni como recurrido en las reclamaciones económico-administrativas seguidas en ambas instancias, ante el TEAP de Oviedo y ante el TEAC, ni como posterior recurrente contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional, haya incurrido, por su parte, en una injustificada inactividad procedimental, ya que, después de la resolución del TEAC de 4 de diciembre de 1984 por la que se le ordenaba girar una nueva liquidación con otros módulos más beneficiosos para los sujetos pasivos, interpuso contra la misma el citado recurso contencioso- administrativo ante la Audiencia Nacional, en el que, sin solución de continuidad, como se infiere del contenido de la Sentencia de 5 de junio de 1990 (obrante a los folios 53 a 58 del expediente de gestión), se materializaron las oportunas alegaciones y se desarrollaron las demás actuaciones reglamentarias.

Cierto es que, hasta después de dictada la indicada Sentencia, no se cumplimentó la resolución económico-administrativa de 4 de diciembre de 1984, pero para que tal inicial inactividad, plenamente justificada por la intercalación de la vía contencioso-administrativa y la persistencia de la controversia y control jurisdiccional con ella generada, pudiera haber provocado la caducidad del procedimiento de ejecución de aquélla, hubiera sido también necesario que concurrieran mutatis mutandi los mismos requisitos que antes se han dejado reseñados, es decir, paralización del expediente imputable, en este caso, a la Corporación, y requerimiento o intimación, por el TEAC o TEAP, a la misma, de que de no poner en práctica las actuaciones de ejecución en el plazo de tres meses tendría lugar la declaración de caducidad. Y tales requisitos es obvio que no se han observado, pues, además de que esa imputada inacción tuvo su justificación en el interés de la Corporación en concretar, en vía de revisión de la decisión económico-administrativa, la definitiva conformación de los elementos determinantes de la exacción discutida, y no obedeció, por tanto, a la mera incuria o capricho de la Administración, el TEAC, ni espontáneamente ni a instancia de «Banco Simeón, S. A.» (que también fue parte en el proceso seguido ante la Audiencia Nacional), le hizo clase alguna de requerimiento (y no llegó a materilizar, por tanto, la declaración de caducidad).

En este sentido, las Sentencias de esta Sala de 22 de noviembre de 1988 y 19 de noviembre de 1989 han dejado sentado que: «La doctrina científica llamó la atención sobre la conveniencia de regular la producción de la caducidad -o perención- en el caso de la inactividad de la Administración, pero reconocía que no hay términos hábiles para, en ausencia de ley, admitir este supuesto..., pues es claro que la LPA de 1958 regula únicamente la caducidad por acto imputable al particular, lo que, aunque no deba considerarse una situación ideal, constituye el derecho querido -entonces- por el legislador; y, de otra parte, y aun cuando se obviara este motivo de crítica, es también claro que no tiene razón de ser que en Derecho administrativo haya dos mecanismos procesales para producir la caducidad: Con requerimiento previo y de forma automática; y, por eso, esta Sala, en Auto de 21 de julio de 1988, aclaratorio de la Sentencia de 15 de junio de 1986, dijo ya que no se puede hacer de peor condición a la Administración, entendiendo que el simple transcurso del plazo, sin requerimiento alguno, produce, de manera automática, la caducidad...; por tanto, de acuerdo con la tesis de ese Auto -que, en realidad, es Sentencia, ya que, al aclararla, se incorpora a ella-, para que se produzca la caducidad del procedimiento por acto de la Administración, es necesario que se pactique un acto expreso de requerimiento dirigido, en tal sentido, a la misma, no pudiéndose admitir, porque ello rompería la coherencia del sistema jurídico- administrativo, que la caducidad obre de forma automática».

A mayor abundamiento, el art. 122 de la LJCA establece que «la interposición del recurso no impedirá a la Administración ejecutar el acto objeto del mismo», lo cual implica, en principio, que, salvo que se generen efectivos perjuicios al administrado interesado, la Administración no tiene obligación perentoria de ejecutar el acto recurrido, sino, en todo caso, una facultad o potestad de cumplirlo, la potestad administrativa ejecutoria que, con la salvedad expuesta, no debe entenderse que esté arbitrada en términos imperativos para quien es su titular. Sobre todo, teniendo en cuenta, por un lado, que en el presente caso el recurrente en vía jurisdiccional ante la Audiencia Nacional fue el propio Ayuntamiento; y, por otro, que, durante la tramitación de las reclamaciones económico-administrativas, «Banco Simeón, S. A.», había interesado y obtenido la suspensión mediante aval de la liquidación y, una vez recurrida judicialmente la resolución del TEAC, la no ejecución de la misma durante la pedencia de la controversia no implicó, para dicho obligado tributario desembolso efectivo alguno ni prestación temporal de aval (hasta que la Sentencia clarificara la virtualidad de la liquidación girada o por girar). En definitiva, como declara la Sentencia de esta Sala de 5 de marzo de 1987 «la potestad de ejecución inmediata de los actos administrativos encuentra sujustificación en la necesidad de evitar que la celeridad que, con carácter normal, debe presidir la actividad administrativa - arts. 29 de la LPA y 103 de la Constitución - no se vea entorpecida por un formalista uso de las vías procesales».

En la nueva Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, junto al art. 92 , donde se regula la caducidad de los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el art. 43.4 establece que, «cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio, no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos -expresión negativa que, pese a su ambigüedad, parece referirse a los procedimientos sancionadores o semejantes-, se entenderán caducados y se procederá al archivo de las actuaciones, a solicitud de cualquier interesado o de oficio por el propio órgano competente para dictar la resolución, en el plazo de treinta días desde el vencimiento del plazo en que debió ser dictada -de forma automática, al parecer, sin requerimiento previo-, excepto en los casos en que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, en los que se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver el procedimiento». Pero es obvio que las novedades introducidas por este precepto que de todos modos no serían aplicables al caso controvertido -por la naturaleza y fin del procedimiento cuestionado en el presente caso-, carecen de virtualidad respecto al mismo, pues a sensu contrario no estando vigentes al tiempo de los hechos que se analizan, no pueden servir de criterio regulador de sus peculiares vicisitudes.

C) Desde una última perspectiva, no debe dejarse de lado que se está aquí, en cualquier caso, ante la pretendida inejecución o ejecución tardía de una resolución del TEAC, y, a tal efecto, además de lo expresado, como arguye la parte recurrente, en el art. 116.1 del Real Decreto 1991/1981 , ha de tenerse en cuenta, según los apartados 1, 2 y 3 del art. 115, que, «una vez incorporado al expediente el justificante de la notificación de las resoluciones dictadas en única instancia, la Secretaría devolverá todas las actuaciones de gestión, con copia certificada de la resolución, a la dependencia de que procedan, la cual deberá acusar recibo de las mismas», que «si como consecuencia de la resolución algún Organismo, Centro o Dependencia debiera rectificar el acto administrativo que fuera objeto de reclamación, lo verificará dentro del plazo de quince días, dando cuenta al órgano que hubiera dictado la resolución del cumplimiento de ésta y de la notificación del nuevo acto administrativo consecuencia de la ejecución», y que «en la misma forma se procederá después de incorporarse al expediente el justificante de la notificación de las resoluciones dictadas en primera instancia cuando sean firmes, pero si fuesen objeto de impugnación se remitirán las actuaciones al órgano competente para conocer el recurso interpuesto», todo lo cual implica, según el tenor lógico de dichos preceptos que, en los supuestos en que la resolución del TEAP (hoy, TEAR) o, en su caso, del TEAC sea impugnada, incluso en vía jurisdiccional, en lugar de procederse a su ejecución dentro del plazo de los quince días (en los términos previstos en el apartado 2), deben remitirse todas las actuaciones, incluidas las de gestión, al órgano económico- administrativo o jurisdiccional que sea competente, con lo que, en principio, tanto el TEAP (hoy, TEAR) y el TEAC (según los casos) como el Organismo de gestión (en este supuesto de autos, el Ayuntamiento liquidador) pierden, momentáneamente su jurisdicción, y quedan pendientes, por la falta de perfilación definitiva de los elementos determinantes de la exacción (dada la controversia sobre ellos), las actuaciones de ejecución de la resolución económico-administrativa, hasta que adopte su decisión firme el último órgano económico-administrativo o jurisdiccional que conozca del asunto.

A mayor abundamiento, el art. 117 del citado Real Decreto 1991/1981 establece que «1. Los Jefes de las Secciones del TEAC y los Secretarios de los TEAP (hoy, TEAR) vigilarán el cumplimiento de las resoluciones dictadas por el órgano respectivo, adoptando por sí o proponiendo al Presidente, según proceda, las medidas pertinentes para remover los obstáculos que se opongan a su ejecución. 2. Si lo estimaran conveniente exigirán que cada quince días se les comuniquen por la oficina o Tribunal correspondiente los trámites realizados hasta conseguir el total cumplimiento del fallo dictado», y, en consecuencia, si, en el caso de autos, ni el TEAC ni el TEAP (hoy, TEAR) han promovido, por sí o a instancia del administrado interesado, medida alguna requiriendo o exigiendo del Ayuntamiento de Oviedo la realización de los trámites necesarios, durante la pedencia del recurso contencioso-administrativo deducido por dicha Corporación ante la Audiencia Nacional (en el que también intervenía como parte «Banco Simeón, S. A.»), no cabe que este último, una vez concluso el proceso jurisdiccional, arguya que se ha incurrido en la caducidad del procedimiento de ejecución por causa imputable a la Corporación.

En definitiva, no concurren, en el presente caso, los presupuestos precisos para poder estimar que se ha materializado la caducidad del procedimiento denunciada por la parte recurrente.

Respecto a la segunda de las causas casacionales, la parte recurrente, distinguiendo entre la caducidad del procedimiento de ejecución de una resolución del TEAC y la prescripción del derecho de la Corporación exaccionante a practicar la (nueva) liquidación, alega, al menos a efectos dialécticos, que este derecho a liquidar está, también, prescrito, pues entre la interposición del recurso contencioso-administrativoante la Audiencia Nacional (el 18 de 299 febrero de 1985) y la notificación de la nueva liquidación (el 14 de junio de 1991) han transcurrido más de cinco años, y aunque en ese lapso temporal el Ayuntamiento realizó la actividad de deducir el mencionado recurso jurisdiccional, dando lugar así, aparentemente, a la causa de interrupción de la prescripción del art. 66.1 b) de la Ley General Tributaria , tal efecto no se ha producido, en realidad, porque dicho precepto se refiere, como dotado de virtualidad interruptiva, al acto de interposición del recurso y no a su sustanciación, de modo que si ésta supera los cinco años la prescripción se consuma.

El razonamiento anterior no puede prosperar, habida cuenta que:

A) El art. 66.1 b) de la Ley General Tributaria dice claramente que el plazo de prescripción del derecho de la Administración para determinar la deuda tributaria (en este caso, la nueva deuda tributaria) mediante la oportuna liquidación se interrumpe por la interposición de reclamaciones o recursos de cualquier clase, y tal expresión contextual implica, aplicando, simultáneamente, a sensu contrario, lo establecido en el párrafo 3 del art. 114 del Real Decreto 1991/1981 (más arriba comentado), que mientras perdure la tramitación y sustanciación de la reclamación o del recurso, y siempre que el reclamante o recurrente no desista de ellos, ni se declare pertinentemente caducado el procedimiento o la instancia, persiste la interrupción de la prescripción del derecho cuestionado, porque si «los procedimientos caducados no interrumpen el plazo de prescripción» es evidente que, al contrario, los procedimientos no caducados, aunque su tramitación se haya extentido en el tiempo más de cinco años, sí interrumpen dicho plazo de prescripción, siempre que se haya producido la actividad propia y requerida legalmente (sin solución de continuidad y dentro de los plazos normativamente establecidos -circunstancias que se infieren positivamente de la Sentencia de 5 de junio de 1990 de la Audiencia Nacional -) para dictar la pertinente resolución.

No cabe dar, pues, la importancia que se pretende por la recurrente a la diferenciación entre el simple e instantáneo mecanismo de la interposición de la reclamación o recurso y el status sustanciador de los mismos, con el fin de imputar toda la fuerza interruptiva sólo al primero, porque interponer y no sustanciar carece, en sí mismo y en atención a su efectividad práctica, de sentido jurídico y procedimental.

La interposición de la reclamación o recurso con efectos interruptivos, tanto la puede hacer el administrado interesado (aunque, en este caso, en que, estando en principio favorecido por la prescripción iniciada e interesado, lógicamente, en que la misma se consuma, no le conviene, por absurda, la promoción de la impugnación, y debe entenderse, por tanto, el texto del precepto en el sentido no de que la interrupción se origina con tales actos impugnatorios, sino en el de que una prescripción ya interrumpida por otro acto distinto -como lo puede ser, en este caso, el giro de la primera liquidación- continúa interrumpida durante la sustanciación de la reclamación o recurso) como la propia Corporación exaccionante (como acontece en este supuesto de autos), porque, además de que el tenor del precepto no distingue y su generalidad admite ambas posibilidades, ambos sujetos de la relación tributaria pueden tener interés, en el proceso dinámico de la fijación definitiva de los elementos determinantes de la deuda tributaria, en formular la impugnación de los que vayan configurándose en los distintos estadios resolutorios de concreción.

Si bien esta Sala tiene adoptado, circunstancialmente, el criterio jurisprudencial de que la prescripción del derecho de la Hacienda Pública para determinar la deuda tributaria mediante la oportuna liquidación, que establece el art. 64 a) de la Ley General Tributaria , opera aún en el supuesto de haberse interpuesto reclamación económico-administrativa siempre que, durante el curso de ésta, transcurran más de cinco años sin que por parte del reclamante o de la Administración se produjera ninguna actuación interruptiva, tal criterio no es aplicable al caso de autos, porque: 1. Según los datos expuestos en el primer fundamento de derecho y según los que se deducen del contenido de la Sentencia de la Audiencia Nacional de 5 de junio de 1990 , ni «Banco Simeón, S. A.», ni el Ayuntamiento de Oviedo han permanecido en silencio, sin promover la pertinente actuación procedimental, más de cinco años, durante la tramitación de las dos instancias económico-administrativas y del recurso contencioso-administrativo. Y, 2. La doctrina citada es válida sólo en los supuestos en que la potestad tributaria venga ejercida por la Administración del Estado, pues, en tales casos, la revisión económico-administrativa es realizada por otro órgano que, aunque especializado, no deja de pertenecer al ámbito de la misma Administración, mientras que, por el contrario, carece de predicamento (y esto es mucho más evidente a partir del transcurso de un año de la entrada en vigor de la Ley 7/1985, de 2 de abril , según el tenor de su disposición transitoria 10) cuando los actos impugnados, como aquí acontece, proceden de la Administración Local y, a pesar de su genuina autonomía decisoria, se someten al control, previo al contencioso administrativo, de un órgano de otra Administración, como es la del Estado.

Además, en cualquier caso, la prescripción, como limitación al ejercicio tardío de los derechos, en beneficio de la seguridad jurídica, excluye una interpretación rigorista por tratarse de una institución que, porno hallarse fundada en la justicia intrínseca, debe merecer un tratamiento restrictivo, hasta el punto de que el plazo prescriptivo no puede ser entendido y aplicado en forma tan absoluta que no permita ponderadas y racionales interrupciones.

Es de destacar, asimismo, que no se está cuestionando aquí la virtualidad de la liquidación girada el 3 de junio de 1991, en cumplimiento, una vez dictada la Sentencia de la Audiencia Nacional , de la resolución del TEAC de 4 de diciembre de 1984, sino la de la liquidación posterior de 17 de septiembre de 1991, derivada del acuerdo del Ayuntamiento del 11 del mismo mes y año parcialmente estimatorio del recurso de reposición formulado contra la anterior y confirmada por la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 19 de noviembre de 1992 . Y, como en el citado recurso de reposición y en la consecuente demanda jurisdiccional de instancia, junto a la pretensión de prescripción en el primero de dichos escritos, y a la de prescripción y caducidad (caducidad que entendemos como una nueva alegación jurídica basada en el mismo hecho de la aparente inactividad de la Corporación, y no una cuestión nueva insusceptible de tratamiento jurisdiccional), en el segundo de ellos, se deduce, también, una petición principal tendente a la declaración de no sujeción o exención de la exacción, no otorgando, por tanto, para obtener tal último efecto, carácter definitivo a la liquidación de 3 de junio de 1991 dimanante de la resolución del TEAC de 4 de diciembre de 1984, es evidente que, habiendo logrado el obligado tributario hoy recurrente, a resultas de la reposición, una nueva reducción de la cuota tributaria, no puede, ahora, de no renunciar implícitamente a esta última ventaja, optar, también, a la anulación, por prescripción del derecho a liquidar o por caducidad del procedimiento de ejecución, de la parte material de la liquidación de cuya preexistencia y virtualidad jurídicas ha partido para la obtención, al menos, de la bonificación de la cuota. Estamos, en cierto aspecto, en la actuación de la recurrente, ante un contrasentido que se traduce, ante una sola situación jurídica, en la aceptación, al menos parcial, de lo que beneficia y en el rechazo de lo que perjudica, incurriendo, así en una infracción del principio de no poder ir contra los actos propios.

No estimándose pertinente, por tanto, ninguna de las dos causas fundamentadoras del motivo de casación aducido por la parte recurrente, debe declararse no haber lugar al recurso formulado, con imposición de las costas a la misma, tal como se indica en el vigente art. 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de «Banco de Simeón, S. A.», contra la Sentencia dictada, con fecha 19 de noviembre de 1992, en el recurso contencioso-administrativo núm. 1.839/91, por la Sección Segunda de la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Asturias . E imponemos, expresamente, las costas de este recurso a la citada parte recurrente.

ASI, por esta nuestra sentencia firme, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-José María Ruiz Jarabo Ferrán.- Emilio Pujalte Clariana.-Jaime Rouanet Moscardó.-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, don Jaime Rouanet Moscardó, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario.-Certifico.