STS, 23 de Enero de 2002
| Ponente | Rodolfo Soto Vázquez |
| ECLI | ES:TS:2002:322 |
| Número de Recurso | 63/2001 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO? |
| Fecha de Resolución | 23 de Enero de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Enero de dos mil dos.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados al margen indicados, el recurso Contencioso-Administrativo directo interpuesto por el PARLAMENTO DE NAVARRA, representado por el Procurador de los Tribunales Don José Manuel de Dorremochea Aramburu, contra el Real Decreto 1943/2000, de 1 de diciembre, por el que se declara zona de interés para la Defensa nacional el campo de entrenamiento de las Fuerzas Armadas de las Bardenas Reales (Navarra), habiendo comparecido el Abogado del Estado en la representación que le es propia por ministerio de la Ley.
Con fecha 31 de enero de 2.001 por la representación procesal del Parlamento de Navarra se interpuso ante este Tribunal Supremo recurso contencioso-administrativo directo contra el Real Decreto 1943/2000, de 1 de diciembre, por el que se declara zona de interés para la Defensa nacional el campo de entrenamiento de las Fuerzas Armadas de las Bardenas Reales (Navarra), publicado en el Boletín Oficial del Estado, núm. 289, de 2 de diciembre de 2.000.
Mediante escrito de 7 de junio de 2.001 por el Procurador Don José Manuel De Dorremochea Aramburu en representación del Parlamento de Navarra se formaliza la demanda, en la cual, se solicita, en su día dictar Sentencia declarando la nulidad del Real Decreto 1943/2000, de 1 de diciembre, por el que se declaró zona de interés para la Defensa Nacional el campo de entrenamiento de las Fuerzas Armadas de las Bardenas Reales (Navarra).
En 25 de septiembre de 2.001 por el Abogado del Estado en la representación y defensa que legalmente ostenta, se presentó la contestación a la demanda, en la cual, se solicita, previos los tramites legales, dicte sentencia desestimando el presente recurso contencioso-administrativo y declarando necesario y oportuno y ajustado a derecho el Real Decreto impugnado nº 1943/2000 de 1º de diciembre por el que se declare zona de interés para la defensa Nacional el campo de entrenamiento de las Fuerzas Armadas a las Bardenas Reales (Navarra).
No habiéndose solicitado por ninguna de las partes ni el recibimiento a prueba del pleito, ni el trámite de conclusiones, pasaron las actuaciones al Magistrado Ponente que sometió a deliberación de la Sección la resolución procedente en Derecho. Tramitado el recurso según las normas procesales vigentes, señalosé el día 16 de enero de 2.002 para su votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar.
Por R.D. de 1 de diciembre de 2000 se declaró zona de interés para la Defensa Nacional el campo de entrenamiento de las Fuerzas Armadas de las Bárdenas Reales en la provincia de Navarra, con una superficie de 2.222 hectáreas y limitado por las correspondientes coordenadas geográficas, así como de sus zonas de seguridad (próxima y lejana), ya establecidas por las OOMM de 13 de febrero de 1981 y 28 de julio de 1983, y del espacio aéreo comprendido sobre dichos terrenos. La declaración se hizo de acuerdo con el trámite previsto en los artículos 2º y 5º de la Ley de 12 de marzo de 1975 y su Reglamento de aplicación, aprobado por R.D. de 10 de febrero de 1978, sobre Zonas e Instalaciones de Interés para la Defensa Nacional.
El Ejército del Aire ya venía utilizando el espacio aludido como Campo de Tiro y Bombardeo desde el año 1951 en virtud de un convenio concertado en 9 de junio de 1951, entre el hoy Ministerio de Defensa y la Comunidad de Bárdenas Reales, que expiraría el 9 de junio de 2001, si bien por Ley Foral de 6 de abril de 1999 se declaró Parque Natural las Bárdenas Reales de Navarra, aunque excluyendo de dicha figura de protección el Polígono de Tiro. En el Plan de Ordenación correspondiente se reconocía el uso militar de la zona del Polígono de Tiro previéndose expresamente dos posibles opciones a la conclusión del convenio: la renovación del contrato con el Ministerio de Defensa -con las modificaciones a que hubiese lugar- y la no renovación del mismo, debiéndose entonces adoptar la figura de protección más adecuada del territorio correspondiente.
Consecuencia de la aprobación por R.D. de 1 de diciembre de 2000 del carácter de zona de interés para la Defensa Nacional del aludido espacio y correspondiente zona de sobrevuelo es la presente impugnación, en la que se solicita expresamente la declaración de nulidad del mismo por parte del Parlamento de Navarra, basándose para ello en las cuatro razones jurídicas que a continuación se consideran.
Se acusa en primer término la arbitrariedad y total ausencia de criterios lógicos y racionales en la declaración de zona de interés para la Defensa Nacional, partiendo de la absoluta falta de conexión entre la finalidad que la ley atribuye a esa declaración y la realmente perseguida por el Gobierno de la Nación al efectuarla. Ello supone, a juicio del Parlamento de Navarra, la vulneración del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos que consagra el artículo 9.3 de la Constitución Española.
Es evidente que la arbitrariedad de los poderes públicos en el ejercicio de las facultades que le corresponden (y de la que no es excepción la exclusiva competencia en materia de Defensa y Fuerzas Armadas atribuida al Estado por el artículo 149.4ª de la Constitución -Sentencias de este Tribunal de 3 y 25 de marzo de 1999 y 21 de febrero de 2001-) puede constituir motivo invalidante del acto o disposición acordados; pero también lo es que su apreciación requiere la demostración de ese desajuste entre el legítimo uso de la potestad discrecional que les venga atribuida en el caso concreto y la finalidad realmente perseguida por el acto impugnado, convirtiendo ésta en causa de decisiones no justificadas por separarse del fin concreto previsto en la ley habilitante de la actuación. O para decirlo con el lenguaje constitucional (Sentencias de 29 de julio de 1986 y 7 de junio de 2001, entre otras muchas) se incurre en arbitrariedad cuando el acto carece de razonabilidad en relación con los lícitos propósitos que el legislador debe pretender, quedando excluida esa estimación si, por el contrario, no se aprecia efectivamente una evidente desconexión con respecto a los mismos.
Las razones que se alegan en la demanda en pro de esa supuesta arbitrariedad se reducen a considerar que el R.D. impugnado constituye una declaración puramente formal, que pretende elevar el grado de afectación a los fines de Defensa de un territorio con la única finalidad de preconstituir prueba en el caso de un futuro conflicto constitucional, conflicto ya producido, al parecer, a raíz de la posterior promulgación de la Ley Foral 16/2000 por la que se modificaba la de 6 de abril de 1999. A ello se une, según las propias manifestaciones de la demanda, lo insólito de que se hubiese escogido precisamente el momento en que concluía el concierto con la Comunidad de las Bárdenas Reales y se promulgaba la Ley Foral que declaraba Parque Natural la misma zona, cuando lo cierto es que el Estado había venido utilizando el polígono de tiro existente en la misma sin que se hubiese reparado en su importancia estratégica, ni en la consiguiente necesidad de declararlo zona de interés para la Defensa Nacional.
Es evidente que la próxima conclusión del convenio concertado con la Comunidad de las Bárdenas Reales y la conveniencia de preservar la instalación de cualquier perturbación que incida en la utilización militar de la misma, han sido razones concurrentes en la conveniencia de la instrucción del expediente, que aparecen explícitamente constatadas en la memoria e informes que figuran en el mismo; pero también lo es que la declaración de zona de interés para la Defensa Nacional se hace ponderando el carácter prioritario de los intereses de la misma, tratando de este modo de garantizar el uso del Polígono como Campo de tiro de una manera más eficaz que la que pudiera obtenerse a través de las ya declaradas Zonas de Seguridad, cuya misma existencia ya implicaba la de limitaciones derivadas de la aplicación del Capítulo II de la Ley de 12 de marzo de 1975. Ello no significa que la decisión adoptada por el R.D. de 1 de diciembre de 2000 pueda calificarse de arbitraria, o de simplemente injustificada. Por el contrario, la fundada expectativa de la posible conclusión del convenio voluntario de utilización de la zona acotada y su espacio aéreo, así como de posibles modificaciones normativas de carácter autonómico en la utilización de dichos espacios, son razones que legitiman por sí mismas la adopción de los recursos legales necesarios para mantener el uso de dicha zona y espacio en concordancia con los intereses superiores de la Defensa Nacional, y solamente la inexistencia de estos últimos podría invalidar, por arbitraria, la decisión adoptada.
La parte demandante se limita a indicar que no existen razones intrínsecas u objetivas vinculadas a la política estratégica de la defensa nacional que justifican la declaración efectuada en el R.D. 1943/2000; mas esa alegación constituye una simple afirmación unilateral que no se apoya en ningún argumento medianamente sólido. Lo cierto y evidente es que la zona ahora acotada como de interés para la Defensa Nacional ha venido siendo utilizada como Campo de Tiro y Bombardeo, así como de entrenamiento de las Fuerzas Armadas, de manera convenida, habiendo sido dotada de las correspondientes zonas de seguridad desde los años 1981 y 1983, y sin que conste hasta ahora la existencia de un lugar alternativo que pueda sustituir el uso estratégicamente necesario de la zona. También lo es que los intereses de la Defensa Nacional, cuya determinación es competencia exclusiva del Estado, han de prevalecer sobre la inclusión o exclusión como Parque Natural de la zona aludida. Al declararlo así no se produce desviación alguna de la misma línea que se ha venido siguiendo en multitud de ocasiones anteriores similares, al considerar como zonas de interés para la Defensa Nacional la relativa a "Explosivos Alaveses, S.A." (R.D. 633/79), a las Fábricas Militares cedidas para explotación a "Empresa Nacional Santa Bárbara" (R.D. 852/79), a la Estación Espacial de Maspalomas (R.D. de 25 de septiembre de 1986) y, más recientemente, como zona de seguridad (O.M. de 27 de febrero de 2001) la de las instalaciones militares de Melilla.
Examinando la argumentación alegada en apoyo de este primer motivo de nulidad no es posible sustraerse a la impresión de que se aprovecha la oportunidad del litigio planteado para introducir razonamientos en torno al resultado del posible conflicto constitucional producido con motivo de la promulgación de la Ley Foral 16/2000, modificando la anterior de 10/99, por la que se integran los terrenos correspondiente al polígono de tiro en el Parque Natural de las Bárdenas Reales. A esa conclusión conduce la afirmación consignada en las páginas cuatro a seis del escrito de demanda y las consiguientes consideraciones en torno al alcance de la doctrina constitucional en torno a la pluralidad de competencias ejercitables sobre un ámbito físico determinado, pese a la existencia de una declaración administrativa de interés militar sobre el mismo. No ha de entrar esta Sala a pronunciarse sobre semejante cuestión, que resulta ajena a la competencia que le es propia. Sí, por el contrario, ha de dejar claro que la posibilidad del conflicto mencionado no es motivo invalidante del R.D. aquí cuestionado desde la perspectiva de su adecuación a la finalidad estratégica que constituye su justificación expresa.
Tampoco puede prosperar el argumento relativo a la incursión en desviación de poder que asimismo se alega.
Acierta el Abogado del Estado cuando opone a semejante alegación, que únicamente constituye una reproducción del primer argumento ya desechado en la medida en que achaca al R.D. 1943/2000 una finalidad totalmente distinta de la que justificaría la necesidad o conveniencia para la defensa nacional de declarar como zona protegida el campo de entrenamiento de las Fuerzas Armadas. El ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados en el ordenamiento jurídico a que se refiere el artículo 70.2 de la Ley 29/98, como motivo invalidante del acto impugnado, no representa una causa de oposición sustancialmente distinta de la infracción del principio de interdicción de arbitrariedad recogido en el artículo 9.3 de la Constitución. Y así se viene a reconocer en la misma demanda al desarrollar el motivo, por lo que resulta igualmente rechazable.
Desde un punto de vista formalista, relacionado con la tramitación legal que necesariamente habría de seguirse en la aprobación del R.D. cuestionado, se aduce igualmente la infracción del artículo 22.3 de la L.O. de 23 de abril al haber omitido el previo informe de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, exigible en relación con los reglamentos o disposiciones generales que se dicten en ejecución de las leyes o de sus modificaciones.
No cabe, sin embargo, pese al notable esfuerzo dialéctico de la parte actora, considerar al R.D. 1943/2000 una norma reglamentaria de carácter general dictada en ejecución de la Ley 8/75, carácter en cambio atribuible al R.D. de 10 de febrero de 1978, que es el que ha desarrollado normativamente la Ley mencionada. Como ya se ha cuidado de precisar la doctrina de esta misma Sala (entre muchas otras, resoluciones de 30 de abril, 9 de junio y 18 de noviembre de 1998, 5 de febrero y 15 de diciembre de 1999) no cabe interpretar extensivamente la exigencia de los artículos 22.3 y 23.2 de la Ley reguladora del Consejo de Estado, convirtiendo en exigencia legal la audiencia de la Comisión Permanente del mismo en la elaboración de disposiciones que no pueden ser calificadas como de carácter general, dictadas en desarrollo de una ley, teniendo en cuenta que la ahora combatida ni se dirige a una pluralidad indeterminada de sujetos, ni pretende establecer la regulación genérica de derechos y deberes consecuencia de una previa regulación legal, ni significa otra cosa que una particularización concreta de la previsión general contenida en una norma de rango superior. El R.D. de 1 de diciembre de 2000 constituye un acto de aplicación especifica de la posibilidad contenida en los artículos 2º y 5º de la Ley de 12 de marzo de 1975 y R.D. de 10 de febrero de 1978 que la desarrolla, que en absoluto introduce modificación normativa alguna en cuanto al régimen previsto en dichas disposiciones generales. Consecuencia de ello es la inexistencia de la infracción formal denunciada.
En último extremo alega la parte actora que el artículo 2 c) del R.D. impugnado se halla en contradicción con normas de superior rango estatales de plena e indisponible aplicación por parte de las Comunidades Autónomas; en concreto con la Disposición Adicional Primera de la Ley 6/98 sobre Régimen del suelo y Valoraciones, en cuanto esta última excluye la existencia de autorizaciones previas sobre los aspectos contemplados en el apartado c) del artículo 2 -determinar la compatibilidad de cualquier regulación, ordenación o actuación administrativa que pueda incidir en la utilización militar del campo de entrenamiento con los fines de la Defensa Nacional-, que aparece sustituida por el informe vinculante de la Administración General del Estado con carácter previo a su aprobación.
Conviene precisar que esta última objeción únicamente tendría relevancia con respecto a un concreto apartado del artículo 2º del R.D., sin que pueda hacerse extensiva a la declaración de zona de interés nacional con respecto a los espacios a que dicha norma se refiere.
El problema de la concurrencia de competencias entre los órganos a los que corresponde la aprobación de los instrumentos de planificación territorial y urbanística que incidan sobre zonas o edificaciones afectas a la Defensa Nacional, que constituye el tema tratado en la Disposición Adicional que se cita, ya ha sido tratado por este Tribunal Supremo en diversas ocasiones, determinándose que no han de quedar menoscabadas las competencias de las autoridades militares por la aprobación de dichos instrumentos de planificación, si bien es preciso que, dado el oportuno conocimiento de su existencia y preparación, se hubiese formulado oportunamente la correspondiente oposición por parte de Defensa en el supuesto de que entendiese que quedaba afectada la competencia de su Ministerio por el Plan a aprobar, ya que, de no haberse formulado oposición, era obligado cumplir y acatar lo dispuesto en el mismo (Sentencias de 2 de noviembre de 1993 y 3 de marzo de 1999), y recalcándose también el clima de respeto y colaboración mutuos que ha de imperar entre las competencias de las distintas Administraciones Públicas (Sentencia de 25 de marzo de 1999), de las cuales no pueden ser una excepción las que se correspondan con las Comunidades Autónomas.
No existe diferencia sustancial, a juicio de la Sala, entre el establecimiento de un régimen general de autorización previa para determinadas actuaciones a realizar en la zona protegida, siguiendo para ello el tenor literal de lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 5º de la Ley 8/75, y de la especificación contenida en la Disposición Adicional Primera de la Ley 6/98 que sujeta la aprobación de los instrumentos de planificación territorial y urbanística a realizar en dichas zonas al previo informe vinculante de la Administración General del Estado, habida cuenta que tanto en un régimen como en otro la autorización exigible o la desfavorable emisión del informe son susceptibles de ser revisadas por vía jurisdiccional, que se ha cuidado de precisar y armonizar el alcance de uno y otro precepto.
La nulidad de una disposición general, o de cualquiera de sus normas particulares, es un remedio extremo que únicamente debe de funcionar cuando ésta contravenga otras disposiciones de rango superior. Habiendo sido elaborada por la Jurisprudencia una interpretación que puede armonizar el contenido del artículo 2 c) del R.D. 1.943/2000 con la disposición que se considera infringida, el principio de conservación de la validez de las normas aconseja mantener la vigencia del artículo 2 c), siempre que se aplique conforme a dicha interpretación.
No son de apreciar méritos que aconsejen la imposición de costas a ninguna de las partes, según el artículo 139 de la Ley jurisdiccional vigente.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Parlamento de Navarra en solicitud de la declaración de nulidad del R.D. 1.943/2000, por se dicha disposición conforme a Derecho. No se hace expresa imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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